CE-25000-23-25-000-2012-00102-01(AC)-2012

DERECHO A LA IGUALDAD - No procede emitir pronunciamiento por ausencia de acto administrativo / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Se vulneró por omitir dar el trámite legal a la solicitud de convalidación de un título académico Así pues, el Ministerio de Educación Nacional vulneró el derecho al debido proceso, pues no imprimió el trámite correspondiente, lo que trae como consecuencia, que la Sala se sustraiga del análisis planteado por la actora, en cuanto a la trasgresión del derecho a la igualdad, ya que no existe un acto administrativo que defina en concreto la situación de la actora, el que solamente se configura una vez se agote el procedimiento establecido en la Resolución núm. 5547 de 2005, y contra el cual, proceden los recursos de Ley y las acciones contencioso administrativas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / RESOLUCION 5547 DE 2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-25-000-2012-00102-01(AC)

Actor: LINA MARIA MUÑOZ CAMPILLO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la actora, contra el fallo de 3 de febrero de 2012, proferido por la Sección Segunda –Subsección “C”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó los derechos

fundamentales invocados como vulnerados por la accionante.

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- La Solicitud: La señora LINA MARIA MUÑOZ CAMPILLO, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad. I.2.- Hechos. Manifestó que el 8 de febrero de 2006, obtuvo el título de Maestría en Arquitectura del Paisaje en la Universitat Politécnica de Catalunya, en Barcelona, España. Expresó que su título fue firmado por el Rector de la universidad, el señor Josep Ferrer Llop y por el Director del Programa Académico, Jordi Bellmunt Chiva. Afirmó que sus estudios se encuentran acreditados en la certificación académica expedida por la responsable de servicios académicos de la universidad, señora Mónica Franco Almeida, de 12 de mayo de 2011, en la cual constan las calificaciones obtenidas en las diferentes asignaturas cursadas, el número de créditos reconocidos a su favor, así como la constancia de haber cumplido con las horas de duración del referido programa de Maestría. Aseguró que mediante la Resolución núm. 1219 de 24 de octubre de 2001, la Subdirección de Monitoreo y Vigilancia del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, decidió convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia el título otorgado en España al señor MARCELO EVELIO BEDOYA ORTEGA, por el mismo programa de Maestría,

denominación y ante la misma universidad en la que cursó sus estudios. Afirmó que el Ministerio de Educación en Resolución núm. 5547 de 1° de diciembre de 2005, reguló el trámite y los requisitos para la convalidación de los títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el país, para expedir títulos de educación superior. En el artículo 3° dispuso lo siguiente: “3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años. En ese caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.” Consideró que su caso se encuentra en idénticas condiciones al del señor Marcelo Evelio Bedoya Ortega. No obstante, el 21 de noviembre de 2011, formuló derecho de petición ante el Ministerio de Educación Nacional, en el que solicitó la convalidación y reconocimiento del referido título de maestría, el cual fue resuelto mediante comunicación de 12 de diciembre de ese año, en el sentido de denegar la solicitud bajo el argumento de tratarse de un título de carácter propio que no se

enmarca dentro de aquellos de educación superior –títulos universitarios oficialesreconocidos por las autoridades competentes en el respectivo país. Puso de presente que en la actualidad, la referida maestría es objeto de homologación en toda la comunidad europea, debido a que constituye un título obtenido y reconocido en una institución acreditada por la European Federation for Landscape Architecture (Federación Europea de Arquitectura del Paisaje) y, en estos momentos la Universidad Politécnica de Cataluña lo imparte también en Milán, Italia en el Centro Italiano di Architettura. Indicó que la Universidad Pontificia Bolivariana –Seccional Monteria, le está exigiendo con carácter inmediato y urgente, la convalidación de su título para efecto de continuar su labor como Directora de la Facultad de Arquitectura de esa Institución. Afirmó que al no convalidarse su título, contraviene lo dispuesto en la Resolución núm. 5547 de 2005, y también le vulnera su derecho a la igualdad, al no aplicar la misma protección y trato a quienes estén en idéntica situación de hecho y, además, se le está ocasionando un perjuicio irremediable en la medida de que si no obtiene la convalidación, existe un riesgo inminente de que pierda su puesto de trabajo. I.3.- Pretensiones. Solicitó el amparo de su derecho fundamental a la igualdad y cualquier otro derecho que considere quebrantado, con ocasión de la negativa del Ministerio de Educación Nacional, contenida en la comunicación de 12 de diciembre de 2011 y, en consecuencia, que se ordene al accionado, proceder a la convalidación y

