CE-25000-23-25-000-2011-00321-01(1141-12)-2012

PENSION GRACIA – Recuento normativo / DOCENTE NACIONAL – No accede al reconocimiento de la pensión gracia El análisis de las pruebas allegadas al expediente demuestra que la actora para el 31 de diciembre de 1980 se encontraba vinculada como docente Nacional, lo que permite concluir que de conformidad con el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1.989, por la forma de vinculación le impide el reconocimiento de la pensión gracia, pues es indispensable para lograr el reconocimiento y pago de la misma que el docente haya prestado sus servicios en planteles departamentales o municipales, no nacionales, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-25-000-2011-00321-01(1141-12)

Actor: LUZ MARINA TOVAR DE CHUQUEN

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 1 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES LUZ MARINA TOVAR DE CHUQUEN, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo,

demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de las Resoluciones Nos. 19273 de 20 de mayo de 2009 y 22022 de 9 de mayo de 2006 por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar una pensión mensual de jubilación gracia, a partir de la fecha en que adquirió el estatus de pensionada con la respectiva indexación de la primera mesada. Pretende igualmente que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar las mesadas indexadas que se han causado desde la fecha de adquisición del status de pensionado, conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Los HECHOS que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda son los siguientes: Luz Marina Tovar de Chuquen, fue nombrada como docente del Departamento del Magdalena mediante Decreto 86 del 18 de febrero de 1975. Mediante Decreto 341 de 1980, le fue aceptada la renuncia. El 16 de marzo de 1993, a través de Resolución No. 235 fue nombrada como docente por el Distrito de Santa Marta y nunca ha laborado al servicio de la Nación. El 19 de noviembre de 2008, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia que fue resuelta desfavorablemente a través de la Resolución No. 19273 de 20 de mayo de 2009. NORMAS VIOLADAS-  Constitución Política: artículos 25, 48, 53, 209, 228 y 230.

 Ley 114 de 1913.  Leu 116 de 1928.  Ley 37 de 1933.  Ley 91 de 1989.  Ley 100 de 1993: artículo 279.  Ley 60 de 1993: artículo 6°.  Ley 490 de 1998: artículo 4°.  Decreto - Ley 2277 de 1979: literal f) artículo 36.  Decreto 081 de 1976.  Código Contencioso Administrativo.  Código Sustantivo del Trabajo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 1 de marzo de 2012 denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: De conformidad con las normas y la jurisprudencia aplicable al presente asunto, la pensión gracia sólo es aplicable a los docentes departamentales, distritales y municipales, llamados territoriales y no a los nacionales. La calidad de docente territorial no se adquiere por la prestación del servicio en entidades territoriales desde el punto de vista geográfico, sino por el tipo de vinculación a establecimientos del orden territorial. Los docentes nacionales al servicio de establecimientos educativos del orden nacional, que presten sus servicios en el ámbito territorial bien sea en el municipio, distrito o departamento, no varían su tipo de vinculación, pues sin importar el lugar donde laboren seguirán siendo nacionales. Tal condición se las otorga, reitera, el tipo de contratación directa con la Nación – Ministerio de Educación Nacional. En

consecuencia, del beneficio de la pensión gracia, se encuentran excluidos los docentes del nivel nacional. En relación con los demás requisitos para acceder a la referida prestación, la Ley 114 de 1913 establece en su artículo 1° que los maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido al magisterio por un término no menor a 20 años, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación. Las normas posteriores ampliaron el campo de aplicación de la citada ley y extendieron su alcance a quienes laboran en otros establecimientos aparte de escuelas primarias, normales oficiales, siempre y cuando se traten de docentes nacionales. La demandante prestó sus servicios como docente nacional desde el 1 de febrero de 1978 hasta el 9 de julio de 1980, tal como lo muestran los certificados expedidos por el Director del Departamento Administrativo de Educación, Cultura y Deporte y el Coordinador de Educación Nacional de Amazonas. Igualmente consta que estuvo vinculada al Distrito Capital de Bogotá desde el 22 de julio de 1981 hasta el 30 de diciembre de 2004. En consecuencia, no cumple con los requisitos para acceder a la prestación solicitada (20 años de servicio en la docencia oficial con nombramiento territorial), pues su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 fue del nivel nacional, tiempo que no es acumulable para la pensión gracia. El artículo 15, numeral 2° literal a) de la Ley 91 de 1989, en relación con el beneficio de otorgar la pensión gracia a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, se refirió exclusivamente a los docentes departamentales o

distritales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial. Si bien la actora prestaba sus servicios como docente oficial antes de la citada fecha, su tipo de vinculación era del nivel nacional y sólo hasta el 22 de julio de 1981 fue vinculada como docente nacionalizada, razón por la que no se le puede otorgar el derecho a la pensión gracia conforme lo exigen las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 que fueron creadas de manera especial para los educadores territoriales a pesar de que ahora estos servidores tengan la calidad de nacionalizados. R AZONES DE LA APELACIÓN En memorial visible a folio 95 y siguientes del expediente, obra recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de cuyas razones de inconformidad se destacan las siguientes: Según las normas que regulan la pensión gracia (Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989) los requisitos para acceder a la misma son:  Ser docente oficial (sin importar si es de carácter territorial, nacionalizado o nacional, en los términos del artículo 1° de la Ley 91 de 1989 y el Decreto 196 de 1995.  Haber trabajado como educador oficial más de 20 años.  No haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, que sea incompatible con la pensión gracia.  Haberse desempeñado con honradez y consagración.  Estar vinculado a 31 de diciembre de 1980.  Observar buena conducta.  Tener más de 50 años de edad.

La primera condición que se debe acreditar para acceder a la pensión gracia, consiste en demostrar que el aspirante es educador oficial en los términos del artículo 1° de la Ley 114 de 1913. Son maestros oficiales igualmente, aquellos quienes la ley les ha otorgado un calificativo como ocurre con el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 a saber: nacional nacionalizado y territorial, denominación que no quita ni otorga derechos, pues su común denominador es ser maestro oficial. Dicha clasificación o distinción de los educadores, se hizo para determinar las responsabilidades administrativas y financieras respecto de las prestaciones sociales regulares a las que tienen derecho estos servidores públicos, en ningún momento para eliminar derechos prestacionales, concretamente la pensión gracia. El segundo requisito es haber prestado servicios por un término no menor a 20 años, conforme al inciso 1° del artículo 1° de la Ley 114 de 1913 en concordancia con el artículo 3 ibidem, normas que permiten computar los servicios prestados en cualquier tiempo anterior a la vigencia de la misma. Los artículos 1 y 36 de la Ley 114 de 1913, no califican de ninguna manera el tiempo servido, la única distinción que hace el artículo 1° es que quien aspire a la pensión gracia debe ser docente oficial o trabajar en un establecimiento oficial. En consecuencia, los educadores vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, cumplen en su totalidad los requisitos para acceder a la pensión gracia, como es el caso de la actora. Para resolver, se CONSIDERA La pensión gracia fue consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor

de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, con lo cual tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Dicha pensión en principio establecida para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, así: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de l913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”. A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933, dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. Finalmente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de

1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. En resumen, de conformidad con las Leyes antes citadas la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. Sin embargo, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, cuya parte pertinente se transcribe a continuación: “...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son

las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en 1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o

modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional. …”. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario

mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal b), No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia…”. En el presente asunto, se encuentra demostrado que LUZ MARINA TOVAR DE CHUQUEN prestó sus servicios docentes, así:  Mediante Resolución No. 003 de 15 de febrero de 1978, fue nombrada como maestra nacional en el Internado Indígena de la Chorrera con efectos fiscales a partir del 1 de febrero del mismo año. (fl. 15)  Le fue aceptada la renuncia por Resolución No. 26655 de 30 de diciembre de 1980 a partir del 9 de julio. (fl. 15)  Mediante Decreto No. 808 de 13 de abril de 1981, nombrada maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria a partir del 22 de julio de 1981. (fl. 64) Ahora bien, la Ley 91 de 1989, señaló las disposiciones que regían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1° de enero de 1990. En el artículo 15 dispuso:  Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de

diciembre de 1989, mantendrán vigente el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas aplicables.  Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes, aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. El análisis de las pruebas allegadas al expediente demuestra que la actora para el 31 de diciembre de 1980 se encontraba vinculada como docente Nacional, lo que permite concluir que de conformidad con el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1.989, por la forma de vinculación le impide el reconocimiento de la pensión gracia, pues es indispensable para lograr el reconocimiento y pago de la misma que el docente haya prestado sus servicios en planteles departamentales o municipales, no nacionales, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional. En efecto, dicha disposición ordena: “Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de Enero de 1.976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1.975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir

del 1 de Enero de 1.976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1.975. Parágrafo. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad.”. Debe advertir la Sala, que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, entre ellos que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine. En estas condiciones el tiempo laborado en planteles del orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual la sentencia impugnada será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 1 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda promovida por LUZ MARINA TOVAR DE CHUQUEN contra la Caja Nacional de Previsión Social. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO