CE-25000-23-25-000-2011-00473-01(2277-13)-2014

PENSION GRACIA - Marco jurídico / DOCENTE TERRITORIAL - Beneficiario / PENSION GRACIA - Reconocimiento al acreditar tiempo de servicio como docente territorial Se concluye que la demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, pues tenía la condición de docente; al momento de elevar la solicitud de reconocimiento pensional, 15 de febrero de 2008, había completado más de 20 años de servicio; cumplió 50 años de edad el 15 de octubre de 1991, y su vinculación se efectuó antes del 31 de diciembre de 1980 por el Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca para prestar sus servicios en el Instituto San José de Ubaté desde el 1º de abril de 1969 hasta el 3 de febrero de 1974 y luego en la Planta de Personal de docente de Bogotá D.C, primero de manera temporal y luego en propiedad, Instituciones de orden territorial (Departamento y Distrito).

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1937 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-25-000-2011-00473-01(2277-13)

Actor: GRACIELA BAYONA CUERVO

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL EICE EN

LIQUIDACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 31 de enero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Graciela Bayona Cuervo contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación. ANTECEDENTES Graciela Bayona Cuervo por conducto de apoderado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 34372 de 25 de julio de 2008 y 16270 de 22 de abril de 2009 expedidas por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a reconocerle y pagarle la pensión gracia a partir del 13 de julio de 2004 fecha en la que cumplió su status, en cuantía del 75% del salario con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, con los respectivos reajustes de ley. Igualmente solicitó que se le reconozcan de manera indexada las mesadas pensionales que se le han causado y que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme a los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.

Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: La señora Graciela Bayona Cuervo nació el 15 de octubre de 1941, es decir, cumplió 50 años de edad el 15 de octubre de 1991; se vinculó en la Beneficencia de Cundinamarca como Docente de primaria desde el 1º de abril de 1969 hasta el 3 de febrero de 1974, y en la Secretaría de Educación de Bogotá como Docente con vinculación temporal de la siguiente manera: Desde Hasta Total tiempo de servicio 28 de mayo de 1988 30 de noviembre de 1988 6 meses y 3 días 16 de enero de 1989 3 de diciembre de 1989 10 meses y 18 días 21 de enero de 1991 30 de noviembre de 1991 10 meses y 10 días 20 de enero de 1992 30 de noviembre de 1992 10 meses y 11 días Posteriormente, fue nombrada en propiedad desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 31 de enero de 2007. Adujo que los nombramientos fueron hechos por entidades de orden territorial para un total de 22 años, 6 meses y 17 días laborados, cumpliendo con el requisito de 20 años de servicio que establecen las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Por lo anterior, solicitó ante la entidad demanda el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que fue resuelta mediante Resolución No. 34372 del 25 de julio de 2008 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE en Liquidación por medio de la cual se negó su reconocimiento y pago, con

fundamento en que la peticionaria al 31 de diciembre de 1981 no se encontraba vinculada como Docente de carácter departamental, distrital o municipal. Frente a la anterior decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue confirmado mediante la Resolución No. 16270 de 22 de abril de 2009. Argumentó que a pesar de haber reunido los requisitos legales para obtener el beneficio alegado, la entidad demandada le desestimó los tiempos laborados en la Beneficencia de Cundinamarca como Docente de carácter territorial. Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Artículos 25, 53, 58 y 150 numeral 1º de la Constitución Política; 1º y 3º de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989, 25 y 27 del Código Civil. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia de 31 de enero de 2013, declaró no probadas las excepciones propuestas y accedió a las súplicas de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (Fls. 242 a 250): Frente a la excepción de caducidad de la acción propuesta por la entidad demandada, dijo que no tiene vocación de prosperidad, dado que la pensión gracia reclamada es una prestación periódica y puede demandarse en cualquier tiempo tal como lo señala el artículo 136 numeral 2º del C.C.A. Respecto a la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad (conciliación prejudicial), consideró que en el presente caso no era necesario dado que los derechos que surgen de las pensiones son irrenunciables e

imprescriptibles y para sus destinatarios constituye un derecho fundamental, lo que hace que las pretensiones no sean conciliables. En consecuencia declaró no probada dicha excepción. En cuanto al fondo del asunto, adujo que de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente la actora cumple con las características propias para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado, esto es, cumplió 50 años de edad el 15 de octubre de 1991, se vinculó antes del 1º de 31 de diciembre de 1981 y demostró que laboró 20 años de servicios como Docente del nivel territorial de la siguiente manera: nombrada por el Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca para prestar sus servicios en el Instituto San José de Ubaté desde el 1º de abril de 1969 hasta el 3 de febrero de 1974, y luego en la Planta Nacional Docente de Bogotá D.C., primero de manera temporal y después en propiedad mediante Resolución No. 202 de 1º de febrero de 1993 proferida por el Alcalde Mayor de Bogotá, razón por la cual ostentó vinculación de carácter territorial con fundamento en la Ley 91 de 1989. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la entidad demandada acudió en apelación solicitando que se revoque la sentencia impugnada, argumentando que la pensión gracia no puede ser reconocida a docentes nacionales ya que de conformidad con la Ley 114 de 1913 sólo tienen derecho a este reconocimiento de manera exclusiva los Docentes del orden territorial (departamentales, regionales o municipales) que se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, previo

el lleno de los requisitos de ley, presupuestos que no cumple la demandante ya que estuvo vinculada en planteles del orden nacional (fls. 252 a 256). Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a determinar si la actora tiene derecho a que CAJANAL le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:  Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Graciela Bayona Cuervo, en donde figura que nació el 15 de octubre de 1941 (fls. 5).  A folios 214 a 218 obra el Decreto No. 01357 de 26 de abril de 1974 expedido por el Gobernador de Cundinamarca mediante el cual se reorganiza la beneficencia de Cundinamarca y establece lo siguiente: “…ARTÍCULO 1º - Naturaleza Jurídica - La Beneficencia de Cundinamarca es un Establecimiento Público del Orden Departamental, con Personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría de Salud Püblica de Cundinamarca, con sujeción a las normas legales vigentes…”  Certificado No. 654 del 12 de diciembre de 2005, expedido por el Secretario General del Departamento de Cundinamarca - Beneficencia de Cundinamarca mediante el cual consta que la Beneficencia de

Cundinamarca es un establecimiento público de orden departamental con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonial, según el Decreto No. 028 de 28 de febrero de 2005 (fl. 210).  Certificado No. 653 del 12 de diciembre de 2007 expedido por la Profesional Especializada (E) de la Beneficencia de Cundinamarca en el que consta que, la señora Graciela Bayona Cuervo prestó sus servicios en la Beneficencia de Cundinamarca desde el 1º de abril de 1969 hasta el 3 de febrero de 1974, en el cargo de Profesora de primaria del Instituto San José de Ubaté (fl. 211).  Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación, Departamento de Cundinamarca, mediante el cual se relaciona el tiempo de servicio de la peticionaria, en el que consta que prestó sus servicios como Docente territorial - Distrital en los siguientes periodos: desde el 28 de mayo de 1988 hasta el 30 de noviembre de 1988; desde el 16 de enero de 1989 hasta el 3 de diciembre de 1989; desde el 22 de enero de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1990; desde el 21 de enero de 1991 hasta el 1 de diciembre de 1991; desde el 20 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992 y desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 29 de junio de 2006 fecha de la certificación (fls, 227 -228).  El 21 de octubre de 2007 el Jefe del Grupo de Hojas de Vida de la

Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Bogotá de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, hace constar que la demandante fue vinculada como Docente en propiedad a partir del 8 de febrero de 1993 hasta su retiro por renuncia a partir del 31 de enero de 2007 (fl. 212).  La actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 15 de febrero de 2008 (fl. 198).  Resolución PAP 34372 de 25 de julio de 2008 expedida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en liquidación a través de la cual se negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia (fl.198 a 200).  El 3 de septiembre de 2008 presentó recurso de reposición (fls. 201 a 203) y mediante Resolución No. 16270 de 22 de abril de 2009 se confirmó la decisión anterior (fls. 204 a 209). De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación. La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la

cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los educadores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida. Es decir que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores. Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente: “…Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección...”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: “…Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria...”.

Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “…Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”. En torno a esta disposición, la Sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, señaló lo siguiente: “…4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”;

hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales...”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional. En la citada Sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, se fijaron otros lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos1: “…El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales...”. De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en Colegios del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 1 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon. DEL CASO CONCRETO La demandante solicitó la pensión gracia por cumplir con los requisitos de la Ley 114 de 1913 y, especialmente, de la Ley 91 de 1989, pues acreditó haber laborado en instituciones educativas de orden territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y haber completado más de 20 años de servicio como docente del mismo orden. En el sub lite se encuentra demostrado en el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral proferido por la Secretaría de Educación del Distrito, Jefe Grupo de Certificaciones Laborales que la demandada prestó sus servicios como Docente territorial, nivel secundaria, en los siguientes periodos: Entidad Fechas Tiempo Beneficencia de Desde el 1 de abril de 4 años, 8 meses y 3 días Cundinamarca 1969 hasta el 3 de (fl. 211)

febrero de 1974 Bogotá con Desde el 28 de mayo 6 meses y 3 días. (fls. nombramiento temporal de 1988 hasta el 30 227) de noviembre de 1988 Bogotá con Desde el 16 de enero 10 meses y 18 días. nombramiento temporal de 1989 hasta el 3 de (fls.227) diciembre de 1989, Bogotá con Desde el 22 de enero 10 meses y 9 días. (fls. nombramiento temporal de 1990 hasta el 30 227) de noviembre de 1990 Bogotá con Desde el 21 de enero 10 meses y 11 días. nombramiento temporal de 1991 hasta el 1 de (fls.227) diciembre de 1991, Bogotá con Desde el 8 de febrero 13 años, 11meses y 24 nombramiento en de 1993 hasta el 31 días (fls. 11, 21 y 212) propiedad de enero de 2007 Total tiempo laborado 21 años, 9 meses y 9 días En consideración a lo anterior se concluye que la demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, pues tenía la condición de docente; al momento de elevar la solicitud de reconocimiento pensional, 15 de febrero de 2008, había completado más de 20 años de servicio; cumplió 50 años de edad el 15 de octubre de 1991, y su vinculación se efectuó antes del 31 de diciembre de 1980 por el Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca para prestar sus servicios en el Instituto San José de Ubaté desde el 1º de abril de 1969 hasta el 3 de febrero de 1974 y luego en la

Planta de Personal de docente de Bogotá D.C, primero de manera temporal y luego en propiedad, Instituciones de orden territorial (Departamento y Distrito). En consecuencia, el proveído impugnado que accedió a las súplicas de la demanda será confirmado, de conformidad con los argumentos anteriormente expuestos. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 31 de enero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Graciela Bayona Cuervo contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación. ACÉPTASE la renuncia del poder presentado por el Doctor Diego Fernando Londoño Cabrera apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP (fl.309). Póngase en conocimiento del poderdante, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 69 del Código de Procedimiento Civil. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.