CE-25000-23-25-000-2008-00387-02(0301-12)-2012

PENSION DE JUBILACION – Reconocimiento con base en normas territoriales. Convalidación No queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. En el caso sub lite, al cotejar las Resoluciones Nos. 061 del 13 de febrero de 1995 y 018 de 30 de enero de 1997 por las cuales se reconoció y ordenó pagar al señor José Manuel escobar Rodríguez una pensión de jubilación, con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que no persiste la ilegalidad invocada, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por ende los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en Acuerdos de la Universidad, fueron legalizados por esta disposición, en los términos citados con antelación.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 146

NOTA DE RELATORIA: Sobre el mismo tema, consultar Rad. 200700905(0685-12)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-25-000-2008-00387-02(0301-12)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS

Demandado: JOSE MANUEL ESCOBAR RODRIGUEZ APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de septiembre de 2011, proferida por la Sección Segunda – Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES Por conducto de apoderada y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la Universidad Francisco José de Caldas solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:  Resolución Nº. 061 de 13 febrero de 1995, proferida por el Rector de la Universidad Francisco José de Caldas por la cual se reconoce y ordena pagar a favor del señor José Manuel Escobar Rodríguez una mesada pensional a partir de 28 de diciembre de 1994, fecha de su retiro.  Resolución N°. 018 de 30 de enero de 1997 proferida por el Rector de la Universidad Francisco José de Caldas por la cual se revoca parcialmente el artículo primero de la Resolución N°. 061 de 1995 reconociendo y ordenando pagar al señor José Manuel Escobar Rodríguez la mesada pensional sin tope alguno. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al accionado a reintegrar la suma de $716.998.428 por concepto de mesadas pensionales pagadas desde el día 28 de diciembre de 1994, fecha desde la cual se concedió la pensión de jubilación, hasta cuando quede ejecutoriada la providencia que decrete la nulidad de los actos demandados, junto con las costas y gastos procesales.

Como fundamento de las pretensiones, manifestó que el señor José Manuel Escobar Rodríguez nació el 21 de diciembre de 1944 e ingresó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas el 28 de agosto de 1974 y mediante la Resolución No. 1414 de 22 de diciembre 1994 se le aceptó la renuncia al cargo que desempeñaba como Profesor. Expresó que para la época de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (30 de junio de 1995) el señor José Manuel Escobar Rodríguez empleado público, docente, contaba con 51 años, lo que lo hacía beneficiario del régimen de transición y por ende de la Ley 33 de 1985, norma que establece como requisitos para acceder a la pensión, 55 años de edad y 20 años de servicios, con base en el 75% del promedio mensual de los factores salariales que sirvieron de base para los aportes en el último año de servicios. Sostuvo que no obstante, se le reconoció al demandado una pensión de jubilación con base en el artículo 6, literal c) del Acuerdo 24 de 1989 expedido por el Consejo Superior Universitario, sin tener competencia para ello, en un porcentaje equivalente al 100%. Arguyó que el Tribunal administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, dentro del proceso de acción de nulidad instaurado por Carlos Arturo Bernal Godoy contra la Universidad, declaró la nulidad del Acuerdo 24 de 1989 expedido por el Consejo Superior Universitario mediante fallo de 21 de octubre de 2004. Señaló que adicionalmente se reconoció la pensión de jubilación con

fundamento en una liquidación que incluyó factores extralegales tales como prima semestral, prima de vacaciones, prima de navidad, sueldo de vacaciones y quinquenio, establecidos en el artículo 1° del Acuerdo 024 de 1989, norma inaplicable para el caso, con lo cual se desconoció lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994 y se le causa perjuicio económico a la institución. Finalmente, dijo que hay desconocimiento de la línea jurisprudencial en sentencias proferidas por el Tribunal y el Consejo de Estado que refieren a la ilegalidad en los reconocimientos pensionales sociales de los empleados públicos. Adujo como normas violadas los artículos 55 y 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política; artículo 1° de la Ley 33 de 1985; artículo 36 y 146 de la Ley 100 de 1993; Decreto 1158 de 1994. LA SENTENCIA APELADA La Sección Segunda – Subsección “C”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2011, negó las pretensiones de la demandada (Fls.304-320). En primer término desestimó las excepciones de falta de jurisdicción, caducidad, legalidad del acto acusado e improcedencia del reintegro de lo pagado, propuestas por la parte demandada. Señaló que de conformidad con el artículo 150, ordinal 19 literal e) de la Constitución de 1991, el régimen prestacional y pensional de los empleados públicos de la Universidad Distrital, es de competencia privativa y excluyente del Legislador y del Gobierno Nacional, por ende el Consejo Superior

Universitario si bien goza de autonomía de conformidad con el artículo 69 de la CP y la ley 30 de 1992, debe estar sujeto a las normas legales aplicables para el reconocimiento de la pensión de jubilación de sus servidores. Que en estas condiciones el Acuerdo 024 de 1989, disposición en la cual se fundamentaron las resoluciones acusadas, desconoció normas jurídicas superiores al legislar respecto de los requisitos y factores salariales para el otorgamiento y liquidación de las pensiones de sus empleados, sin tener competencia para ello. Adujo que cuando entró a regir la ley 100 de 1993 (30 de junio de 1995) el demandado tenia más de 40 años de edad y más de 15 de servicio, quedando comprendido en el régimen de transición previsto en el artículo 36, y por tal razón, le era aplicable el régimen anterior previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985. No obstante precisó que la Ley 100 de 1993 señala que el Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, de donde se infiere que antes de esta fecha permanece vigente la norma distrital que convalida el artículo 146 ibídem, esto es, para el caso sub lite, el Acuerdo 024 de 1989. Concluyó que al demandado, por haber causado el derecho antes del 30 de junio de 1995, le resulta aplicable para su pensión de jubilación el régimen pensional consagrado en el Acuerdo 024 de 1989 que establecía la forma de

liquidación de la misma. LA APELACIÓN La universidad en el recurso de apelación reiteró los argumentos expuestos en la demanda referentes a que el reconocimiento pensional se encuentra viciado de ilegalidad, toda vez que se fundó en normas expedidas por las autoridades universitarias sin tener competencia para ello. Para el efecto citó diversos pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los que se ha decretado la nulidad de las pensiones reconocidas con fundamento en acuerdos y resoluciones proferidas por el Consejo Superior de la Universidad Distrital, en atención a que la Constitución es clara en establecer que el Congreso es la única autoridad competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. También señaló que los actos acusados violan las normas constitucionales y legales toda vez que se concedió una pensión sin que el demandado reuniera los requisitos establecidos en la ley para obtener el derecho a la misma y aseguró que la disposición aplicable en su condición de empleado público es la Ley 33 de 1985 con factores salariales consagrados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, solicitó que se confirme la sentencia apelada (fls. 354-359vto). Concluyó que al demandado, por haber causado el derecho antes del 30 de junio de 1995, le resulta aplicable para su pensión de jubilación el artículo 6° parágrafo 1°

literal c) del Acuerdo 24 de 1989 expedido por el Consejo Superior Universitario. Lo anterior, atendiendo a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 151 de la ley 100 de 1993, que señala que el Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, de donde se infiere que antes de esta fecha estará vigente la norma departamental que convalida el artículo 146 ibídem. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala analizar la legalidad de las Resoluciones Nos. 061 de 13 de febrero de 1995 y 018 de 30 de enero de 1997, con el fin de determinar si el señor José Manuel Escobar Rodríguez tiene derecho a la pensión mensual de jubilación en los términos establecidos en el Acuerdo 024 de 1989, expedido por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, o si por el contrario, su derecho pensional debe regirse por las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del orden distrital. En el presente caso se encuentra que el demandado consolidó su derecho pensional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 parágrafo 1° literal c) del Acuerdo No. 024 de 1989, que señala: “ARTICULO 6. La Universidad Distrital "FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS" reconocerá y pagará a los docentes que hayan cumplido cincuenta (50) años o más de edad y veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos la pensión de

jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado durante los últimos doce (12) meses…. Parágrafo 1°.. C). A partir del 1 de enero de 1994 la Universidad Distrital "FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS" pagará como pensión de jubilación el ochenta y cinco por ciento (85%) para quienes tengan quince (15) años o más de servicios contínuos o discontínuos a la Universidad y el cien por ciento (100%) a los que tengan veinte (20) o más de servicios contínuos o discontínuos a la Universidad Distrital”. En efecto, el señor José Manuel Escobar Rodríguez cumplió 50 años el 21 de diciembre de 1994 ya que nació el 21 de diciembre de 1944 (Fl.13) y cumplió 20 años de servicios desde el 28 de agosto de 1994 en la Universidad Francisco José de Caldas (fls. 18 – 19). Con fundamento en lo anterior, es necesario precisar algunos aspectos sobre el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial y la competencia para su regulación. La jurisprudencia de esta Corporación en sentencia del 17 de abril de 20081 se pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos: 1 Rad. No. Interno: 2309-2006.- C. P. Dr. Jaime Moreno García. “…La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76 – numeral 9º la competencia del Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en

el artículo 120 – numeral 21 facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado. Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 – numeral 19 – lit. e). En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada Ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (Ley 4ª/92), que sí gobiernan para éstas, marcan una diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo del tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de

determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el Gobierno. Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150 – numeral 19 – literal e) del Ordenamiento Superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel. La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con

fundamento en Acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello. No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997: …. En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no

aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Diaz, expresó: ….. "Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa. "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador

expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (“Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el

artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).” De acuerdo con la providencia citada, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. En el caso sub lite, al cotejar las Resoluciones Nos. 061 del 13 de febrero de 1995 y 018 de 30 de enero de 1997 por las cuales se reconoció y ordenó pagar al señor José Manuel escobar Rodríguez una pensión de jubilación, con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que no persiste la ilegalidad invocada, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por ende los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en Acuerdos de la Universidad, fueron legalizados por esta disposición, en los términos citados con antelación. Al respecto debe tenerse en cuenta que aunque la autonomía universitaria no incluye la facultad de regular el régimen pensional de sus empleados, pues tal función para la fecha de expedición del Acuerdo No. 024 era exclusiva del Congreso de la República, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dejó a salvo los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad, disposición que fue declarada exequible mediante la Sentencia C-410 de 1997.

En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional del señor José Manuel Escobar Rodríguez se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 6° del Acuerdo No. 024 de 1989, desde el año 1994, 20 años de servicios, y la pensión le fue reconocida a partir del 28 de diciembre de 1994 mediante las Resoluciones Nos. 061 de 13 de febrero de 1995 y 018 de 30 de enero de 1994, asistiéndole por ende la garantía del respeto a sus derechos adquiridos como situación jurídica consolidada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia del veintinueve (29) de septiembre de dos mil once (2011) proferida por la Sección Segunda – Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de

la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

No. Interno: 0301-12

ACTOR: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS