CE-25000-23-25-000-2008-00707-02(0869-12)-2014

INCIDENTE DE NULIDAD – Oportunidad y trámite / PREJUDICIALIDAD – Causal de suspensión del proceso De acuerdo con la norma transcrita, advierte el Despacho que cuando el sentido de la determinación que se debe tomar en un proceso depende del resultado de otra decisión judicial, se está en presencia de las cuestiones prejudiciales, en virtud de lo cual resulta razonable la suspensión del primero de ellos mientras se resuelve el punto que guarda directa incidencia sobre aquél. Lo anterior supone que para que se configure la causal de suspensión en un proceso contencioso administrativo por prejudicialidad debe existir, otro proceso cuya incidencia sea de tal magnitud que condicione total o parcialmente el sentido de su fallo, lo que justifique su suspensión en tanto se defina el segundo de los asuntos, esto es, hasta que se profiera un pronunciamiento definitivo.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 170

SOLICITUD DE PREJUDICIALIDAD – Resuelta en la sentencia / CAUSAL DE NULIDAD – No procede / DEBIDO PROCESO – No vulnerado El hecho de que se haya resuelto la solicitud de prejudicialidad al interior del texto de la sentencia, no es una causal o irregularidad procesal que esté taxativamente señalada en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, para declarar la nulidad del proceso o de la sentencia, pues se insiste que en el caso particular los argumentos del incidentante fueron estudiados y su solicitud fue resuelta por el Tribunal, sin vulnerar su derecho al debido proceso, y tampoco se transgrede el derecho de defensa porque la sentencia puede ser apelada y en esta instancia el interesado puede exponer las inconformidades a efectos de que el juez de

segundo grado los examine y valore respectivamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., diez (10) de marzo del año dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-25-000-2008-00707-02(0869-12)

Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA

REPÚBLICA Demandado: JAIRO ORTEGA RAMÍREZ Procede el Despacho a decidir el incidente de nulidad interpuesto por el señor Jairo Ortega Ramírez, a través de apoderado, contra la sentencia de 21 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 1552 del 30 de diciembre de 1994, 026 del 5 de febrero de 1996 y 1720 del 30 de diciembre de 1996, por medio de las cuales se reconocieron reajustes especiales de la pensión al señor Jairo Ortega Ramírez, en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengada un congresista para los años 1992 a 1994 y también reconoció intereses moratorios sobre el valor del reajuste especial de los años 1992 y 1993. En consecuencia, pidió que se declare que el señor Jairo Ortega Ramírez, sólo

tiene derecho al reconocimiento y pago del reajuste especial de su pensión con fundamento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, que modificó el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, en un 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista para el año 1994, sin lugar a pago de intereses por mora. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al demandado reintegrar al Fondo de Previsión Social del Congreso, el mayor valor de los pagos efectuados por mesadas pensionales, reajustes especiales e intereses de mora, pagos reconocidos y ordenados mediante los actos administrativos demandados. De los hechos y actuaciones surtidas al interior del presente proceso, se destacan los siguientes: El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República presentó el 11 de junio de 2008, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda de nulidad y restablecimiento, contra los actos administrativos que reajustaron la pensión del señor Jairo Ortega Ramírez y ordenaron el pago de intereses sobre dichos emolumentos (fls 19 – 28). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 17 de julio de 2008 admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de las Resoluciones Nos. 1552 de 30 de diciembre de 1994 y 026 de 5 de febrero de 1996, proferidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en la cuantía del reajuste que excedía el límite del 50% del promedio de las pensiones a que tenían derecho

los Congresistas en el año 1994 (fls 31-36). El Consejo de Estado a su turno, mediante providencia de 2 de abril de 2009, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el referido auto, decidió revocar la providencia de 17 de julio de 2008 y ordenó devolver el expediente al tribunal para continuar con el respectivo trámite (fls 102110 cuad anexo). Encontrándose el proceso para decidirse en primera instancia, el señor Jairo Ortega Ramírez por intermedio de su apoderado, presentó el 20 de mayo de 2010, solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad con fundamento en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, mientras se decide la acción de nulidad que cursa ante el Consejo de Estado en contra del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, que establecían un reajuste pensional a ex parlamentarios pensionados con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 (fls 409 – 411). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 21 de octubre de 2011, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y a su vez resolvió la solicitud de prejudicialidad presentada por la parte demandada, negando la suspensión del proceso (fls 424 – 455). FUNDAMENTOS DEL INCIDENTE El señor Jairo Ortega Ramírez, por conducto de su apoderado, propuso incidente de nulidad contra la sentencia de 21 de octubre de 2011, con fundamento en el

numeral 5 artículo 140 del C.P.C., argumentando que el juez de primera instancia no podía resolver en el fallo la solicitud de prejudicialidad, porque ésta se decide mediante un auto interlocutorio, contra el cual se puede proponer los recursos que prevé el legislador. Agregó el incidentante que la actuación del tribunal vulnera el debido proceso que debe regir en todas las actuaciones judiciales, pues impidió que se pudiera interponer los recursos de ley que le corresponden a la decisión que niega la suspensión del proceso por prejudicialidad propuesta por el demandado (fls 508 – 512). TRASLADOS Por medio de auto del 23 de noviembre de 2012, este Despacho corrió traslado de por el término de 3 días a la parte demandante, para que manifestara lo pertinente en relación con el incidente propuesto por el abogado del demandado; sin embargo, no hizo manifestación alguna. CONSIDERACIONES Sobre la oportunidad y trámite para alegar nulidades El artículo 165 del Código Contencioso Administrativo remite expresamente al Código de Procedimiento Civil en lo relacionado con las causales de nulidad, la oportunidad para proponerlas y el trámite que se les debe impartir. Al respecto la norma dispone: “ARTICULO 165. NULIDADES, CAUSALES Y PROCEDIMIENTO. Serán causales de nulidad en todos los procesos, las señaladas en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil, y se propondrán y decidirán como lo previenen los artículos 154 y siguientes de dicho estatuto.”1 A su vez el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil establece: “ARTÍCULO 142. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Modificado por el artículo 1,

numeral 82 del Decreto 2282 de 1989. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella. La nulidad por no interrupción del proceso en caso de enfermedad grave, deberá alegarse dentro de los cinco días siguientes al en que haya cesado la incapacidad. La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, podrá también alegarse durante la diligencia de que tratan los artículos 337 a 339, o como excepción en el proceso que se adelante para la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión si no se alegó por la parte en las anteriores oportunidades. La declaración de nulidad sólo beneficiará a quien la haya invocado, salvo cuando exista litisconsorcio necesario. Dichas causales podrán alegarse en el proceso ejecutivo donde ocurran, mientras no haya terminado por el pago total a los acreedores, o por causa legal. 1 Las normas a que hace referencia este artículo corresponden a los artículos 140, 141 y 142, respectivamente, del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con las reformas introducidas por el Decreto 2282 de 1989. La solicitud se resolverá previo traslado por tres días a las otras partes, cuando el juez considere que no es necesario la práctica de alguna prueba que le haya sido solicitada y no decreta otra de oficio; en caso contrario se tramitará incidente. La nulidad originaria en la sentencia que ponga fin al proceso, contra la cual no proceda recurso, podrá alegarse también en la oportunidad y forma consagradas

en el inciso 3.” (Subrayas fuera del texto). De conformidad con el inciso primero de la norma transcrita, las nulidades pueden alegarse 1) en cualquiera de las instancias, esto es, en primera, segunda o única, antes de que se dicte sentencia, o 2) durante la actuación posterior a ésta si ocurrieron en ella.

De la prejudicialidad: Las causales por las cuales se puede suspender el trámite de un proceso judicial, se encuentran previstas en el artículo 170 del C.P.C., que a su tenor literal dice: ARTÍCULO 170. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 88 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El juez decretará la suspensión del proceso:

1. Cuando iniciado un proceso penal, el fallo que corresponda dictar en él haya de influir necesariamente en la decisión del civil, a juicio del juez que conoce de éste.

2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley.

No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá por que exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquél, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción.

3. Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado, verbalmente en audiencia o diligencia, o por escrito autenticado por todas ellas como se dispone para la demanda.

Si la suspensión recae solamente sobre uno de los procesos acumulados, aquél será excluido de la acumulación, para continuar el trámite de los demás. También se suspenderá el trámite principal del proceso en los casos previstos en este Código, sin necesidad de decreto del juez. (…).”. (negrilla fuera del texto).”. De acuerdo con la norma transcrita, advierte el Despacho que cuando el sentido de la determinación que se debe tomar en un proceso depende del resultado de otra decisión judicial, se está en presencia de las cuestiones prejudiciales, en virtud de lo cual resulta razonable la suspensión del primero de ellos mientras se resuelve el punto que guarda directa incidencia sobre aquél. Lo anterior supone que para que se configure la causal de suspensión en un proceso contencioso administrativo por prejudicialidad debe existir, otro proceso cuya incidencia sea de tal magnitud que condicione total o parcialmente el sentido de su fallo, lo que justifique su suspensión en tanto se defina el segundo de los asuntos, esto es, hasta que se profiera un pronunciamiento definitivo. Sobre, la figura de la prejudicialidad, la doctrina nacional ha sostenido1: “Para que pueda hablarse de prejudicialidad se requiere no la simple relación entre dos procesos sino la incidencia definitiva que la decisión que se tome en un proceso tenga sobre la que se adopte en otro, de modo tal que sea condicionante del sentido del fallo que deba proferirse.

(…) Tal como lo dispone el art. 171 del C. de P. C., y teniendo presente que la prejudicialidad lo que lleva es a no decidir mientras la otra autoridad judicial no se ha pronunciado sobre aspecto de directa incidencia en la providencia civil, en cualquier evento de prejudicialidad el juez debe actuar hasta que “el negocio se encuentre en estado de dictar sentencia”, de ahí que con anterioridad a tal oportunidad ninguna paralización puede existir, lo que evidencia que en estricto sentido más que una causa de suspensión del proceso en general, lo es tan sólo del proferimiento del la sentencia (…).”.

Del caso en estudio: Procede el Despacho a establecer si en efecto el juez de primera instancia podía resolver la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad presentada por la parte demandada, en la sentencia de primera instancia.

En el presente caso se observa que el incidentante propone la nulidad de la sentencia de 21 de octubre de 2011, alegando como causal, la prevista en el numeral 5° del artículo 140 del C.P.C., por considerar que se resolvió la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad, propuesta por la parte demandada, 1 López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano: Parte General, Dupré editores, novena edición Bogotá, 2005, pags. 977 y 978. en la sentencia de primera instancia, siendo que ésta se debía resolver previamente a efectos de que las partes tuvieran la oportunidad de ejercer el recurso de apelación que procede contra el auto que la decide, tal y como lo dispone el artículo 171 del C.P.C.

Así las cosas, resulta procedente estudiar la nulidad formulada por la parte demandada en el presente asunto, pues a su juicio se configura la causal prevista en el numeral 5 del artículo 140 del C.P.C., que en su tenor literal señala: “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 5. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si en estos casos se reanuda antes de la oportunidad debida.” De lo anterior, se destaca que para que se configure dicha causal, es necesario que haya una actuación posterior una vez surgida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión del proceso, es decir que, el juez continúe con el trámite del proceso, pese haberse configurado uno de los fenómenos jurídicos antes mencionados. Descendiendo al caso en concreto, observa el Despacho que el señor Jairo Ortega Ramírez presentó solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad, mientras se resuelve la acción de nulidad que cursa ante el Consejo de Estado en contra del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 y modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1994, que establecían un reajuste pensional a ex parlamentarios pensionados con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 (fls 409 – 411). Por su parte el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 21 de octubre de 2011, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y a su vez resolvió la solicitud de prejudicialidad presentada por la

parte demandada, negando la suspensión del proceso (fls 424 – 455). Argumentó el Tribunal que la solicitud de suspensión no resultaba procedente, porque el proceso de acción de nulidad dirigido en contra del artículo 17 del 1359, reemplazado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, fue definido mediante providencia de 29 de enero de 2003, por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de indicar que en virtud de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional quedó facultado para fijar mediante decreto, el régimen de pensiones y su correspondiente reajuste, de los representantes y senadores, por lo que no se advirtió transgresión alguna a estatuto superior. De igual manera, reiteró el Tribunal que los demás procesos que cursan en el Consejo de Estado, identificados con los radicados Nos, 1771-2007, 1783-2008, y 332-2007, donde se pretende la nulidad de las referidas normas, no tienen la virtualidad de suspender el proceso. Además señaló que como autoridad judicial tiene la facultad de definir en el caso en concreto si el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994 resulta violatorio de la Constitución, considerando que no resultaba necesario aplicar la excepción de inconstitucionalidad en el presente asunto. En estas condiciones concluyó el Tribunal que los supuestos que podían conducir a declarar la suspensión del proceso ya habían cesado y por ende no era procedente dictar una medida en ese sentido.

Dicho esto, encuentra el Despacho que la inconformidad del incidentante se centra en que el Tribunal decidió negar la prejudicialidad solicitada, dentro del texto de la sentencia de primera instancia, lo que a su juicio le impidió recurrir la decisión que negó su solicitud. Como sustento de lo anterior señaló que el artículo 171 del C. de P. C., acerca del trámite, decreto, recursos y efectos de la suspensión del proceso, prevé lo siguiente:

“ARTÍCULO 171. DECRETO DE LA SUSPENSIÓN Y SUS EFECTOS.

Corresponderá al juez que conoce del proceso, resolver sobre la procedencia de la suspensión. La suspensión a que se refieren los numerales 1. y 2. del artículo precedente <170>, sólo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia. La suspensión del proceso producirá los mismos efectos de la interrupción a partir del hecho que la genere o de la ejecutoria del auto que la decrete, el cual es apelable en el efecto suspensivo. El que la niegue, en el devolutivo”. (negrilla fuera de texto). Con fundamento de lo expuesto, indicó el incidentante que la oportunidad para resolver dicha solicitud, es cuando el proceso se encuentre “en estado de dictar sentencia”, de manera que la petición de suspensión del proceso no debía ser decidida, en el fallo sino en un auto contra el cual procede el recurso de apelación. Argumenta el solicitante que se vulneró su derecho al debido proceso, porque la solicitud de prejudicialidad debía resolverse mediante auto interlocutorio previo a

dictar sentencia, teniendo en cuenta que contra dicha providencia procede el recurso de apelación, y en consecuencia al resolverse la prejudicialidad en el texto de la sentencia se le impidió su derecho a ejercer el recurso de alzada. Frente a este aspecto, es importante señalar que no se observa vulneración alguna al derecho al debido proceso, en primer lugar porque, la sentencia de 21 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala de Descongestión, se pronunció de fondo sobre la solicitud de prejudicialidad formulada por la parte demandante, y en segundo lugar porque el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo es apelable. Por tal motivo, se estima que si el demandado no está conforme con la decisión que negó la solicitud de suspensión del proceso, bien podía haber expuesto ese argumento en el escrito del recurso de apelación contra la sentencia, para que el juez de segunda instancia estudie la situación y decida sobre el asunto. En este sentido, cabe indicar que el artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa debe desarrollarse "con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad..."; principios que son también aplicables a la administración de justicia2. A su vez el artículo 228 de la Constitución hace énfasis en los principios de celeridad y eficacia al prescribir que en la administración de justicia, "los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”, previsión que guarda relación con el principio de economía procesal, por el cual se

pretende conseguir los resultados del proceso, como medio para lograr la 2 Corte Constitucional, sentencia C-803 de 2000. realización del derecho sustancial, empleando la menor cantidad de actuaciones, naturalmente sin violar el derecho fundamental al debido proceso, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución. Bajo estos argumentos, no se advierte en el caso en concreto que el trámite surtido por el Tribunal, sobre la solicitud de prejudicialidad propuesta por el señor Jairo Ortega Ramírez, desconozca el derecho al debido proceso y vicie de nulidad la sentencia. Así las cosas, el hecho de que se haya resuelto la solicitud de prejudicialidad al interior del texto de la sentencia, no es una causal o irregularidad procesal que esté taxativamente señalada en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, para declarar la nulidad del proceso o de la sentencia, pues se insiste que en el caso particular los argumentos del incidentante fueron estudiados y su solicitud fue resuelta por el Tribunal, sin vulnerar su derecho al debido proceso, y tampoco se transgrede el derecho de defensa porque la sentencia puede ser apelada y en esta instancia el interesado puede exponer las inconformidades a efectos de que el juez de segundo grado los examine y valore respectivamente. De otro lado, manifiesta el incidentante que en el presente asunto se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 140 del C.P.C., porque en su criterio el proceso se adelantó cuando había ocurrido una causal de suspensión del sumario. Sobre este punto es preciso señalar que la causal de nulidad aludida por el incidentante no ocurre en el presente asunto, pues como ya se indicó con

antelación, el Tribunal al resolver la solicitud de suspensión del proceso propuesta por el señor Jairo Ortega Ramírez, manifestó que algunos de los expedientes en los cuales se fundamentó la solicitud de prejudicialidad ya se habían decididos y otros no tenían la virtualidad para suspender el proceso. Así pues, cabe reiterar que el Tribunal no decretó la suspensión del proceso, y por lo tanto no se puede inferir que se configuró la causal de nulidad alegada, toda vez que el presupuesto previsto en la norma no existió. Por las razones precedentes, este despacho denegará la solicitud de nulidad propuesta por el apoderado de la parte demandada y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, este Despacho de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado: RESUELVE DENIÉGASE la solicitud de nulidad promovida por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia de 21 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala de Descongestión, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE