CE-25000-23-25-000-2007-02289-01(AC)-2007

ACCION DE TUTELA – Improcedencia frente a decisiones arbítrales / DECISIONES ARBITRALES – No controvertibles por acción de tutela / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para discutir la validez del procedimiento arbitral aplicado a la demandante, el cual fue previamente establecido y debidamente aprobado y la parte actora expresamente convino en acogerse a él al suscribir la cláusula compromisoria. Así las cosas, conforme al panorama anterior, la tutela no es la vía judicial adecuada para controvertir las decisiones adoptadas dentro del trámite arbitral porque no demostró la alegada violación al debido proceso. Adicionalmente debe decirse que en este caso la acción de tutela se emplea para controvertir decisiones del tribunal de arbitramento, las que, por efectos de la asimilación de la función, se asemejan a las providencias judiciales y estas, como lo ha reiterado la Corporación, no pueden cuestionarse a través de la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil siete (2007).- Radicación número: 25000-23-25-000-2007-02289-01(AC)

Actor: DIANA DEL PILAR AGUIRRE GOMEZ

Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA

ACCIÓN DE TUTELA.-

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 8 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo de los derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia, solicitado por DIANA DEL PILAR AGUIRRE GÓMEZ, en la acción de tutela promovida contra el Ministerio del Interior y de Justicia, Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, Tribunal de Arbitramento de Diana del Pilar Aguirre Gómez y otros y Panamco Colombia S.A. EL ESCRITO DE TUTELA DIANA DEL PILAR AGUIRRE GÓMEZ, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia, Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, Tribunal de Arbitramento de Diana del Pilar Aguirre Gómez y otros y Panamco Colombia S.A., por la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso y por denegación de justicia (Fls. 1 a 12). Como consecuencia solicitó declarar extemporáneo el escrito de contestación de la demanda de convocatoria por haberse presentado por fuera del término estipulado en el artículo 428 del Código de Procedimiento Civil; y ordenar al Tribunal tener en cuenta el escrito de pronunciamiento a la contestación y conceder las pruebas en los términos solicitados. Basó su petición en los siguientes hechos: El apoderado de la parte actora el 14 de marzo de 2007 presentó solicitud de

convocatoria ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, basado en la cláusula compromisoria a que hace referencia el contrato de concesión suscrito entre la actora y Panamco Colombia S.A. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 1818 de 1998, las partes eligieron los árbitros que conformarían el Tribunal de Arbitramento; la solicitud de convocatoria cumplió los requisitos del artículo 127 Ibídem, dando paso al inicio del trámite previsto por el decreto mencionado y poniendo frente a esa actuación el proceso verbal de mayor y menor cuantía a que hacen referencia los artículos 427 a 434 del Capítulo I del título XXIII del C.P.C. Mediante auto No. 4, proferido dentro del Acta número 3, el Tribunal de Arbitramento admitió la solicitud de convocatoria por allanarse a las prescripciones del C.P.C., corrió traslado a la convocada, dentro de la audiencia, por quince días hábiles, incurriendo así en violación al debido proceso pues el término previsto en el artículo 428 del Decreto 1818 de 1998 es de diez días, y puso a disposición de la parte contraria por el término legal el escrito de contestación de la demanda si dentro de ella se propusieran excepciones. El Tribunal no actuó conforme a derecho pues no puede proferir autos ni hacer pronunciamientos sobre situaciones que no han sucedido y sí debió hacerlo sobre la admisión de la contestación de acuerdo con lo establecido en el artículo 92 del C.P.C. y no lo hizo. En el auto mencionado se fijó como fecha de audiencia el 3 de octubre de 2007,

fecha en la cual el apoderado de la parte actora presentó un escrito en el que hacía referencia a las irregularidades del acta No. 3. Del envío, vía fax, de una copia de la contestación de la demanda al apoderado de la actora dedujo que la presentación de la contestación de la demanda el 24 de septiembre de 2007, al tenor del artículo 428 del C.P.C. era extemporánea pues el traslado para contestar es de tres (3) días. En la audiencia de 3 de octubre de 2007 presentó incidente de tacha de falsedad y desconocimiento del acta No. 2 “DE VISITA REALIZADA AL MUNICIPIO DE

REMEDIOS”.

En el acta No. 4 se profirió el auto No. 5 en el que se fijó audiencia de conciliación para el 18 de octubre de 2007; la parte actora manifestó no querer conciliar. En la audiencia del 18 de los mismos mes y año se dejó constancia de los escritos presentados por la demandante sobre su falta de disposición para conciliar y se tomaron determinaciones sobre las pruebas a decretar y una adicional solicitada por la parte convocada, que se denegó. Contra esta última decisión la parte actora interpuso los recursos de ley dentro de la oportunidad procesal pertinente. El Tribunal no se pronunció frente al escrito presentado. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, mediante proveído de 8 de noviembre de 2007, negó el amparo solicitado (Fls. 502 a 526), con los

siguientes argumentos: El Ministerio del Interior y de Justicia controla y vigila los Centros de Conciliación y conforme a sus facultades legales aprobó el reglamento de procedimiento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, pero no por este hecho estas dos entidades son responsables de las presuntas vulneraciones a los derechos fundamentales invocados. En cuanto a la presentación extemporánea de la contestación de la demanda sostuvo que el apoderado de la actora tuvo la oportunidad procesal para alegarla en la audiencia del 4 de septiembre de 2007, en la cual el Tribunal de Arbitramento dispuso el traslado de la demanda por el término de quince días. No ha habido violación al debido proceso pues las reclamaciones de la parte actora han sido atendidas por el Tribunal de Arbitramento en diferentes autos. En relación con la negativa a la solicitud de sustitución de la prueba pericial por la de inspección judicial no obra en el expediente sustento alguno de que contra dicha decisión se hubiese interpuesto recurso alguno. Las decisiones tomadas dentro de un proceso arbitral no pueden ser impugnadas por medio de tutela; se objetan ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial, si encajan dentro de las causales previstas en el artículo 38 del Decreto 2279 de 1989, mediante interposición del recurso de anulación, siempre y cuando hayan sido alegadas de manera oportuna dentro del proceso arbitral; finalmente se cuenta con el recurso extraordinario de revisión si la decisión tomada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial no es favorable. La acción de tutela debe proceder como mecanismo transitorio y ante la existencia

de otro mecanismo de defensa judicial. En el presente caso se debió demostrar un perjuicio irremediable de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y no se cumplió con ninguno de los requisitos para su procedencia y menos se probó la vulneración de alguno de los derechos invocados como violados. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo con los siguientes argumentos (Fls. 532 a 584): No se entiende cómo cada Cámara de Comercio del país pueda expedir su propio código procesal de manera autónoma en lo que a arbitramento se refiere pues desaparece la característica de la ley de ser general y abstracta y sobre todo la facultad de legislador que corresponde al Congreso. Se acudió a la Jurisdicción Contenciosa porque ella es la encargada de conocer las demandas de inconstitucionalidad de los decretos con fuerza de ley (sic) proferidos por el ejecutivo que no le han sido asignados a la Corte Constitucional. El trámite del proceso arbitral se encuentra establecido en el Decreto 1818 de

1998. Su artículo 116 señala las clases de arbitramento, pero ello no implica que el Centro de Arbitramento tenga la libertad de imponer sus reglas de procedimiento; adicionalmente no está creado como un arbitraje independiente pues no está aprobado previamente por el Ministerio de Justicia; si lo fuese, esto no significaría, de acuerdo con la definición dada por el artículo 116, que tuviese la facultad de dictar sus propias normas y procedimientos.

En lo atinente a la alternatividad contenida en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, la Corte Constitucional ya se pronunció, en sentencia C037 de 1996,

M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, la que transcribe por considerar que tiene estrecha relación con los hechos de la acción debatida, junto con otras sentencias de la Corte Constitucional sobre justicia arbitral. La accionada busca escudarse en la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y confunde la razón por la cual se interpuso una acción en su contra, lo cual es seguir su propio reglamento procesal, diferente al que prevén la normatividad y la ley, que son de orden público y de obligatorio cumplimiento para el juez y las partes, quienes no pueden modificarlas, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 6 del C.P.C. Por no tener en cuenta el pronunciamiento sobre las excepciones propuestas por la parte actora, con el argumento de que no se presentaron dentro del término de ley, se violaron los derechos invocados y, además, el de defensa. Lo que se solicita no es la revisión de la decisión del Tribunal de Arbitramento sino la protección frente a unas irregularidades procesales, que llevan a la accionante a un perjuicio procesal y económico. Es ilógico que el a quo piense que un trámite judicial que no ha estado atado a sus propias formas pueda sanearse con el recurso de anulación, que es una etapa posterior. CONSIDERACIONES EL PROBLEMA JURÍDICO Consiste en decidir si se violaron los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia, de la actora, DIANA DEL PILAR AGUIRRE GÓMEZ, por parte del Ministerio del Interior y de Justicia, Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, en el Tribunal de

Arbitramento de Diana del Pilar Aguirre Gómez y otros y Panamco Colombia S.A. ANÁLISIS DE LA SALA La acción de tutela fue consagrada por el artículo 86 de la Constitución Política para que toda persona pudiera reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resultaren quebrantados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en ciertos casos. En el presente asunto la demandante suscribió un contrato de concesión para la reventa de productos que le ofreció la compañía PANAMCO – COLOMBIA S.A. (hoy Industria Nacional de Gaseosas S.A.), y en dicho contrato se indicó que las disputas que surgieran en la interpretación , celebración, ejecución o terminación del contrato se definirían por un Tribunal de Arbitramento, conformado por tres (3) árbitros “de acuerdo con las normas del Centro de Conciliación y Arbitraje Mercantil de la Cámara de Comercio de Bogotá D.C.”. (folio 181). Es decir, la demandante, en ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad, pactó con la empresa de gaseosas separarse del servicio ordinario de justicia que ofrece el Estado para someter el asunto a una entidad de carácter particular, bajo las condiciones y reglamentos allí establecidos, los cuales, como es de rigor, están previamente definidos en los reglamentos de cada entidad arbitral, los que, dicho sea de paso, como lo indicó la demandante, fueron aprobados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, según consta en la comunicación No. OF107-1117-DAJ0500 del 18 de enero de 2007 (folio 445).

En estas condiciones, la aplicación de las formas solicitadas por la demandante, que no están dentro del reglamento pero sí dentro del Código de Procedimiento Civil, resultan inaplicables. La parte demandante al escoger el arbitramento como forma de solución de los conflictos derivados del contrato suscrito con la empresa de gaseosas lo acogió no sólo en lo que la favorecía sino también en lo que la desfavorecía pues es claro que el procedimiento arbitral tiene su propio reglamento y este resulta aplicable porque las partes que acuden a tal mecanismo expresamente lo aceptaron y más que esto, lo solicitaron. El artículo 116 de la Constitución Política preceptúa que “Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.”. El arbitramento es uno de los instrumentos autorizados para que los particulares administren justicia y, como ya se indicó, está regido por el principio de habilitación o voluntariedad pues para que opere depende del acuerdo voluntario y libre de las partes, tiene un carácter temporal y excepcional, de manera que esta voluntariedad es la que hace que el procedimiento allí fijado se deba obedecer. El artículo 111 de la Ley 446 de 1998 estableció que “El arbitraje es un mecanismo por medio del cual las partes involucradas en un conflicto de carácter transigible, defieren su solución a un tribunal arbitral el cual queda transitoriamente investido de la facultad de administrar justicia, profiriendo una decisión denominada laudo

arbitral”. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, con estos argumentós: “Así, una ha de ser la posibilidad de disposición que se le reconoce a las partes para decir si la diferencia que surja o llegue a surgir entre ellos la puede resolver un tercero diverso del juez y otra muy distinta, si en razón de la naturaleza de los derechos en conflicto o por el asunto en sí mismo considerado, el Estado puede reservarse para sí la resolución de los mismos, excluyendo cualquier forma de administración de justicia que no sea la que él prodiga a través de sus jueces, decisión ésta que corresponde adoptar al legislador, quien es el llamado a determinar en desarrollo de su potestad de regulación de los procesos, el radio de acción del poder habilitante de las partes. Ha de entenderse, entonces, que contrario a lo que expresa el demandante, el legislador como órgano de representación popular, en ejercicio de su libertad de configuración (artículo 150 de la Constitución) y plenamente facultado por el Constituyente (artículo 116, inciso final de la Constitución), está habilitado para señalar los asuntos que por su naturaleza deben quedar excluidos del conocimiento y decisión de los particulares. En sentencia C-242 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara), esta Corporación señaló: “[corresponde] al Legislador la función de establecer el marco general de dicha regulación (C.P., arts, 116 y 150-23), a fin de determinar las reglas que regirán el ejercicio de esa competencia, lo cual comprende, entre otros aspectos, determinar el responsable de efectuarla, el procedimiento a seguir, las materias sujetas a su conocimiento, las

reglas que lo regirán, la forma y efecto de las decisiones allí adoptadas y el control de las mismas" (negrilla fuera de texto) Sin embargo, la intervención del legislador en esta materia, pese a ser discrecional, no puede convertir en inane la opción que el Constituyente otorgó a los sujetos involucrados en un conflicto de acceder a mecanismos alternos de administración de justicia, como tampoco puede privilegiar el uso de éstos, al punto de dejar la resolución de asuntos vitales para el Estado y para el interés general a la decisión de particulares que sólo transitoriamente y para un caso concreto, pueden administrar justicia. En este orden, la jurisprudencia constitucional ha indicado, por ejemplo, que “Están excluídas del arbitramento cuestiones tales como las relativas al estado civil, o las que tengan que ver con derechos de incapaces, o derechos sobre los cuales la ley prohiba a su titular disponer.” (Sentencia C-294/95 M.P. Jorge Arango Mejía); como también que "los particulares investidos de la facultad de administrar justicia no pueden pronunciarse sobre asuntos que involucren el orden público, la soberanía nacional o el orden constitucional, asuntos que en razón de su naturaleza están reservados al Estado, a través de sus distintos órganos." (sentencia C1436/2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Por consiguiente, es preciso afirmar que, si bien el Constituyente determinó que los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en calidad de conciliadores o árbitros y que éstos últimos pueden dictar fallos en derecho o equidad, también señaló que el legislador está facultado para establecer límites

al poder habilitante de las partes. Estos límites hacen referencia, entonces, a la temporalidad de la actividad de los particulares como administradores de justicia y a las cuestiones sobre los cuales éstos pueden decidir. En otras palabras, se ha entendido que la justicia arbitral tiene un límite temporal, por cuanto está circunscrita al término que las partes y en su defecto la ley, señalen para el ejercicio de esta potestad, y un límite material, demarcado por los asuntos que son susceptibles de ser resueltos por particulares. En diversos fallos - algunos de ellos ya citados - esta Corporación ha avalado el límite material del arbitramento, al señalar que no toda cuestión materia de controversia, no obstante la habilitación de las partes, puede ser sometida genéricamente a la decisión de árbitros. En sentencia T-057 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), se señaló que "no resulta admisible ampliar la materia arbitrable a asuntos que transcienden la capacidad de disposición de las partes y sobre los cuales no es posible habilitación alguna". Igualmente, la Corte ha indicado que "las materias susceptibles de arbitramento son aquellas que pueden ser objeto de su transacción, es decir, los derechos y bienes patrimoniales respecto de los cuales sus titulares tienen capacidad legal de disposición" (se subraya). En este contexto, se ha entendido que la justicia arbitral sólo puede operar cuando los derechos en conflicto son de libre disposición por su titular, es decir, que frente a ellos exista la libertad de renuncia en un todo o en parte. Esta capacidad de renuncia o de disposición, es lo que determina el carácter de transigible de un derecho o de un litigio. Esta

libertad de renuncia está determinada por la naturaleza misma del derecho y corresponde al legislador establecer en qué casos ésta es posible - capacidad legal de disposición -. Así, frente a ciertos derechos o bienes, el legislador podría optar por permitir su disponibilidad y, en esa medida, los conflictos que de ellos se susciten someterlos a la decisión de un árbitro, si esa es la voluntad de las partes.”1 (Subrayas y negrillas del texto) Conforme a lo expuesto, por la naturaleza del proceso arbitral, en el cual al juez arbitral se le otorgó la competencia para decidir sobre un asunto por voluntad de los particulares, las providencias que en él se dicten tienen carácter vinculante y se asimilan en un todo a decisión judicial, máxime en este caso en el que el procedimiento está previamente establecido por reglamento aprobado por el Ministerio del Interior y de Justicia. Conviene precisar que la aprobación del reglamento arbitral que la Cámara de Comercio presentó ante el Ministerio del Interior y de Justicia es un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, de manera que si existe alguna discusión respecto de la legalidad de su aprobación por considerarlo violatorio del Código de Procedimiento Civil debe acusarse el reglamento ante esta jurisdicción para que ella defina su juridicidad. La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para discutir la validez del procedimiento arbitral aplicado a la demandante, el cual fue previamente establecido y debidamente aprobado y la parte actora expresamente convino en acogerse a él al suscribir la cláusula compromisoria. Así las cosas, conforme al panorama anterior, la tutela no es la vía judicial

adecuada para controvertir las decisiones adoptadas dentro del trámite arbitral porque no demostró la alegada violación al debido proceso. Adicionalmente debe decirse que en este caso la acción de tutela se emplea para controvertir decisiones del tribunal de arbitramento, las que, por efectos de la asimilación de la función, se asemejan a las providencias judiciales y estas, como 1 Sentencia C-098 de 2001. lo ha reiterado la Corporación, no pueden cuestionarse a través de la acción de tutela. Todos los servidores judiciales tenemos el deber de reconocer las competencias constitucionales y legales de los diferentes jueces y su capacidad para decir el derecho de manera definitiva en sus respectivos campos y de no considerar la tutela como si fuera una instancia o recurso superior, o un medio alternativo o supletorio o complementario o paralelo u opcional o sustitutivo o último, y, menos, único de defensa judicial. En este caso las decisiones arbitrales proferidas presentan las razones de hecho y de derecho en las que se sustentan, por lo que no es viable acudir a la tutela como instancia superior, dada la improcedencia de esta acción contra las providencias judiciales, además de que no puede en sana lógica calificarse las decisiones cuestionadas como vías de hecho ni puede el juez de tutela convertirse en instancia adicional desconociendo la actuación del juez elegido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA Confírmase el proveído de 8 de noviembre de 2007, proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, que negó por improcedente el amparo de los derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia, solicitado por DIANA DEL PILAR AGUIRRE GÓMEZ, en la acción de tutela promovida contra el Ministerio del Interior y de Justicia, Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, Tribunal de Arbitramento de Diana del Pilar Aguirre Gómez y otros y Panamco Colombia S.A. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE