CE-25000-23-25-000-2008-00372-02(0630-11)-2012

PENSION DE JUBILACION – Régimen de transición / PENSION DE JUBILACION – Reconocimiento con base en normas territoriales / DERECHO ADQUIRIDO – convalidación / CONVENCION COLECTIVA – Reconocimiento de pensión de jubilación En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente el Acuerdo citado, con fundamento en el cual se expidió la Resolución atacada en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., nueve (09) de febrero de dos mil doce (2012)

Radicación número: 25000-23-25-000-2008-00372-02(0630-11)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS Demandado: AMPARO BELTRAN OSPINA Y OTRA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de septiembre de 2010.

ANTECEDENTES La Universidad Distrital Francisco José de Caldas a través de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 332 de abril 6 de 1995, 350 del 17 de diciembre de 1996, 254 del 26 de agosto de 2003, 445 del 27 de noviembre y 371 del 5 de diciembre de 2006, proferidas por el Rector de esa institución, mediante las cuales reconoció y ordenó pagar una pensión de jubilación a ANTONIO MARÍA PINEDA SUÁREZ (q.e.p.d.) y posteriormente la sustituyó a AMPARO BELTRÁN OSPINA y MARÍA XIMENA OSPINA BELTRÁN, en calidad de compañera e hija, respectivamente. A título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a las demandadas, a restituir a la demandante la totalidad de las sumas indebidamente pagadas desde el 1º de enero de 1995, fecha desde la cual se reconoció y ordenó pagar la pensión de jubilación y subsidiariamente: - Se ordene a la demandante efectuar una nueva reliquidación de la mesada

pensional, conforme lo establece la Ley, desde el 26 de agosto de 2003, fecha en la cual se reconoció y ordenó pagar la sustitución de la pensión sin tope alguno, excluyendo el valor de los factores extralegales reconocidos. - Se condene a las demandadas a restituir la totalidad de las sumas indebidamente pagadas desde el 26 de agosto de 2003, fecha desde la cual se sustituyó la pensión, hasta la ejecutoria de la sentencia que declare la nulidad de los actos acusados o se hayan suspendido los efectos de los actos administrativos. Los hechos de la demanda se resumen así: ANTONIO MARÍA PINEDA SUÁREZ, nació el 24 de agosto de 1944 y para el momento del reconocimiento de la pensión, contaba con 50 años y 8 meses de edad. Ingresó a laborar a la Universidad Distrital, el 28 de agosto de 1969, cargo del cual renunció el 1º de enero de 1995. La pensión reconocida, fue limitada en su valor a 15 salarios mínimos, conforme lo señala el inciso 2 del artículo 3º del Decreto 813 de 1994. Por medio de la Resolución 350 del 17 de noviembre de 1996, en aplicación del Acuerdo 024 de 1989, se revocó el numeral 1 de la Resolución No. 332 del 6 de abril de 1995 y se ordenó el pago al demandado de la pensión con inclusión de los factores extralegales y sin tope alguno, desconociendo que el régimen que le era aplicable era el señalado en la Ley 33 de 1985.

El artículo 6º del Acuerdo que sirvió de base para el reconocimiento de la pensión, fue declarado nulo por la jurisdicción contencioso administrativa. Al haberse reconocido una pensión de jubilación en las condiciones señaladas, es decir, a una edad de 50 años, se contravino de manera directa lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. La pensión así reconocida, fue sustituida a la menor y a la compañera del actor, como consecuencia del fallecimiento de éste. Lo anterior quiere decir que la Universidad Distrital, ha pagado el 100% de la pensión y sin tope alguno a los beneficiarios de la sustitución, con lo cual se ha causado un grave detrimento patrimonial. NORMAS VIOLADAS Citó las siguientes:  Constitución Política, artículos 55 y 150 numeral 19,literal e)  Ley 33 de 1985, artículo 1°  Ley 62 de 1985, artículo 1°  Ley 100 de 1993, artículo 36  Decreto 1158 de 1994, artículo 1° SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte demandante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, petición que fue resuelta por el A quo mediante auto del 22 de mayo de 2008, por medio del cual accedió a la suspensión provisional de los actos acusados en la suma que excediera del 75% contemplado en la Ley. Interpuesto oportunamente el recurso de apelación por la parte interesada, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante auto de 23 de abril de 2009, revocó la anterior decisión.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos. Luego de definir que las entidades territoriales no tienen competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues es una función indelegable del Congreso de la República, señaló que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, al reconocer prestaciones sociales con fundamento en los requisitos señalados en el Acuerdo 024 de 1989, desconoció el mandato constitucional según el cual, el legislador es el único facultado para reglamentar el sistema salarial y prestacional de los empleados públicos. En consecuencia, el Consejo Superior y toda otra autoridad de dicha institución, carecían de competencia para dictar normas que regularan algún aspecto del régimen prestacional y pensional de los empleados de la Universidad y si bien ésta goza de autonomía al tenor de disposiciones constitucionales y legales, lo cierto es que debe sujetarse a las normas legales aplicables para el reconocimiento de la pensión de jubilación de sus servidores y no a las normas expedidas por el centro docente. Sin embargo, el legislador, en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, convalidó los reconocimientos acaecidos con anterioridad a la vigencia de dicha Ley, es decir, antes del 30 de junio de 1995, puesto que con independencia del juicio de legalidad que pudiera recaer sobre los actos generales que soportaban tales reconocimientos, estos ya se encontraban incorporados al patrimonio de sus titulares, en tanto que habían cumplido los supuestos fácticos previstos en las

disposiciones que regulaban la materia en el ámbito territorial y que hasta entonces se encontraban vigentes en el ordenamiento jurídico. El artículo 146, en su inciso segundo, además, contempló la posibilidad de que quienes cumplieran los requisitos establecidos en las disposiciones territoriales dentro de los dos años siguientes a su vigencia, es decir, hasta el 30 de junio de 1997, podían pensionarse conforme a dicha normatividad. Sin embargo, este aparte fue declarado inexequible, el 28 de agosto de 1997, lo que quiere decir, que por sus efectos hacia el futuro, no cobija situaciones definidas con anterioridad a dicha fecha y por lo mismo, se encuentran amparadas aquellas situaciones definidas antes del 30 de junio de 1997. La pensión que fue objeto de sustitución en las demandadas, fue reconocida el 6 de abril de 1995 y en consecuencia se le aplica lo establecido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, es decir, que los actos acusados se ajustan a la legalidad. EL RECURSO DE APELACIÓN Obra a folio 298 y siguientes, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante, en el que expone como argumentos, los siguientes: Sin necesidad de análisis profundos, los actos acusados vulneran normas constitucionales y legales por cuanto reconocen un derecho pensional, sin el cumplimiento de los requisitos de Ley, pues el demandado no reunía los requisitos señalados en la Ley 33 de 1985, por cuanto fue pensionado sin tener la edad requerida y su pensión liquidada sin atender los factores salariales consagrados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

El régimen de prestaciones que rige para las universidades públicas es el establecido en las normas generales. La fijación de topes y porcentajes pensionales no corresponde a los Consejos Superiores de las Universidades y el hecho de que el reconocimiento se haya soportado en actos administrativos expedidos por estos, no contribuye a su legalidad. Para resolver, se C O N S I D E R A Pretende la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a través de apoderado la nulidad de las Resoluciones 332 de abril 6 de 1995, 350 del 17 de diciembre de 1996, 254 del 26 de agosto de 2003, 445 del 27 de noviembre y 371 del 5 de diciembre de 2006, proferidas por el Rector de esa institución, mediante las cuales reconoció y ordenó pagar una pensión de jubilación a ANTONIO MARÍA PINEDA SUÁREZ (q.e.p.d.) y posteriormente la sustituyó a AMPARO BELTRÁN OSPINA y MARÍA XIMENA OSPINA BELTRÁN, en calidad de compañera e hija, respectivamente. Las razones sobre las cuales se edifica la demanda consisten en que dicha pensión se reconoció con fundamento en un Acuerdo extralegal, el 024 de 1989, a pesar de que la normatividad que regía la situación pensional del demandado era el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985 y en consecuencia, la prestación reconocida excedió el tope señalado en la Ley, con inclusión de factores extralegales y sin tener en cuenta la edad, es decir, sin dar cumplimiento a las exigencias legales.

En consecuencia, el problema jurídico gira en torno a determinar si, como lo pretenden los demandados, las normas a la luz de las cuales se le reconoció el derecho están amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y por tal razón hay lugar a mantener los actos acusados o si por el contrario, el derecho pensional de las demandantes, se rige por las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993 que regulaban el régimen prestacional de los empleados públicos. En orden a resolver el problema jurídico, se hacen necesarias las siguientes precisiones: En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República. En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones: “9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” (Se subraya). La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los

cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.” Tampoco que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, al demandado, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas. No obstante, para la fecha del reconocimiento de la prestación, abril 6 de 1995, aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993. Para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía el causante entró a regir el 30 de junio de 1995, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 151 ibídem. Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146,

convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal. Textualmente, dispone: ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. … Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente: El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección

constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. … Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).1 Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, sin embargo,

la Corte Constitucional en sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte. A pesar de lo anterior, la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente: “A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la Ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así: - Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma. - En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún 1 Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. no definidas que se verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó: “Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió – pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993 -, es evidente

que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada.” - En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron. - Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.”. (Se resalta) En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que

también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente el Acuerdo citado, con fundamento en el cual se expidieron las Resoluciones atacadas en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. El aceptar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Establecido lo anterior, se tiene lo siguiente: Al confrontar los actos acusados con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, la Sala considera que no existe la causal de ilegalidad invocada por la demandante, pues como se vio, dicha norma protegió temporalmente los efectos de las normas territoriales y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional. Por lo tanto, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en Acuerdos de la Universidad, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos.

En efecto, la situación pensional del señor Antonio María Pineda Suárez y por ende de las demandadas se encontraba definida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el parágrafo 1°, literal c) del artículo 6° del Acuerdo 024 de 1989, desde el 1 de enero de 1995, y en consecuencia tiene derecho a que se garantice el respeto de los derechos adquiridos. Es claro que al 30 de junio de 1997 la situación del causante estaba definida y de acuerdo con las normas y los argumentos antes expuestos esa situación debe ser respetada. En conclusión, le asiste razón al Tribunal en su decisión teniendo en cuenta que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. La Universidad demandante, insiste en afirmar que al beneficiario de la pensión aquí atacada, no lo cobijaba el Acuerdo que sirvió de fundamento para el reconocimiento de la pensión. Tal afirmación es innegable, sin embargo, también lo es que existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue el Acuerdo 024 de 1989 para los empleados de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, entre otros, con fundamento en el que se expidieron los actos demandados. Se reitera que las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales

disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia a la que se hizo referencia declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. Aceptar los argumentos expuestos en el recurso, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Por las razones que anteceden, la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 23 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra AMPARO BELTRÁN OSPINA Y OTRA. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO