CE-25000-23-25-000-2011-01253-01(AC)-2012

DESACATO E INCUMPLIMIENTO - Diferencias FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

NOTA DE RELATORIA: Ver, Corte Constitucional sentencia T-939 de 2005, M.P.

Clara Inés Vargas Hernández y T-512 de 2011 CONSULTA DE SANCION POR DESACATO - Se revoca sanción por hecho superado Se advierte que el accionante ya recibió respuesta a la petición que presentó, e incluso que ya le fue entregada la prestación que solicitó, es decir la atención humanitaria. En ese orden de ideas se advierte que el hecho que motivó la apertura del incidente de desacato se ha superado, y por ende que el propósito principal del mismo consistente en que se ejecuten las órdenes de los jueces de tutela se ha cumplido. Sobre el particular esta Corporación ha manifestado que “no hay lugar a imponer sanción por desacato [cuando] (...) se encuentra demostrado [que] (...) el hecho que dio lugar a iniciar el incidente de desacato se encuentra actualmente superado”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 52

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 26 de abril de 2012, expediente: No. 25000-23-15-000-2011-02409-01, M. P. doctor

Gerardo Arenas Monsalve.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012)

Radicación número: 25000-23-25-000-2011-01253-01(AC)

Actor: VICTOR VARGAS AVILA

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 19 de abril de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que sancionó “al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social o quien haga sus veces”, con multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela del 17 de enero de 2012 proferido por el mismo Tribunal.

ANTECEDENTES En la sentencia del 17 de enero de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió la acción de tutela interpuesta por el señor Víctor Vargas Avila, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en el sentido de tutelar el derecho fundamental de petición y ordenar lo siguiente (Fls. 8-9): “(…) al Director de la AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL, hoy DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, o a quien haga sus veces que dentro de un término no mayor a 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, notifique en forma efectiva al señor VICTOR VARGAS AVILA identificado con la cédula de ciudadanía 7.334.750, la

respuesta a que haya lugar en relación con la petición presentada el 25 de octubre de 2011. Dicha respuesta deberá emitirse con arreglo a lo dispuesto en el artículo 44 y siguientes del CCA”. Mediante escrito del 24 de febrero de 2012 (Fls.1-6) el señor Víctor Vargas Avila acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, para que iniciara incidente de desacato contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por incumplimiento de la sentencia emitida en su favor por el Tribunal antes señalado el 17 de enero de 2011. Adicionalmente solicita que se tomen las medidas pertinentes para que se garantice el fallo de tutela emitido en su favor, se emitan las sanciones de tipo penal y disciplinario que sean pertinentes, por haber incurrido en desacato, fraude a resolución judicial y prevaricato por omisión, y se compulsen copias al Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscal General de la Nación, para lo de su competencia.

TRAMITE PROCESAL

1. A través de auto del 15 de marzo de 2012 (Fls. 8-9) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dispuso que se oficiara al Director de Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, o quien haga sus veces, para que informara sobre las actuaciones que ha adelantado para cumplir la sentencia del tutela del 17 de enero de 2012.

2. Como el funcionario antes señalado no se pronunció frente a la solicitud antes

descrita, el referido Tribunal mediante auto del 27 de marzo de 2012 dispuso abrir incidente de desacato contra el Director de Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, o quien haga sus veces (Fl. 12).

3. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social solicitó que se archivara definitivamente la presente actuación, por las razones que a continuación se sintetizan (Fls. 15-18): De un lado destaca que el actor mediante petición radicada el 24 de octubre 2011 solicitó la prórroga de la ayuda humanitaria, y de otro que el fallo emitido contra la entidad que representa, amparó el derecho fundamental de petición, por lo que en su criterio éste se garantiza al emitir una respuesta a la solicitud elevada, independientemente si es positiva o negativa a los intereses del solicitante.

Señala que mediante oficio del 15 de noviembre de 2011, con radicado interno 20113465348181, resolvió la petición elevada por el actor, en el sentido de indicarle que no era posible acceder a la prórroga del ayuda humanitaria de emergencia, debido a que estableció que se encuentra afiliado al régimen contributivo, por lo que se estima que su núcleo familiar está en condiciones de autosostenimiento, pero que si no se encuentra en tal situación, puede acercarse a la Unidad de Atención y Orientación, a fin de que se evalúen las condiciones actuales de su grupo familiar. Por la anterior circunstancia estima que con el oficio antes señalado se brindó una respuesta a la petición del accionante, se cumplió el fallo de tutela emitido en favor

de éste y se superó la situación de presunta vulneración. DECISION SANCIONATORIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, a través del auto del 19 de abril de 2012, sancionó “al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social o quien haga sus veces”, con multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela del 17 de enero de 2012. Adicionalmente le ordenó al funcionario antes señalado que en el término de 5 días hábiles siguientes a la notificación de decisión sancionatoria proceda a dar cumplimiento total del referido fallo de tutela. Lo anterior por las razones que a continuación se sintetizan (Fls. 21-27): Señala que lo ordenado por el fallo del 17 de enero de 2012 en amparo del derecho de petición, consistió en que la entidad demandada le notificará al demandante la respuesta que emitió mediante el oficio del 15 de noviembre de 2011, toda vez que en el proceso que dio origen a la sentencia de tutela no existía prueba de la notificación de dicho documento. Insiste en que la respuesta a la petición del accionante ya había sido allegada al trámite de tutela, motivo por el cual lo que se ordenó era que la misma fuera notificada. Afirma que no existe prueba de que la parte accionada haya notificado al actor el oficio del 15 de noviembre de 2011, con radicado 20113465348181, motivo por el cual aún no se ha cumplido el fallo de tutela del 17 de enero de 2012, por lo cual el

incidente de desacato está llamado a prosperar. INTERVENCION DE LA ENTIDAD DEMANDADA Con posterioridad a la sanción proferida, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social solicita que se revoque la sanción impuesta por las razones que a continuación se sintetizan (Fls. 30-37): En primer lugar manifiesta que la decisión sancionatoria no individualiza al funcionario sancionado, al indicar que es el “Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social o quien haga sus veces”, circunstancia en virtud de la cual estima que debe declararse la nulidad de la sanción controvertida. No obstante lo anterior, a renglón seguido argumenta que el Director General de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, delegó en el Subdirector del Programa de Atención a la Población Desplazada, el cumplimiento de las órdenes proferidas por los despachos judiciales, por lo que afirma que en el trámite del incidente de desacato no se notificó personalmente al funcionario llamado a cumplir el fallo de tutela, situación que de conformidad con el numeral 8° del artículo 140 del C.P.C. y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, constituye una causal de nulidad. Sostiene que la mencionada sentencia de tutela se cumplió en su integridad, toda vez que la petición que el actor presentó fue resuelta mediante el oficio del 15 de

noviembre de 2011 con radicado 20113465348181, que tuvo que ser enviado a la Unidad de Atención de Puente Aranda de la ciudad de Bogotá, porque el peticionario no indicó en el escrito a través del cual elevó la solicitud, la dirección de notificaciones o el lugar de residencia. Añade que no obstante la anterior situación, a través de oficio del 29 de marzo de 2012 con radicado 20127201634351, se le reiteró al accionante la respuesta emitida con anterioridad, y se envió el oficio antes señalado a la dirección de notificaciones que suministró el actor en el escrito de tutela. Para tal efecto anexó la planilla de envío correspondiente del 29 de marzo de 2012 (Fls. 44-45). Subraya que desde el 30 de marzo de 2012 se puso a disposición del demandante el dinero correspondiente a la atención humanitaria consistente en alojamiento transitorio y asistencia alimentaria por el término de 3 meses, la cual fue reclamada por el peticionario el 17 de abril del año en curso, lo que en su criterio quiere decir que aquél conoció la respuesta a la solicitud que elevó. Finalmente realiza algunas consideraciones sobre la necesidad de verificar en el análisis de responsabilidad que se realiza en el incidente de desacato, la existencia del elemento subjetivo, esto es, que el funcionario que presuntamente incumplió una orden judicial actuó de forma negligente o dolosa, con el fin de destacar que en el caso de autos el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no analizó dicho aspecto. TRAMITE PROCESAL Con el fin de establecer si el accionante había sido notificado o no de la respuesta

a la petición que dio origen a la acción de tutela que tramitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día de hoy se estableció comunicación telefónica con el peticionario, quien indicó que hace mes y medio o dos meses aproximadamente recibió respuesta a su petición, y destacó que ya le fue entregada la atención humanitaria (Fl. 65A).

CONSIDERACIONES

I. Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” En concordancia con lo antes expuesto, el mismo decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las

sentencia de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez proferida incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en la sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, estableció: “Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos:

“i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.” En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adelante de forma paralela o consecuente todas y cada una de las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.” Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya

el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela. Sobre el particular puede apreciarse el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, reiterado en la sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño: “De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.”

II. Análisis del caso en concreto.

De los hechos y argumentos expuestos por el demandante y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se evidencia que ambos consideran que la sentencia del 17 de enero de 2012 proferida por éste se ha incumplido por Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social o quien haga sus veces, porque no ha notificado la respuesta a la petición que elevó el demandante y que dio origen a la acción de tutela tramitada ante la referida autoridad judicial. No obstante lo anterior, como se expuso en el acápite titulado “trámite procesal” de esta providencia, se advierte que el accionante ya recibió respuesta a la

petición que presentó, e incluso que ya le fue entregada la prestación que solicitó, es decir la atención humanitaria. En ese orden de ideas se advierte que el hecho que motivó la apertura del incidente de desacato se ha superado, y por ende que el propósito principal del mismo consistente en que se ejecuten las órdenes de los jueces de tutela se ha cumplido. Sobre el particular esta Corporación ha manifestado que “no hay lugar a imponer sanción por desacato [cuando] (...) se encuentra demostrado [que] (...) el hecho que dio lugar a iniciar el incidente de desacato se encuentra actualmente superado”1, porque como se expuso en el numeral I de la parte motiva de esta providencia, dicha institución más que imponer una sanción busca proteger el o los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. RESUELVE REVOCASE el auto proferido el auto del 19 de abril de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que sancionó “al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social o quien haga sus veces”, con multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 1 Sobre el particular pueden apreciarse las siguientes providencias: 1. Consejo de Estado. Sección Cuarta.

Auto AC 0157-01 del 27 abril de 2006. M. P. doctor Héctor J. Romero Díaz. 2. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 18 de septiembre de 2008, expediente 25000-23-26-000-2007-01094-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 3. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 7 de abril de 2011, expediente 25000-23-15-000-2008-01345-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 4. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 15 de diciembre de 2011, expediente 25000-23-15-000-2010-02969-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. 5. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 26 de abril de 2012, expediente: No. 25000-23-15-000-2011-02409-01, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