CE-25000-23-25-000-2007-01197-01(1556-09)-2012

REGIMEN ESPECIAL DE LOS CONGRESISTAS - Pensión de jubilación / REGIMEN DE TRANSICION - No puede extenderse a la protección de meras expectativas / REGIMEN DE TRANSICION - Debe tener la calidad de congresista / PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTA - No procede / REAJUSTE ESPECIAL - No procede dado que no fue pensionado en su calidad de congresista con anterioridad de la Ley 4 de 1992 / CONMUTACION PENSIONAL - No procede dado que no se desempeñó como congresista y no cotizó al fondo de previsión social del congreso de la república por un término de un año De acuerdo con la sentencia anulatoria de esta Sección, debe concluirse que el régimen de transición del régimen especial previsto para los congresistas no puede extenderse a la protección de las meras expectativas de quienes no ostentaban tal calidad entre el 19 de diciembre de 1992 y el 1º de abril de 1994 o no se reincorporaron como tales en períodos posteriores; amén de que quien fue congresista antes del 19 de diciembre de 1992 y no fue elegido posteriormente no tiene ninguna expectativa por consolidar y no puede adquirir derecho pensional como congresista porque no reúne el requisito de estar en servicio activo. En este orden de ideas, al aplicar los anteriores razonamientos al caso concreto, que la Sala reitera en esta ocasión, se concluye que al demandado no le resultan aplicables los artículos 5º a 7º del Decreto 1359 del 12 de junio de 1993, porque tales normas sólo se aplican a quienes se pensionen a partir del 18 de mayo de

1992, fecha en que entró en vigencia la Ley 4ª de 1992, como expresamente lo consagró para los congresistas el artículo 1º de dicho Decreto. Tampoco le son aplicables los regímenes pensionales dispuestos para los Congresistas, ni antes ni después de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, por cuanto el ingreso base de liquidación se determina teniendo en cuenta lo percibido como Congresista en su último año de servicio, de tal forma que para calcular el monto de la prestación no puede ser uno diferente, pues tomar unos pocos meses (del 22 de agosto al 13 de diciembre de 1978 y del 1º de abril al 19 de julio de 1981) como lo pretende el actor, no sólo crearía desigualdad entre los congresistas, sino que sería contrario a la ley. Además, tampoco le resulta aplicable el “reajuste especial” contemplado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, por cuanto el demandante no fue pensionado en su calidad de Congresista con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, sino que fue pensionado por el INCORA mediante Resolución 4853 del 8 de octubre de 1987. Así las cosas, no era procedente ordenar la conmutación de la pensión del actor, pues conforme al artículo 8º del Decreto 1359 de 1993, para acceder a ella debía renunciar temporalmente al disfrute de la pensión vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad de derecho público, para tomar posesión del cargo de Congresista, desempeñarse en tal condición y cotizar para pensión al Fondo de

Previsión Social del Congreso por un término no inferior a un año, todo lo cual permitiría reliquidar la prestación con base en el ingreso promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el Congresista en ejercicio, o haber cumplido el status pensional en condición de congresista, pero, en todo caso, haberse desempeñado como tal mínimo un año, porque, se repite, el ingreso base para liquidar la pensión está constitutito por todo lo devengado durante el último año de servicio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1359 DE 1993 / LEY 4 DE 1992 / DECRETO 1293

DE 1994 / LEY 100 DE 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012).

Radicación número: 25000-23-25-000-2007-01197-01(1556-09)

Actor: FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Demandado: LUIS VICTOR ARIZA PRADA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de abril de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la

República. ANTECEDENTES El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República demandó ante

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la nulidad de la Resolución N° 0506 del 18 de julio de 2002, mediante la cual se ordenó la afiliación del señor Luis Víctor Ariza Prada al Fondo de Previsión del Congreso y se le reconoció un reajuste especial de la pensión en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en el año 1995. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) que se declare que el Fondo de Previsión del Congreso no estaba obligado legalmente a afiliar como pensionado al señor Luis Víctor Ariza y por lo tanto éste no tiene derecho a permanecer afiliado al mismo; ii) que se declare que el Fondo de Previsión del Congreso no estaba obligado a asumir el pago de la pensión del señor Luis Víctor Ariza que le reconoció el INCORA mediante Resolución N° 4853 del 8 de octubre de 1987; iii) que se declare que el Fondo de Previsión del Congreso no estaba obligado legalmente a asumir reconocimiento y pago alguno por concepto de reajuste especial de la pensión del señor Ariza Prada; iv) que se ordene el reintegro de los valores pagados por concepto de mesadas pensionales y reajustes especiales durante el tiempo que el señor Ariza Prada permanezca afiliado al Fondo y v) que se ordene a la entidad legalmente obligada al pago de la pensión del señor Ariza Prada, a reanudar su pago y a reintegrar al Fondo de Previsión del Congreso las sumas que sufragó por tal

concepto. Como fundamento de sus pretensiones expuso los siguientes, HECHOS El señor Luis Víctor Ariza Prada fue pensionado por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, mediante Resolución N° 4853 del 8 de octubre de 1987, en su condición de servidor público; el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, mediante Resolución N° 0506 del 18 de julio de 2002, ordenó la afiliación del señor Ariza Prada, aduciendo su calidad de pensionado como congresista, y adicionalmente procedió a reliquidarle la pensión en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en el año 1995, a partir del 16 de septiembre de dicha anualidad; como consecuencia de la afiliación, el Fondo de Previsión del Congreso asumió el pago de la pensión de jubilación del señor Ariza Prada. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que el Decreto 1293 de 1994 quiso hacer extensivo el régimen de transición a aquellas personas que hubieran sido congresistas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como ocurre en su caso, pues ostentó la condición de senador antes del 1º de abril de 1994 y para tal fecha cumplía los requisitos exigidos, esto es, tenía 68 años de edad y había cotizado o prestado sus servicios durante más de 15 años. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad del acto acusado en cuanto

ordenó la afiliación del señor Ariza Prada al Fondo de Previsión Social del Congreso y la conmutación de la pensión de jubilación reconocida por el INCORA; ordenó al INCORA en liquidación y a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, asumir nuevamente el pago de la pensión de jubilación que legalmente le corresponda al señor Ariza Prada. Encontró que el señor Ariza Prada laboró al servicio del Estado durante 26 años, 1 mes y 17 días (hasta el 3 de marzo de 1987) en diferentes entidades, entre ellas el Senado de la República, donde asistió durante 114 días en el año 1978, con base en los cuales el Subgerente Administrativo del INCORA le reconoció la pensión de jubilación mediante Resolución N° 04853 del 8 de octubre de 1987, adicionada por Resoluciones números 0470 del 10 de marzo de 1999, 0252 del 17 de febrero de 2000 y 2503 del 14 de diciembre de 2001. Es decir, el señor Luis Víctor Ariza Prada no fue pensionado en condición de congresista. Agregó que por virtud del Decreto 691 de 1994, todos los servidores del Estado, incluidos los miembros del Congreso de la República, quedaron incluidos en el régimen de seguridad social integral contenido en la Ley 100 de 1993, respetando los derechos adquiridos previstos en estatutos especiales. Después de hacer un recuento de la normatividad especial aplicable a los congresistas, concluyó que las disposiciones allí contenidas no son aplicables a la

situación del demandado, porque este régimen dispuso que se aplicaría a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 tuvieran la calidad de Senador o Representante a la Cámara, y en este caso se demostró que el señor Ariza Prada dejó de ser Senador de la República el 19 de julio de 1982. Que por tal razón, no le asistía el derecho a la conmutación de la pensión de jubilación que le había reconocido el INCORA por la de Congresista a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, pues es claro que el último cargo que desempeñó no fue el de congresista ni en tal condición adquirió el status pensional. Explicó que para tener derecho al reajuste y a la conmutación pensional como congresista, el Decreto 1359 de 1993 exige que una persona, en su condición de Senador o Representante a la Cámara, i) llegue a la edad de 50 años si es mujer o 55 si es varón y ii) cumpla o haya cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en diferentes entidades de derecho público, incluido el Congreso de la República, o que los haya cotizado parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales, conforme a la Ley 71 de 1988, pero el hecho de haber sido congresista en cualquier época no otorga, por sí solo, el derecho a exigir el reconocimiento del régimen pensional especial. LA APELACIÓN El demandado, inconforme con la decisión, apeló la sentencia del Tribunal. Dijo que pese a la pretensión de la norma reglamentaria de excluir a quienes al 1º

de abril de 1994 tenían otro régimen aplicable, los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad e igualdad permiten que el beneficiario opte por el régimen especial más favorable. Indicó que para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 cumplía los dos requisitos -edad y tiempo de servicioexigidos para acceder a la aplicación del régimen especial de los congresistas. Agregó que estuvo vinculado al Senado de la República del 1º de abril al 19 de julio de 1981, y fue precisamente este lapso de tres (3) meses y diecinueve (19) días el que le dio la certeza del derecho a solicitar la conmutación pensional. Que sin embargo, el Tribunal no tuvo en cuenta este tiempo adicional y sólo asumió la sumatoria del periodo comprendido entre el 22 de agosto y el 15 diciembre de 1978, para concluir que a la fecha en que ostentó la calidad de congresista ya había completado 20 años de servicio en otras entidades, y en su condición de congresista no cumplió el requisito de edad -55 años-. Agotado el trámite procesal y no encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES El asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución N° 0506 del 18 de julio de 2002 proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por la cual se ordenó la afiliación del señor Luis Víctor Ariza Prada al Fondo y se le reconoció la “conmutación pensional” solicitada. La Ley 33 de 1985 creó el Fondo de Previsión Social del Congreso y en su

artículo 15 precisó que, además de la función que la ley señala a los organismos de Previsión Social, el Fondo efectuará el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo Fondo. Mediante el Decreto 2837 de 1986 se expidió el Reglamento General del Fondo de Previsión Social del Congreso, por ello, en cumplimiento del mandato antes aludido debía asumir el pago de las prestaciones de los excongresitas y exempleados del Congreso. En el expediente aparece probado que el señor Luis Víctor Ariza Prada fue pensionado por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria mediante Resolución N° 4853 del 8 de octubre de 1987, modificada por Resoluciones números 470 del 10 de marzo de 1999, 252 del 17 de febrero de 2000 y 2503 del 14 de diciembre de 2001 (fls. 35, 60 y 117). El señor Ariza Prada solicitó al Fondo de Previsión del Congreso de la República la conmutación de la pensión reconocida y pagada por el INCORA, por considerar que reunía los requisitos previstos en el Decreto 1359 de 1993 aplicable a los congresistas. El Fondo accedió a tal petición y mediante Resolución N° 0506 del 18 de julio de 2002 procedió a ordenar su afiliación a la entidad pensional del Congreso y conmutó la pensión. Ahora, la entidad demandante alega que el señor Ariza Prada no tenía derecho a dicha conmutación y pretende que se anule la resolución por la cual se accedió a efectuarla. En orden a resolver el problema jurídico, previamente es indispensable

hacer las siguientes precisiones: DEL REGIMEN ESPECIAL DE LOS CONGRESISTAS El Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales, en especial de la contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 1359 de 1993, por el cual estableció un régimen especial de pensiones, de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los Senadores y Representantes a la Cámara. En cuanto a su ámbito de aplicación, el artículo 1º dispuso que cobijaría “a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª de 1992 tuvieran la calidad de Senador o Representante a la Cámara.” Y el artículo 7º previó que “quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5º y 6º del presente Decreto”. Por su parte la Ley 100 de 1993, mediante su artículo 273, autorizó al

Gobierno para incorporar al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud a los servidores públicos, aún a los Congresistas, sujetándose a los criterios, objetivos y contenidos allí establecidos y en especial a los artículos 11 y 36. En desarrollo de tal potestad, el Gobierno expidió el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994, en cuyo artículo 1º dispuso: “INCORPORACION DE SERVIDORES PUBLICOS. Incorpórase al Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los siguientes servidores públicos: a). Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b). Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República. PARAGRAFO. La incorporación de los servidores públicos de que trata el presente Decreto se efectuará sin perjuicio de los establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 104 de 1994, Decreto 314 de 1994 y Decreto 1359 de 1993 y las normas que los modifiquen y adicionen. …” En relación con el régimen especial de los congresistas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto No. 1210 del 20 de octubre de 1999, dijo: “...1. De conformidad con el artículo 150 numeral 19 literal f) de la Constitución Política corresponde al Congreso dictar las normas

generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional.

2. En desarrollo de ésta atribución, se dictó la ley 4ª de 1992, la que en su artículo 17 facultó al gobierno nacional para establecer el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas de los representantes y senadores.

3. Este artículo se remite expresamente a los representantes y senadores en ejercicio, quienes tienen derecho a pensionarse con un porcentaje no inferior a 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el congresista.

La liquidación de las pensiones, sus reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los congresistas que estén en el ejercicio del cargo, a la fecha en que se decrete la jubilación.

4. En la sentencia C-608 de 1999 la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del precepto en cita, expresamente se refiere al reconocimiento de esas pensiones a los congresistas en ejercicio y en punto al reconocimiento de gastos de representación, de salud y de algunas primas los justifica por resultar necesarios “en razón de las especialísimas funciones de los congresistas, su diversa procedencia territorial, la necesidad de sesionar ordinariamente en la capital de la república (art. 140 C.P.) y la dedicación exclusiva a sus funciones por perentoria exigencia del artículo 180.1 de la Constitución”. (Se destaca)

5. El decreto 1359 de 1993, dictado en ejercicio de las facultades

contenidas en el artículo 17 mencionado, estableció un régimen especial de pensiones, su reajuste y sustituciones aplicable a los senadores y representantes a la Cámara. Su ámbito de aplicación se contrae a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª de 1992 “tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara”, esto es que estuviera en ejercicio del cargo. (…) El acceso de un congresista a la aplicación del régimen especial está sujeto a los siguientes requisitos: a. Estar afiliado a la entidad pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones y aportes. b. Haber tomado posesión de su cargo. El parágrafo del artículo 4°, reitera la exigencia de ejercicio del cargo, al disponer que podrán acceder a tal régimen pensional aquellos congresistas que “al momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación”, siempre que cumplan las condiciones del artículo 1º de la ley 19 de 1987. (…) Por su parte el artículo 7° del Decreto 1359 define los requisitos de quienes en su condición de senadores o representantes tienen derecho a la pensión vitalicia de jubilación. Según el artículo 8°, en armonía con el parágrafo del artículo 4°, los congresistas pensionados y vueltos a elegir, que renuncien a la pensión de jubilación ya reconocida, al terminar su gestión como congresistas podrán seguir percibiendo la pensión del Fondo mencionado de conformidad con los dispuesto en el mismo decreto, siempre que hubieren adquirido el derecho según el artículo 1° de la

ley 19 de 1987....”. Destacado fuera del texto). Así mismo, en la sentencia C-608 de 1998, citada en el concepto anteriormente trascrito, la Corte Constitucional hizo las siguientes precisiones respecto del régimen especial establecido para los congresistas: “(...) Por otra parte, es claro que el trato especial para los congresistas en materia de remuneración no tiene origen en la ley sino en la Constitución, cuando dispone (art. 187) que su asignación "se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República". Es decir, para el Constituyente no resulta indebido que se establezca para los miembros de la Rama Legislativa, habida cuenta de su función, un régimen diferente del general, aplicable a los demás servidores públicos. La Corte reitera que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y prestaciones. El que aquí se contempla encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución. Por eso, y muy particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.

Para la Corte es claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas generales sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje. La norma demandada se ocupa de tres aspectos que merecen un análisis a partir de estas consideraciones. El primero de ellos es el de la base para calcular la pensión, el reajuste o la sustitución pensional. La Constitución en su artículo 187 emplea el término "asignación", lo cual permite tomar como base elementos adicionales al salario. Sin embargo, éstos deben tener carácter remunerativo de las actividades que realizan los congresistas en el ejercicio de su función de representación política. Esta comprende diversas acciones de intermediación política, de deliberación y de participación en la articulación de intereses sociales, que implican, por ejemplo, contacto personal con ciudadanos. Además, el derecho a la seguridad social, al ser

individual, requiere que la apreciación de la pensión, el reajuste o la sustitución pensional sea efectuada de manera igualmente individual, atendiendo al ingreso de cada Congresista a lo largo del período determinado por el legislador. El respeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad reafirman lo anterior, en la medida en que ello permite fijar reglas y criterios tendientes a asegurar la viabilidad del sistema pensional, condición indispensable del goce efectivo de este derecho por las actuales y futuras generaciones (art. 2 C.P.). El segundo aspecto tiene que ver precisamente con el período de referencia para calcular el ingreso mensual promedio de cada Congresista. El legislador en las normas demandadas estima que éste debe corresponder al "último año". De tal forma que el período para calcular el monto de la pensión no puede ser uno diferente mientras el legislador no modifique esta norma. Tomar tan sólo unos cuantos meses en unos casos, además de ser contrario a la ley, crearía una desigualdad entre los mismos miembros del Congreso, carente de justificación. El tercer aspecto es el del monto de la pensión como proporción de la asignación. El legislador goza en este campo de un amplio margen de apreciación, como lo ha sostenido la Corte reiteradamente. Las normas demandadas establecen el mínimo del 75%, que parece razonable habida cuenta de los criterios que justificaron la creación del régimen pensional especial para los miembros de la Rama Legislativa. Con base en las expuestas consideraciones, el precepto demandado debe ser declarado exequible, pero su exequibilidad se condicionará

en los siguientes aspectos:

1. Las expresiones "por todo concepto", usadas en el texto del artículo 17 y en su parágrafo, no pueden entenderse en el sentido de que cualquier ingreso del Congresista -aun aquéllos que no tienen por objeto la remuneración de su actividad, que primordialmente es de representación política, como ya se dijosea considerado dentro de la base sobre la cual se calcula el monto de la pensión.

La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la "asignación" del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. Ella tiene un sentido remuneratorio dentro de un régimen especial, proveniente de la actividad del miembro del Congreso en el campo de la representación política y de la dignidad propia del cargo y las funciones que le son inherentes. Tal "asignación", que tiene un alcance y un contenido mucho más amplio que el puramente salarial, no comprende simplemente el ingreso periódico restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, cuyas partidas en concreto dependen de la definición que haga el Gobierno en desarrollo de la Ley Marco. Pero tampoco puede incluir aspectos ajenos a la retribución que el Congresista percibe, la cual debe estructurarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, de acuerdo con las especiales funciones que la Carta Política atribuye a senadores y representantes. Según eso, todas aquellas sumas que corresponden a salario, a primas, y a otras erogaciones integrantes de la "asignación", pueden

constituir -depende de las determinaciones que adopte el Ejecutivo al desarrollar las pautas y lineamientos trazados por el Congresobase para liquidar la mesada pensional. En cambio, están excluidas de ese conjunto las que, al no gozar de un sentido remuneratorio, pagan servicios ajenos a la asignación. La Corte se abstiene de señalar de manera específica los componentes que pueden incorporarse dentro de esa base, pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, es el Presidente de la República quien debe efectuar tales precisiones.

2. Tanto en el texto del artículo 17, que establece el mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.

Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y sustituciones -lo que se aviene a la Cartay otra muy distinta entender que el concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los

miembros del Congreso. En efecto, lo razonable, dentro de criterios de justicia, es que el indicado promedio se establezca en relación directa y específica con la situación del Congresista individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el aspirante a la pensión ha recibido en su caso, durante el último año. Y ello por cuanto sería contrario a los objetivos de la pensión y rompería un mínimo equilibrio, afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que se pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los congresistas durante el mencionado período, si el promedio personal y específico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del Congresista cubre apenas unos pocos meses. En tal caso, el promedio de quien se pensiona debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro del Congreso por el tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro del año con anterioridad a ese ejercicio.

3. En el presente proceso se encuentra en tela de juicio, a partir de las demandas, apenas una de las disposiciones legales que conforman el conjunto del régimen pensional de los congresistas. Por tanto, no es el momento de establecer si los demás preceptos que lo componen se ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de materia.

Pero la Corte, por razones de pedagogía constitucional, y sobre la base de que, como arriba se destaca, de la propia Carta Política surge un régimen de características especiales, relacionadas con la típica actividad encomendada a los miembros del Congreso, tanto el legislador, al expedir las pautas generales y los criterios en los cuales

estará fundado dicho régimen, como el Presidente de la República, al desarrollar esas directrices, deben procurar la integración de un sistema normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los valores de la igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea económicamente viable, relacionadas las distintas variables que inciden en la carga pensional que, respecto de los congresistas, habrá de asumir el Estado.” (R