reconocimiento del título de Maestría en Arquitectura obtenido en la Universitat Politécnica de Catalunya, España. I.4.- Defensa. El Ministerio de Educación Nacional, allegó informe remitido por la Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de 30 de enero de 2012, en el que manifestó que revisados los registros correspondientes dentro del Sistema de Convalidaciones, observó que la accionante no ha radicado ninguna documentación para surtir el trámite de convalidación. Expresó que la accionante presentó un derecho de petición que fue resuelto en Oficio 2011 EE 72828, el cual no es de obligatorio cumplimiento. Aseguró que por lo anterior, no ha expedido ningún acto administrativo sobre convalidación a nombre de la demandante, razón por la que su pretensión carece de sustento jurídico. Afirmó que la tutelante podrá radicar la documentación para iniciar el trámite de convalidación. Expresó que el artículo 1° de la Resolución núm. 5547 de 1° de diciembre de 2005, que regula todo lo relacionado con la convalidación de títulos en Colombia, señaló que aquella se efectuará únicamente respecto de los títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior, cuyo trámite implica un examen de legalidad y uno académico, para los cuales se debe tener en cuenta la naturaleza jurídica de la institución que otorgó el título y de éste como tal; también, que el programa a cursar conlleve la obtención de un título de educación superior reconocido por las

autoridades encargadas del tema en el país de origen del establecimiento y que el diploma sea otorgado por aquella. De otra parte, adujo que no existe material probatorio que evidencie la vulneración del derecho a la igualdad, pues la accionante no se encuentra en la misma situación fáctica del señor Marcelo Evelio Bedoya, toda vez que no inició el trámite correspondiente a la solicitud de convalidación de su título en los términos establecidos en la Resolución núm. 5547 de 1° de diciembre de 2005, ni ha presentado la documentación que se exige para el estudio y el pronunciamiento sobre la convalidación o no del título, sino que simplemente acudió a un derecho de petición el cual le fue resuelto y legalmente no era el medio para decidir sobre lo pretendido por ella. Sostuvo que en caso de que fuera cierta la existencia de un caso similar al de la actora, ello no la autoriza a inobservar los procedimientos previamente establecidos, toda vez que conminarlo a hacerlo, implicaría ir en contra de las normas y el debido proceso, además vulneraría el derecho a la igualdad de los demás ciudadanos que sí han solicitado la convalidación de sus títulos en cumplimiento del procedimiento establecido para ello. Consideró que no se probó la afirmación de que la universidad Pontificia Bolivariana le hubiese exigido la convalidación del título para continuar con el cargo desempeñado, luego no se demostró la existencia del perjuicio irremediable. Concluyó que la tutelante cuenta con otro medio de defensa judicial, por lo que la presente acción resulta improcedente, más aún si se tiene en cuenta la inexistencia de un perjuicio irremediable.

El ICFES, expresó que fue vinculado al proceso mediante Oficio núm. SC-025/OAP, razón por la cual adujo que lo pretendido por la accionante no tiene ninguna relación con sus funciones, por lo que solicitó su desvinculación. Lo anterior, lo sustentó en el hecho de que fue reestructurado junto con el Ministerio de Educación Nacional, mediante los Decretos 2230 y 2232 de 2003 y posteriormente por el Decreto 4675 de 2006 que derogó el Decreto 2230, los cuales a la fecha fueron derogados por la Ley 1324 de 13 de julio de 2009, en consecuencia, se encuentran vigentes los Decretos 5012 y 5013 de 28 de diciembre de 2009, por medio de los cuales se modificó y reestructuró el Ministerio de Educación Nacional y los Decretos 5014, 5015 y 5016 de 28 de diciembre de 2009, que modificaron y le asignaron funciones. Sostuvo que como consecuencia de lo anterior, le correspondió al Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con lo expresado en el artículo 10° de la Ley 1324 de 2009, asumir todas la funciones de fomento de la educación superior que ejerció en el pasado el ICFES y que no le hayan sido trasladadas, en particular las atribuidas en el Decreto 2232 de 2003, en los numerales 3.2, 3.3, 3.4, 3.5 y 3.6, el artículo 38 de la Ley 30 de 1992, salvo el literal K. Advirtió que la competencia sobre la inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior y los programas académicos en Colombia radican en el

mentado Ministerio, por lo que trasladó a éste los archivos correspondientes a aquella función, en consecuencia le correspondió lo relacionado con la convalidación y homologación de títulos.

II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.

La Sección Segunda –Subsección “C”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 3 de febrero de 2012, amparó los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de la actora y, en consecuencia, dejó sin efecto el Oficio núm. 2011EE72828 de 12 de diciembre de 2011, mediante el cual, el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación del título obtenido en el exterior por la tutelante y, le ordenó impartir a la petición inicial el trámite reglado en la Resolución núm. 5547 de 2005, para lo cual, solicitaría a la accionante que diligencie el formulario exigido en la mencionada resolución y su remisión a la dependencia encargada, de manera que otorgue respuesta de fondo, completa y congruente, en el término legal, a la petición presentada el 21 de noviembre de 2011, mediante acto administrativo contra el cual sea posible ejercer los recursos legales. Consideró que la Resolución núm. 5547 de 1° de diciembre de 2005, contempla los requisitos, criterios aplicables y el trámite de la convalidación de títulos, dentro de los que se observa que el interesado debe realizar una solicitud escrita en el formato suministrado por el Ministerio y anexar los documentos enunciados en el artículo 2° de la mencionada Resolución y una vez superados los procesos de

evaluación legal y académica, el Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución motivada debe decidir de fondo la solicitud. Contra el acto que la resuelve proceden los recursos de ley. Afirmó que si bien es cierto que la actora no inició el tramite reglado en la mencionada resolución, pues el simple ejercicio del derecho de petición no es la vía expedita para satisfacer sus pretensiones, ello no excusa a la entidad accionada de imprimir el trámite requerido, ya que una vez recibida la solicitud, debió informarle a la accionante el trámite a seguir y otorgarle la oportunidad para complementar la solicitud con las formalidades que ahora echa de menos. Por lo anterior, puso de presente la vulneración evidente del derecho fundamental al debido proceso, en razón a que con la respuesta que brindó el Ministerio accionado a la petición de la actora, precipitó una que hace nugatorias las pretensiones de convalidación. Adujo que el Ministerio de Educación Nacional, al omitir el procedimiento establecido para la convalidación, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues dejó a la actora sin una decisión precisa y concreta con la observación de los ritos procesales. Sostuvo que también fue vulnerado el derecho de petición, toda vez que no se le informó a la accionante cuál era el procedimiento a seguir, máxime si se tiene en cuenta que ésta lo tomó como una consulta.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION.

La actora indicó que estaba de acuerdo con lo dispuesto en la parte resolutiva de la providencia en relación con la orden de dejar sin efecto el Oficio núm. 2011EE72828 de 12 de diciembre de 2011, no obstante, difiere de las razones por

las cuales el Tribunal procedió a ordenar al ente accionado, impartir a la petición inicial el trámite reglado en la Resolución núm. 5547 de 2005, en lugar de ordenar la convalidación del título. Consideró que el Tribunal no atendió las pretensiones formuladas en la demanda de tutela, ya que no consideró ni resolvió la cuestión de fondo planteada en la misma, que no es otra que la violación del derecho fundamental a la igualdad, pues se limitó a analizar la trasgresión de los derechos al debido proceso y de petición, máxime si se tiene en cuenta que recibió un tratamiento irracional y desproporcionado por parte del Ministerio y que sí inició los trámites tendientes a obtener la convalidación de su título. Aseguró que el trámite reglado en la Resolución núm. 5547 de 2005 ya lo había iniciado y la vulneración de su derecho a la igualdad fue de tal trascendencia que requiere de la pronta intervención judicial, en atención al principio de economía procesal. Expresó que el Tribunal ordenó volver a adelantar un procedimiento que ya había agotado, obligando al Ministerio a iniciar un nuevo trámite engorroso, más aún si se tiene en cuenta que éste, mediante comunicación de 14 de febrero de 2012, reiteró lo dispuesto en el oficio de diciembre de 2011, es decir, que la convalidación sólo se efectuará respecto de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país. Aseguró que previó a la formulación de la petición de 21 de noviembre de 2011, la

accionante consignó ante el Ministerio de Educación Nacional, el valor indicado en el procedimiento, no obstante, al momento de radicar los documentos, éstos no fueron recibidos por la entidad, por lo que le solicitaron que diligenciara una petición de devolución del dinero, que fue reintegrado en su oportunidad. Así las cosas, consideró que el Tribunal erró al ordenar un nuevo trámite de convalidación, pues éste ya fue iniciado y negado sin fundamento alguno.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 1991. Dicha acción se establece como medio subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

La actora considera que su derecho fundamental a la igualdad fue vulnerado, en razón de que en respuesta al derecho de petición presentado el 21 de noviembre de 2011, el Ministerio de Educación Nacional el 12 de diciembre de ese año, denegó la solicitud de convalidación del título de Maestría en Arquitectura del Paisaje, obtenido en la Universidad Politécnica de Cataluña, España, por estimar que se trataba de un título propio que no se enmarca dentro de los títulos de educación superior reconocidos por las autoridades competentes del respectivo

país; que la entidad accionada no tuvo en cuenta que el ICFES mediante Resolución núm. 001219 de 24 de octubre de 2001, convalidó y reconoció para todos los efectos académicos y legales en Colombia el título de Master en Arquitectura del Paisaje obtenido por el señor Marcelo Evelio Bedoya Ortega, quien se encuentra en sus mismas condiciones. La Resolución núm. 5547 de 1° de diciembre de 2005, definió el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior, y al efecto, estableció lo siguiente: “Artículo Primero: La convalidación prevista en la presente Resolución se efectuará únicamente respecto a títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior.” El procedimiento establecido por la disposición transcrita, con el fin de que el Ministerio de Educación Nacional se pronuncie acerca de la procedencia o no de la convalidación, es el siguiente: 1.- El solicitante deberá diligenciar el formato de solicitud suministrado por el Ministerio de Educación Nacional, con el cual deberá allegar: i) fotocopia autenticada del diploma del título que pretende convalidar. El diploma original deberá estár debidamente legalizado, por vía diplomática o con sello de apostilla; ii) Original o copia autenticada del certificado de calificaciones o del plan de

estudios del programa del título que se somete a convalidación, expedido por la institución donde se cursaron los estudios, el cual, al igual que el anterior documento, debe estár legalizado, por vía diplomática o con sello de apostilla; iii) Fotocopia del documento de identidad y; iv) recibo de consignación de la tarifa correspondiente.1 2.- Posteriormente, debe radicar la anterior solicitud con los respectivos documentos en la Unidad de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación Nacional.2 3.- Una vez recibida la documentación, se le debe asignar a un Grupo de Convalidaciones, quien debe adelantar el trámite correspondiente en atención a los parámetros, términos y criterios de convalidación establecidos en la Resolución. 3 1 Resolución núm. 5547 de 1° de diciembre de 2005, artículo 2°. 2 Resolución ibídem, artículo 6°. 3 Resolución ibídem, artículo 8°. 4.- Cumplido lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución motivada decidirá de fondo la solicitud, contra la cual procederán los recursos de ley. 4 En el presente caso, la accionante, mediante apoderado, presentó el 21 de noviembre de 2011, un derecho de petición, con el que pretende la convalidación del título de Maestría en Arquitectura del Paisaje, obtenido en la Universidad de Cataluña, Barcelona, España, en el que argumentó el criterio de “caso similar”, dispuesto en el numeral 3 del artículo 3° de la Resolución 5547 de 20055, presentado por el señor Marcelo Evelio Bedoya Ortega, quien, a su juicio, se encuentra en sus mismas condiciones.

El derecho de petición fue resuelto por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio núm. 2011ER106265 de 12 de diciembre de 2011, en el que indicó lo siguiente: “Revisados los documentos adjuntos se estableció que se trata de un título propio de MAESTRIA EN ARQUITECTURA, otorgado el 8 de febrero de 2006, por la UNIVERSITAT POLITECNICA DE CATALUNYA, España, a LINA MARIA MUÑOZ CAMPILLO, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. 50.959.514, no cumple con lo establecido en el artículo 1 de la Resolución 5547 de diciembre de 2005; esto es, el programa a cursar conlleve a la obtención de un título de educación superior reconocidos como tal por las autoridades encargadas del tema de la educación superior en el país de origen de la institución.” 4 Resolución ibídem, artículo 10°. 5 Numeral 3 del Artículo 3° de la Resolución ibídem: “3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del

recibo en debida forma de la documentación requerida. Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación. De lo anterior, y en apoyo a la decisión proferida por la Sección Segunda – Subsección “C”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala considera que hubo una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, pues la entidad accionada debió darle el trámite a la solicitud instaurada, previsto en la Resolución 5547 de diciembre de 2005 y, no de manera apresurada emitir un concepto acerca de la convalidación del título requerida por la tutelante. Ahora bien, la tutelante en su escrito de impugnación adujo que con anterioridad a la petición ya había iniciado el trámite requerido por la mencionada Resolución, por tanto no es procedente que se ordene a la entidad accionada que adelante nuevamente el trámite exigido. Para probar su dicho, aquella aportó una fotocopia del recibo de consignación del dinero exigido para adelantar el trámite de convalidación y la solicitud de devolución del dinero de 10 de junio de 2011. De lo anterior, advierte la Sala que ello no puede tomarse como agotamiento del procedimiento previsto en la Ley, en tanto que al realizar la solicitud de devolución del dinero, se entiende como un desistimiento del proceso, pues el Ministerio de Educación Nacional adujo en su contestación que no tenía constancia alguna de que la actora hubiese radicado la solicitud de convalidación, máxime si se tiene en cuenta que la presentación del derecho de petición no es el mecanismo idóneo, pues para ello, la legislación previó un trámite específico.

Así pues, el Ministerio de Educación Nacional vulneró el derecho al debido proceso, pues no imprimió el trámite correspondiente, lo que trae como consecuencia, que la Sala se sustraiga del análisis planteado por la actora, en cuanto a la trasgresión del derecho a la igualdad, ya que no existe un acto administrativo que defina en concreto la situación de la actora, el que solamente se configura una vez se agote el procedimiento establecido en la Resolución núm. 5547 de 2005, y contra el cual, proceden los recursos de Ley y las acciones contencioso administrativas. Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará en su totalidad la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A: PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia de 3 de febrero de 2012, proferida por la Sección Segunda –Subsección “C”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez días (10) siguientes a la ejecutoria del presente fallo.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de marzo de 2012.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ MARIA CLAUDIA ROJAS

LASSO Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO