CE-25000-23-25-000-2008-00490-01(0017-11)-2012

PENSION DE JUBILACION – Régimen de transición / PENSION DE JUBILACION – Reconocimiento con base en normas territoriales / DERECHO ADQUIRIDO – Convalidación / CONVENCION COLECTIVA – Reconocimiento de pensión de jubilación El artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente el Acuerdo citado, con fundamento en el cual se expidió la Resolución atacada en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012)

Radicación número: 25000-23-25-000-2008-00490-01(0017-11)

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS Demandado: PEDRO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de noviembre de 2009.

ANTECEDENTES La Universidad Distrital Francisco José de Caldas a través de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda contra el señor PEDRO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 583 del 27 de julio de 1989, proferidas por el Rector de esa institución y mediante la cual reconoció y ordenó pagar una pensión de jubilación al demandado. A título de restablecimiento del derecho solicita se declare la nulidad del acto acusado e igualmente que en caso de que se acepte que el demandado cumplía el requisito de la edad, se ordene a la demandante proceder a efectuar la reliquidación de la mesada pensional conforme a lo establecido en la Ley, desde el 1º de abril de 1989, excluyendo el valor de todos los factores extralegales. Como consecuencia de lo anterior, se condene al demandado a restituir las sumas indebidamente pagadas desde el 1º de abril de 1989, con su respectiva indexación. Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, expone los siguientes:

Mediante el acto acusado, la Universidad actora reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación a favor de PEDRO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO, dentro de la cual se liquidó la mesada pensional, con fundamento en lo establecido en el ordinal c) del parágrafo 1 del artículo 6º del Acuerdo 024 de 1989, con inclusión de factores extralegales, desconociendo que el régimen que le era aplicable, era el contemplado en la Ley 62 de 1985 que modificó la 33 del mismo año. Igualmente, al demandado se le reconoció la pensión con 51 años, 4 meses, es decir, que no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. La pensión de jubilación se liquidó con inclusión de factores extralegales como: Prima semestral, de vacaciones y de navidad, sueldo de vacaciones y quinquenio, establecidos en el artículo 1° del Acuerdo N° 24 de 1989. El artículo 6º del Acuerdo 024 de 1989, fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el mismo acto, fue declarado nulo en su totalidad por el Consejo de Estado, Corporación que confirmó la sentencia que en tal sentido profirió el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. La ejecución del acto demandado le causa a la Universidad un perjuicio económico consistente en las sumas de dinero pagadas por concepto de pensión de jubilación. NORMAS VIOLADAS Citó las siguientes:  Constitución Política, artículos 55 y 150 numeral 19,literal e)

 Ley 33 de 1985, artículos 1 y 3  Ley 62 de 1985, artículo 1°  Ley 100 de 1993, artículos 36 y 146 SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte demandante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, petición que fue resuelta por el A quo mediante auto de 13 de junio de 2008, denegando el decreto de la medida. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 12 de noviembre de 2009, declaró la nulidad parcial del acto acusado, ordenó a la Universidad Distrital, reliquidar la pensión de jubilación de Pedro Ignacio Rodríguez Guerrero, de conformidad con lo señalado en la Ley 33 de 1985 y denegó las demás súplicas de la demanda. Para adoptar la anterior decisión manifestó que el demandado no era beneficiario de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones, pues para la fecha en que se retiró del servicio público, 1º de abril de 1989, no estaba vigente dicha normatividad, por tanto su régimen prestacional era el previsto en la Ley 33 de 1985. La norma que sirvió de fundamento al reconocimiento, fue expedida por el Consejo Superior de la Universidad, quien se arrogó competencias que no le pertenecían. Esta razón fue la que llevó a declarar su nulidad. De lo anterior concluye que el señor PEDRO IGNACIO RODRÍGUEZ, no es beneficiario del Acuerdo 024 de 1989 y en consecuencia es procedente su

inaplicación por inconstitucional. EL RECURSO DE APELACIÓN Interpusieron recurso de apelación tanto la parte actora como la demandada. El primero de ellos obra a folio 168 y siguientes. En él se exponen como argumentos de inconformidad, los siguientes: El acto acusado viola normas de carácter superior por cuanto el acto administrativo demandado, reconoció un derecho pensional sin el cumplimiento de los requisitos de Ley. La violación al régimen general de pensiones se percibe como una simple lectura del acto administrativo acusado, salta a la vista y no requiere reflexiones profundas, el hecho de que el demandado no reunía los requisitos exigidos por la Ley 33 de 1985 para obtener su pensión. El régimen de pensiones que rige para las universidades públicas es el establecido en la Ley y la fijación de los topes y el porcentaje pensional no corresponde a los Consejos Superiores de las Universidades. El hecho de que el reconocimiento se hubiere soportado en acto administrativo proferido por el Consejo Superior de la Universidad, en nada afecta la ilegalidad del acto acusado pues en materia de pensiones a los empleados públicos se les deben aplicar las normas legales, conforme lo dispone el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política. Concluye expresando en consecuencia, que el acto administrativo acusado se expidió con vulneración de la normatividad constitucional y legal que regula la materia. Parte demandada A folios 185 y siguientes del expediente obra el recurso de apelación, de cuyas razones de inconformidad se destacan las siguientes:

Luego de referirse a las pretensiones y condenas del escrito de la demanda, expresa que los argumentos utilizados por la demandante con el fin de buscar la declaratoria de nulidad del acto acusado, carecen de fundamento legal y son violatorios de la noción de derechos adquiridos contemplada en el artículo 58 de la constitución Política. Manifiesta que de acuerdo con el artículo 136 C.C.A numeral 7°, el legislador no puede acceder a la solicitud de nulidad de la Resolución demandada por cuanto la acción se encuentra caducada, y que de ser procedente de ninguna manera habría lugar al reintegro de las prestaciones pagadas al señor Pedro Ignacio Rodríguez Guerrero a quien en ningún momento se le demostró mala fe. Señala que la Resolución N° 583 del 7 de julio de 1989, fue expedida con fundamento en la Ley 33 de 1985, y que bajo la excepción del parágrafo 2° de la misma, le es aplicable al demandado lo reglamentado en la Ley 6ª de 1945, por lo tanto para el momento en el que adquirió el estatus de pensionado cumplía con el tiempo de servicio y con los demás requisitos para su pensión. En cuanto a la liquidación y asignación pensional que se le reconoció al demandado manifiesta que esta fue establecida de acuerdo con el concepto jurídico del 29 de marzo de 1989 expedido por la Oficina Jurídica de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, respetando los derechos y beneficios adquiridos. Refiriéndose a diversos decretos y con base en jurisprudencia de esta Corporación y en el salvamento de voto de la Magistrada Carmen Alicia

Rengifo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concluye diciendo que el juzgador de primera instancia no tuvo en cuenta que la asignación pensional de demandado fue establecida bajo el régimen interno de la Universidad, que por lo tanto se le debe respetar lo reconocido y efectivamente pagado por ser un derecho adquirido bajo una situación jurídica consolidada con título jurídico. Para resolver, se C O N S I D E R A Pretende la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a través de apoderado la nulidad de la Resolución 583 del 27 de julio de 1989, proferida por el Rector de esa institución y mediante la cual reconoció y ordenó pagar una pensión de jubilación a Pedro Ignacio Rodríguez Guerrero. Las razones sobre las cuales se edifica la demanda consisten en que dicha pensión se reconoció con fundamento en un Acuerdo extralegal, el 024 de 1989, a pesar de que la normatividad que regía la situación pensional del demandado era el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985 y en consecuencia, la prestación reconocida excedió el tope señalado en la Ley, con inclusión de factores extralegales y sin tener en cuenta la edad, es decir, sin dar cumplimiento a las exigencias legales. En consecuencia, el problema jurídico gira en torno a determinar si, como lo pretende el demandado, las normas a la luz de las cuales se le reconoció el derecho están amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y por tal razón hay lugar a mantener los actos acusados o si por el contrario, el derecho pensional del señor Rodríguez Guerrero, se rige por las normas generales

anteriores a la Ley 100 de 1993 que regulaban el régimen prestacional de los empleados públicos. En orden a resolver el problema jurídico, se hacen necesarias las siguientes precisiones: En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República. En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones: “9ª. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” (Se subraya). La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley.

La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.” Tampoco que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los Acuerdos de las Universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, al demandado, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas. No obstante, para la fecha del reconocimiento de la prestación, febrero 8 de 1997 (a partir del 31 de diciembre de 1996), aún no había entrado en vigencia la Ley 100 de 1993, para los servidores públicos del orden territorial, calidad que tenía el demandado. Las situaciones de empleados definidas con anterioridad a la fecha en que entró en vigencia a ese nivel, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal. Textualmente, dispone: ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad

a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. … Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente: El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual "se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. … Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los

derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).1 Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, es decir, al 30 de junio de 1997, sin embargo, la Corte Constitucional en sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte. A pesar de lo anterior, la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente: “A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la Ley genera un

conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así: - Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma. - En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún no definidas que se verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó: “Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió – pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993 -, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con 1 Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. respecto a la norma demandada.” - En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte

en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron. - Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.”. (Se resalta) En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente el Acuerdo citado, con fundamento en el cual se expidió la Resolución atacada en este proceso. A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y

que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. El aceptar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Establecido lo anterior, se tiene lo siguiente: Al confrontar la resolución demandada con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, la Sala considera que no existe la causal de ilegalidad invocada por la demandante, pues como se vio, dicha norma protegió temporalmente los efectos de las normas territoriales y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional. Por lo tanto, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en Acuerdos de la Universidad, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos. En efecto, la situación pensional del señor Rodríguez Guerrero se encontraba definida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el parágrafo 1°, literal c) del artículo 6° del Acuerdo 024 de 1989, desde el 1º de abril de 1989 y en consecuencia tiene derecho a que se garantice el respeto de los derechos adquiridos.

Es claro que al 30 de junio de 1997 el demandado tenía definida su situación pensional y de acuerdo con las normas y los argumentos antes expuestos esa situación debe ser respetada. En conclusión, no le asiste razón al Tribunal en su decisión teniendo en cuenta que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales. La Universidad demandante, insiste en afirmar que al beneficiario de la pensión aquí atacada, no lo cobijaba el Acuerdo que sirvió de fundamento para el reconocimiento de la pensión. Tal afirmación es innegable, sin embargo, también lo es que existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue el Acuerdo 024 de 1989 para los empleados de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, entre otros, con fundamento en el que se expidieron los actos demandados. Se reitera que las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia a la que se hizo referencia declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”. Aceptar los argumentos expuestos en la demanda, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte

Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Por las razones que anteceden, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar, se denegarán. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, SubSección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia de 12 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra el señor PEDRO IGNACIO RODRÍGUEZ GUERRERO. En su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO