CE-25000-23-25-000-2008-00399-01(0545-11)-2012

PENSION DE JUBILACION DE EX CONGRESISTAS – Reajuste especial.

Pensionados antes de la ley 4 de 1992. Cincuenta por ciento Por su parte, el artículo 17, determina el Reajuste Especial para los miembros de la Rama Legislativa que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, al que tienen derecho por una sola vez, sin que su pensión en ningún caso sea inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas, siendo requisito indispensable para que el ex congresista pensionado obtenga dicho Reajuste, no haber variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional. Reajuste que surte efectos a partir del 1º de enero de 1994. Posteriormente, el Decreto 1293 de 1994, en su artículo 7°, modificó la anterior disposición, en el sentido de suprimir la exigencia para la obtención del Reajuste, consistente en que el ex congresista pensionado, no podía variar tal condición como consecuencia de su reincorporación. Además agregó, que el valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los Congresistas a que se refiere el artículo 5° del Decreto 1359 de 1993.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1359 DE 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-25-000-2008-00399-01(0545-11)

Actor: FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Demandado: DANIEL PALACIOS MARTÍNEZ Conoce la Sala, del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia de 16 de septiembre de 2010 proferida por la Subsección “A”, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante el Fondo o Fonprecon) en contra del señor Daniel Palacios Martínez.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, Fonprecon por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ante el a quo a fin de obtener la nulidad, previa suspensión cautelar, de los siguientes actos administrativos: el artículo 3° de la Resolución No. 1064 de 30 de noviembre de 1993, por medio de la cual se reconoció al señor Daniel Palacios Martínez el Reajuste Pensional Especial en cuantía de $2.142.624,75, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un Congresista para esa época; la Resolución No. 1246 de 21 de octubre de 1996, en la que Fonprecon ordenó reliquidar la pensión de jubilación en cuantía $2.178.278,53,

con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1992, y la Resolución No. 531 de 22 de julio de 1997 en virtud de la cual le reconoce intereses moratorios a partir del año 1992 sobre el citado Reajuste. A título de restablecimiento del derecho, el Fondo solicitó que se declare que el señor Daniel Palacios Martínez tenía derecho al reconocimiento del reajuste especial de pensión en un monto del 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los Congresistas para el 1° de enero de 1994; que por consiguiente, se excluyan del monto de la pensión de jubilación, los valores que excedan el 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los Congresistas para el año de 1994. Que se ordene la devolución de los dineros sufragados en exceso de ese porcentaje ($1.536.171.215). Relata FONPRECON en el acápite de hechos, que el último cargo desempeñado por el demandado fue el de Senador por la circunscripción electoral del Departamento del Chocó; que mediante la Resolución No. 0449 de 15 de junio de 1992, se le reconoció el estatus pensional a partir del 1° de diciembre de 1991 en cuantía $592.436,25. Que mediante la Resolución No. 1064 de 30 de noviembre de 1993, el Fondo revocó parcialmente la anterior decisión y en consecuencia accedió al reconocimiento del reajuste en los términos de la Ley 4ª de 1992. Que a través de la Resolución No. 1246 de 21 de octubre de 1996 le dio efectos

fiscales al reajuste pensional a partir de 1° de enero de 1992, y que en virtud de la Resolución No. 531 de 22 de julio de 1997 Fonprecon al pago de los intereses de mora sobre el reajuste pensional por los años 1992 y 1993, en cuantía de $12.444.093,20. Que sumando el mayor valor pagado, con el cancelado por los años 1992 y 1993 y con los intereses moratorios; se tiene que en total el pago incorrecto asciende a la suma de $1.536.171.215. Invocó como normas violadas los artículos 4°, 8° y 17 del Decreto Reglamentario 1359 de 1993; 7° del Decreto 1293 de 1994, y 12 del Decreto 816 de 2002. Alegó, en síntesis, que el Gobierno debidamente facultado por la Ley 4ª de 1992, otorgó un tratamiento diferencial a la liquidación de la pensión con respecto al Reajuste, porque estimó que son dos conceptos disímiles y por ello hizo referencia al Reajuste del 50%, en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, además, de que no existe sentencia de la Corte Constitucional que haya declarado inexequible este precepto como tampoco el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994. Resaltó, que resulta ser más evidente la transgresión al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, cuando se reconoció el Reajuste y los intereses de mora a partir del año 1992, pues su tenor literal determina que tal Reajuste surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado judicial del señor Daniel Palacios Martínez presentó escrito de oposición frente a la acción de lesividad propuesta por el Fondo. Inició su intervención señalando, que los actos acusados no reconocieron una prestación periódica indefinida pasible de ser demandada en cualquier tiempo, sino que se pronunciaron frente a un reajuste especial que se paga por una sola vez como lo ordena el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993; por lo tanto, en el presente caso se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de lesividad, en tanto que la demanda fue presentada por fuera del término legal (2 años). Con ayuda de sentencias emanadas de la Corte Constitucional y de esta Corporación que han abordado el asunto en particular, sostuvo que el reajuste especial para congresistas equivale 75% de lo devengado por un Parlamentario en ejercicio y al 50% como lo pretende hacer ver el Fondo en su demanda. A su vez afirmó, que el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 resulta contrario a lo dispuesto en el mismo artículo de la Ley 4ª de 1992 que estableció, sin distinción alguna, que los reajustes no podían ser inferiores al 75% de lo que devengaba un Congresista en ejercicio en la fecha en que fuera decretados. Propuso las excepciones de “caducidad” y “buena fe” (Fols 197 y 198). LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones del libelo, al declarar la nulidad parcial de las Resoluciones acusadas

y ordenar el reajuste de la mesada pensional que disfruta el demandado en un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tuvieron derecho los Congresistas de la República a partir del 1° de enero de 1994. Denegó la devolución de los dineros pagados demás al accionado en aplicación del principio constitucional de buena fe. Consideró, que en el caso sub-lite no se configuró la excepción de caducidad del medio de control judicial, como quiera que por tratarse de actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas, por expresa disposición del artículo 136 del C.C.A., pueden ser demandados en cualquier tiempo por la administración o por los interesados. El Tribunal examinó la normatividad constitucional y legal que regula la situación pensional de los Congresistas, con particular detenimiento en el Reajuste Especial de Pensiones previsto en los artículos 17 y 7° de los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 respectivamente, por tratarse del tema axial de debate. A partir del texto literal de dichos preceptos, el a quo sostuvo que ambas normas regulan situaciones de hecho diferentes que ameritan un tratamiento distinto según la época de consolidación del estatus pensional. Así, si el servidor público Congresista cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicio para acceder a la pensión con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 (como es el caso del demandado), tiene derecho a un reajuste pensional equivalente al 50% de lo devengado por un Congresista a 1° de enero de 1994, mientras que los servidores que accedan a la pensión con posterioridad a tal fecha cuentan con el

derecho de obtener el reajuste en un monto del 75%. Bajo esa perspectiva concluyó el Tribunal, que los actos acusados quebrantaron la normatividad aplicable al caso y por ende anuló parcialmente los actos acusados, en tanto que el demandado se pensionó con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y por consiguiente tenía derecho al Reajuste Especial de Pensión a partir del 1° de enero de 1994, de manera que la prestación alcanzara un monto equivalente al 50% de lo devengado por los Congresistas Pensionados para tal fecha. Finalmente denegó la devolución de los dineros pagados en exceso, al no haber sido probada la mala fe en quien percibió esos mayores valores. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado del demandado interpuso el recurso de alzada. Manifestó en síntesis, que en la sentencia objeto del recurso se interpretaron erróneamente las disposiciones legales que amparan los derechos pensionales del señor Daniel Palacios Martínez, en tanto que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 establece que el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de los Senadores y Representantes a la Cámara no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el Congresista. Afirma, que el artículo 6° del Decreto 1359 de 1993 reitera que la liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones “en ningún caso” podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio percibido por un Congresista en

ejercicio; es decir, que tanto la liquidación como los reajustes de las pensiones, así se trate de un “reajuste especial”, no puede ser inferior 75% como le fue reconocido al demandado. Reiteró ,que los diferentes fallos de tutela que sobre el tema en especial ha revisado la Corte Constitucional, responde a las orientaciones expuestas en el recurso, en aplicación del principio general de igualdad contenido en el artículo 13 Constitucional y en el derecho a la seguridad social consagrado en el 53 ibídem. Solicita entonces la revocatoria de la decisión de primer grado y la negativa consecuencial de las pretensiones de la demanda. Para resolver se, CONSIDERA Previo a definir el objeto de la litis la Sala puntualiza, que el fallo impugnado accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y que en el presente asunto, quien lo recurre es el accionado; motivo por el cual, el análisis se sujetará a lo que discute ante esta instancia respecto de lo que le fue desfavorable. Precisado lo anterior, el problema jurídico en esta oportunidad se contrae a establecer, si al señor Daniel Palacios Martínez quien fungiera como Senador de la República, le asiste el derecho al Reajuste Especial de su mesada pensional en un porcentaje del 75% de lo devengado por un Congresista en ejercicio o si le corresponde su reconocimiento en un equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales Congresistas, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, como lo concluyó el a quo en la providencia apelada. Debe entonces la Sala inicialmente hacer referencia a la normativa que regula la

materia, para luego examinar si con fundamento en la misma y de conformidad con el recaudo probatorio obrante al interior del proceso, es posible aplicar el Reajuste Especial de la mesada pensional del ex parlamentario, en el porcentaje del 50%, tal como lo planteó FONPRECON. DEL REAJUSTE ESPECIAL DE LOS CONGRESISTAS La Carta Política de 1991, en los literales e) y f) del numeral 19 de su artículo 150, atribuyó al Legislador competencia para dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, así como para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. El Legislador ejerció esta atribución mediante la expedición de la Ley 4ª de 1992, en la que señaló al Gobierno Nacional, tal como lo indica el literal c) de su artículo 1° y su artículo 2°; los objetivos y criterios que debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros del Congreso Nacional. En su artículo 171, prevé la posibilidad de que el Gobierno establezca un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones para los Senadores y Representantes, que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Congresistas, en los siguientes términos: “Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y éstas no podrán ser inferiores

al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. Fue así como en ejercicio de dichas facultades, el Presidente de la República, expidió el Decreto 1359 de 1993, que estableció el Régimen Especial de Pensiones, Reajustes y Sustituciones aplicable a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, ostenten la calidad de Senador o Representante a la Cámara. 1 En Sentencia C608 de 23 de agosto de 1999, la Corte Constitucional declaró exequible en forma condicionada el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, considerando que el trato especial para los Congresistas en cuanto a su remuneración, tiene origen en el artículo 187 de la Carta Política, por lo que para el mismo Constituyente no resulta indebido que para ellos se establezca en consideración a su función, un régimen diferente al general aplicable a los demás servidores públicos. Estimó además que, mientras el Legislador no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, puede prever regímenes especiales en material salarial y prestacional, como el de Senadores y Representantes que “encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta

responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución”. De manera particular son los artículos 16 y 17, los que establecen el Régimen de Reajuste Pensional. El artículo 16, norma el Reajuste Automático, en el entendido que las pensiones de los Parlamentarios se reajustarán anualmente en forma inmediata y de oficio, con el mismo porcentaje en que se reajusta el salario mínimo legal mensual. Por su parte, el artículo 17, determina el Reajuste Especial para los miembros de la Rama Legislativa que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, al que tienen derecho por una sola vez, sin que su pensión en ningún caso sea inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas, siendo requisito indispensable para que el ex congresista pensionado obtenga dicho Reajuste, no haber variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional. Reajuste que surte efectos a partir del 1º de enero de 1994. Posteriormente, el Decreto 1293 de 1994 2, en su artículo 7°, modificó la anterior disposición, en el sentido de suprimir la exigencia para la obtención del Reajuste, consistente en que el ex congresista pensionado, no podía variar tal condición como consecuencia de su reincorporación. Además agregó, que el valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los Congresistas a que se refiere el

artículo 5° del Decreto 1359 de 1993. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA PENSIONAL DE CONGRESISTAS 2 Decreto 1293 de 1994 “Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos”. Del examen sistemático de los dispositivos reseñados, infiere la Sala, como ya lo hizo en anterior oportunidad3, que existen dos clases de Reajustes: el Automático, normado por el artículo 16 del Decreto 1359 de 1993, que es de carácter oficioso, como un sistema de actualización de las mesadas con el objetivo de que no pierdan el poder adquisitivo constante, para lo cual se tiene en cuenta como referencia el incremento del salario mínimo legal mensual vigente, y el previsto por su artículo 17, que es el Reajuste Especial, que se constituye en un beneficio exclusivo para aquellos ex congresistas que fueron pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992; al que solo tienen derecho por una sola vez y que no conlleva a una reliquidación anual del ingreso base de liquidación pensional sino una actualización de la pensión, como medida tendiente a soslayar la desigualdad surgida con la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, entre quienes siendo Congresistas se pensionaron con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y los que en la misma condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad

a la misma. Ahora bien, para los Parlamentarios que ejerzan el cargo con posterioridad al 18 de mayo de 1992, la liquidación del reajuste se realiza teniendo en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación y en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio ni estará sujeta a límite de cuantía. Se tiene entonces, que el beneficio del Reajuste Especial difiere sustancialmente del Derecho Pensional Especial para los Congresistas, en tanto que el primero, se le concede al ex congresista, que lo fue antes de la vigencia de la Ley 4a de 1992, es decir, sobre un derecho pensional ya consolidado, mientras que el segundo alude a la situación del parlamentario que lo es luego de dicha vigencia y que se va a pensionar. 3 Sentencia de 4 de agosto de 2010. Expediente 8418-2005. Actor: Gustavo Salazar Tapiero. Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila; Sentencia de 26 de agosto de 2010. Expediente 522-2008. Actor: Fonprecon contra Diego Omar Muñoz Piedrahíta. Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Con tal distinción en sentir de la Sala es evidente, que mal se haría en concluir que el Reajuste Especial asciende al 75% de lo devengado por un Parlamentario, porque no es viable colocar en el mismo plano de igualdad a dos grupos que

objetivamente son perfectamente diferenciables; valga la pena resaltar, a quienes ya se habían pensionado para el 18 de mayo de 1992 y quienes aun no habían adquirido tal derecho. Se establece entonces que el Reajuste Especial, es aquel al cual tienen derecho los ex parlamentarios, solo por una vez, que asciende al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los Congresistas para el año 1994, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, habida cuenta que se pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992. CASO CONCRETO Está probado al interior del proceso que el señor Daniel Palacios Martínez nació el 30 de octubre de 1928, de acuerdo con la copia auténtica de la partida eclesiástica obrante a folio 34 del plenario. Mediante la Resolución No. 0449 de 15 de junio de 1992, Fonprecon le reconoció una pensión de jubilación efectiva a partir del 1° de diciembre de 1991 (Fol. 58). Con ocasión a la expedición de la Resolución No. 1064 de 30 de noviembre de 1993, el Fondo concedió el Reajuste Especial por valor de $2.142.624,75 a partir del 1° de enero de 1992, es decir, en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengara un Congresista para la fecha en que se decrete la jubilación. (Fols. 73 y siguientes). En la Resolución No. 1246 de 21 de octubre de 1996, el Fondo ordenó reconocer al causante, el Reajuste Especial a partir el 1º de enero de 1992, de

acuerdo con la Sentencia de Tutela de la Corte Constitucional No. T - 463 de 1995, quedando la mesada pensional en la suma de $2.178.278,53. (Fols. 100 y siguientes). A través de la Resolución No. 531 de 22 de julio de 1997, Fonprecon resolvió reconocer intereses de mora sobre el Reajuste establecido en el Decreto 1359 de 1993 en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, por valor de $12.444.093,20. (Fols. 117 y siguientes). De las anteriores probanzas la Sala infiere, que en efecto, el demandado al haber consolidado el derecho pensional con anterioridad al 18 de mayo de 1992, fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992 (1° de diciembre de 1991, según lo expuesto en la Resolución No. 449 de 15 de junio de 1992), no puede extendérsele de manera retroactiva un régimen que fue expedido para los Parlamentarios que se pensionen con posterioridad a la referida Ley. Entonces, como la pensión de jubilación fue adquirida por el demandado con antelación al 18 de mayo de 1992, le asiste derecho a un Reajuste Especial de su mesada pensional, de tal manera, que su pensión alcance un valor equivalente al 50% de la pensión que devengaba un Congresista para el año 1994. Y no en el porcentaje del 75% como se decretó por el Fondo, tal como se analizó en acápite precedente. Ahora bien, como de conformidad con las disposiciones que regulan la materia, el

Reajuste Especial surte efectos a partir del 1º de enero de 1994, tampoco era posible el reconocimiento de intereses moratorios sobre unas sumas que por demás nunca se adeudaron. Pero la Sala no ordenará el reintegro de los pagos efectuados por concepto de mesadas pensionales, del Reajuste Especial ni de los intereses y demás conceptos erróneamente reconocidos, porque según lo dispuesto por el artículo 83 de la Carta Política, se presume la buena fe en la actuación de los particulares, y como quiera que al interior del proceso no obra prueba en contrario que desvirtúe dicha presunción que opera a favor del demandado, las pretensiones en tal sentido no están llamadas a prosperar. Por lo expresado y sin necesidad de más consideraciones, se confirmará la decisión del a quo, que declaró la nulidad parcial de las Resoluciones acusadas y negó las restantes pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Primero: CONFÍRMASE la sentencia de 16 de septiembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por Fonprecon en contra del señor Daniel Palacios Martínez.

Segundo: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO