CE-25000-23-26-000-1990-00325-01(23192)-2012

DISTRITO CAPITAL / COMPETENCIA DEL DISTRITO CAPITAL /

TRANSACCIÓN / TRANSACCIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / CONTRATO DE

TRANSACCIÓN / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD /

PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN

ESTATAL / REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL / NORMA DE DERECHO PRIVADO El artículo 40 de la Ley 80, autoriza a las entidades estatales para celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y que se requieran para el cumplimiento de los fines estatales, estableciendo que las estipulaciones de tales contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en la misma ley, correspondan a su esencia y naturaleza, pudiéndose incluir en ellos las modalidades, condiciones y en general, las cláusulas y estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y los principios y finalidades de la ley de contratación y los de la buena administración (…) De acuerdo con lo anterior, el distrito capital de Bogotá estaba legalmente autorizado para celebrar el negocio jurídico de transacción suscrito por las partes en el presente caso, puesto que fue una manifestación del principio de la autonomía de la voluntad que rige los contratos estatales. (…) dado que en la Ley 80 de 1993 no se hizo regulación alguna de esta clase de negocio jurídico, se debe acudir a las normas del derecho privado que lo consagran y regulan, para efectos de constatar los requisitos y elementos que lo componen.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 40 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 13

TRANSACCIÓN / CONCEPTO DE CONTRATO DE TRANSACCIÓN /

CONCEPTO DE TRANSACCIÓN / CONTRATO DE TRANSACCIÓN / EFECTOS DE LA TRANSACCIÓN / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE TRANSACCIÓN La transacción (…) Se trata de un mecanismo de auto composición entre las partes que se hallan envueltas en una controversia presente o futura, arreglo que éstas llevan a cabo de manera directa, sin intervención del juez o de un tercero cuya participación se requiera para su validez –como se exige en el caso de la conciliacióny que consiste en un acuerdo de voluntades en el que ambas partes renuncian parcialmente a un derecho en litigio, del cual aducen la titularidad, (…) La transacción, por lo tanto, debe recaer sobre derechos de los cuales las partes puedan disponer y no podrá versar sobre aquellos que la ley considera irrenunciables o sobre los cuales prohíbe la transacción, como sucede con el estado civil de las personas (art. 2473, C.C.C.), o los derechos ciertos e indiscutibles emanados de una relación laboral (art. 15 del C.S.T.), o cuando se trata de derechos que no existen (art. 2475, C.C.C.). (…) Como se observa, es de la esencia de la transacción que las partes renuncien parcialmente a derechos que se encuentran discutidos entre ellas, pues no es transacción aquel acuerdo en el que una de las partes se impone sobre la otra, que simplemente cede en forma total sus pretensiones a favor de aquella, pues ello equivaldría simplemente a una renuncia, un desistimiento o un allanamiento; se trata es de que los interesados renuncien recíprocamente a pretensiones sobre el objeto de la controversia (…)

Desde el punto de vista procesal, la transacción también constituye un medio anormal de terminación del proceso, cuando ella se da frente a una controversia que ya ha sido sometida a la decisión del juez y puede recaer sobre la totalidad del litigio o sólo sobre una parte, debiendo continuar aquel hasta la sentencia, por la parte que hubiera quedado pendiente de resolver, tal y como lo dispone el artículo 340 del C.P.C. , que la consagra, acuerdo transaccional que deberá ser controlado por el juez, quien en todo caso no participa en él, por tratarse de un negocio jurídico celebrado exclusivamente por las partes, de manera que el control judicial se referirá a la constatación del cumplimiento de los requisitos sustanciales y formales de tal acuerdo. (…) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2483 del C.C.C., la transacción produce el efecto de cosa juzgada en última instancia, pero podrá impetrarse la declaración de nulidad o la rescisión, de conformidad con la ley, lo que significa que el ordenamiento jurídico ha querido imprimirle a este negocio jurídico toda la obligatoriedad que de aquella figura se deriva, en la medida en que se trata de un acuerdo de voluntades cuya finalidad es la de extinguir controversias presentes o futuras entre las partes. (…) La transacción por definición legal es un contrato, del cual se predica que es consensual, bilateral, oneroso y conmutativo y como todo negocio jurídico debe cumplir ciertos requisitos de existencia y validez, de tal manera que deben concurrir en su celebración la capacidad legal de los contratantes, el consentimiento libre de vicios y el objeto y la causa lícitos (art. 1502). El acuerdo de voluntades debe ser llevado

a cabo por personas capaces de disponer de los objetos comprendidos en la transacción (art. 2470, C.C.C.) y si actúan a través de mandatario, éste debe tener poder especial para transigir FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1502 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1625 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2469 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2473 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2475 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2483 / CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTÍCULO 15 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 340 / NOTA DE RELATORÍA: Sobre la transacción, ver: Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 8 de marzo de 1926, G.J., t. XXXII, p. 217 y Sentencia del 22 de febrero de 1971, G.J., t. CXXXVIII, P. 35 ENTIDAD ESTATAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / LEY DE CONTRATACIÓN / ORDEN PÚBLICO El artículo 40 de la Ley 80, autoriza a las entidades estatales para celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y que se requieran para el cumplimiento de los fines estatales, estableciendo que las estipulaciones de tales contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en la misma ley, correspondan a su esencia y naturaleza, pudiéndose

incluir en ellos las modalidades, condiciones y en general, las cláusulas y estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y los principios y finalidades de la ley de contratación y los de la buena administración.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 40

COMPETENCIA / FALTA DE COMPETENCIA / NULIDAD ABSOLUTA /

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / OBJETO ILÍCITO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE LEGALIDAD En relación con la falta de poder, se observa que esta circunstancia no está contemplada en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 como una causal de nulidad de los contratos celebrados por las entidades estatales, pero sí lo sería el obrar careciendo de competencia para ello. Y al estar sometidos los contratos de la administración pública por esta misma norma a las causales de nulidad absoluta previstas en el derecho común, les es aplicable el artículo 1741 del Código Civil, de acuerdo con el cual son nulos los contratos que tienen objeto ilícito, así como el artículo 1519 ibídem, según el cual hay objeto ilícito en todo lo que contraviene las normas de derecho público de la Nación (…) En relación con la competencia de las autoridades estatales, se observa que en virtud del principio de legalidad que rige sus actuaciones, ellas sólo pueden hacer aquello para lo cual están expresamente autorizadas por la Constitución y la ley. El fundamento constitucional de dicha limitación se recoge en los artículos 6º, 121 y 122 de la

Carta, de conformidad con los cuales i) los servidores públicos, como todas las personas, son responsables por violación de la Constitución o las leyes, pero también lo son por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; ii) ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley y iii) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (…) Las normas sobre competencia de las autoridades estatales son de derecho público, imperativas y por lo tanto de obligatorio cumplimiento, de tal manera que, sin un contrato fuese celebrado por quien carece de la facultad legal para representarla y comprometerla, estaría contraviniendo el derecho público de la Nación, razón por la cual a la luz de lo establecido por el Código Civil, tendría objeto ilícito y por lo tanto, estaría incurso en esta causal de nulidad absoluta.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1741 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1519 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122

COMPETENCIA DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ / DELEGACIÓN DE

FUNCIONES DEL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ / DISTRITO CAPITAL /

DELEGACIÓN DE FUNCIONES / ATRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA En el presente caso, tratándose de un contrato celebrado por el Distrito Capital de

Bogotá, el competente para celebrarlo, en principio, era el alcalde mayor, quien en ejercicio de sus facultades legales, delegó tal función en un funcionario directivo (…) Mediante la delegación, como mecanismo de atenuación de la centralización, propia del Estado unitario consagrado en la Constitución Política, un funcionario titular de una función (delegante) la traslada a otra autoridad (delegatario), para que ésta la ejerza a nombre de aquel (…) Es decir que la delegación no proviene de una atribución de funciones que haga directamente la ley a favor de un funcionario o entidad diferente al titular de la competencia, sino de una decisión del propio funcionario delegante, que resuelve desprenderse, con previa autorización legal, de una función que le compete, a favor de otro funcionario o autoridad, sin que aquel pierda la titularidad de tal competencia (…) El artículo 209 de la Constitución Política, hace referencia a la delegación como modalidad a la que el Estado debe acudir para el ejercicio de la función administrativa, al establecer que ésta se halla al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…) y el artículo 211 ibídem, defiere a la ley la fijación de las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades, implementando en esta forma un modo de actuación que apunta a garantizar el mejor cumplimiento de las funciones administrativas y a través de éstas, la obtención de los fines del Estado que se persigue alcanzar a través de su ejercicio

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 211

NOTA DE RELATORÍA: Sobre delegación ver: Corte Constitucional, Sentencia C 082 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz; Corte Constitucional, Sentencia C 372 de 2002, MP Jaime Córdoba Triviño; Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccion Primera, Sentencia de enero 24 de 2002,

Rad. 25000-23-24-000-1998-0455-01(7217), C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

ACCIÓN DE NULIDAD DE CONTRATOS / EFECTOS DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD / RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES CUANDO SE DECLARA LA NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CAUSALES DE NULIDAD En relación con los contratos estatales, el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 establece los efectos de la nulidad manifestando que cuando se trate de la declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva, ésta no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria y que habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido, entendiéndose que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público (…) Es claro entonces, que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un contrato, no procede una indemnización de perjuicios como tal y que

las restituciones a las que da lugar dicha declaratoria, exigen que la entidad se hubiere beneficiado de las prestaciones ejecutadas a su favor por parte del contratista.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 48 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1525

NOTA DE RELATORÍA: Sobre contratos estatales ver: Sentencia del 24 de noviembre de 2004, expediente 25560, C.P. Germán Rodríguez Villamizar

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-1990-00325-01(23192)

Actor: JANETH BARRETO CARRILLO

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 30 de abril de 2002, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO El Distrito Capital de Bogotá, representado por funcionario distinto del alcalde mayor, celebró un negocio jurídico de transacción con Janeth Barreto Carrillo para precaver futuras controversias surgidas de la prohibición de vender pólvora -juegos pirotécnicos y globosen la ciudad de

Bogotá, en la cual se acordó el pago de un porcentaje del valor de la mercancía entregada por la demandante a la entidad demandada, con fundamento en lo dispuesto en actos administrativos distritales cuya legalidad se sometió en otro proceso, a la decisión de la justicia contencioso administrativa, que los declaró nulos en primera instancia, decisión que fue revocada en segunda.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. El 15 de enero de 1999, a través de apoderado debidamente constituido, la señora Janeth Barreto Carrillo presentó demanda en contra del Distrito Capital de Santafé de Bogotá –hoy Distrito Capital de Bogotá-, cuyas pretensiones fueron (f. 2 a 13 y 18, c. 1): PRIMERO: Se declare la nulidad absoluta del Contrato de Transacción de fecha 17 de enero de 1997 celebrado ante el Centro de Arbitraje y

Conciliación de la Cámara de Comercio de Santafé de Bogotá D.C., suscrito por mi Poderdante JANNETH BARRETO CARRILLO y el Dr. FERNANDO GUZMÁN RODRÍGUEZ identificado con C.C. No. 19.479.622 de Bogotá, quien actuó en calidad y en nombre y representación del Sr. Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según poder otorgado por éste. Dándose las causales de Nulidad Absoluta contempladas en el Art. 44 del Estatuto de Contratación Administrativa Ley 80 de 1993 numerales segundo, tercero y cuarto.

SEGUNDO: Con base en la declaración anterior, le solicito a los

Honorables Magistrados se ordene el pago del saldo de los valores de la mercancía pirotécnica, entregada por mi Poderdante conforme al Acta de Entrega de la misma al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, y con la correspondiente indemnización de perjuicios de orden material y moral con la corrección monetaria y cualquier otro índice monetario que le corresponda a mi poderdante (…).

2. La demandante expuso como fundamento de sus pretensiones, que el gobierno distrital expidió el Decreto 755 del 28 de noviembre de 1995, en el cual autorizó la venta de pólvora (globos, artículos pirotécnicos y fuegos artificiales) en algunos días de diciembre (7, 15, 24 y 31) y el 6 de enero de 1996, pero luego expidió el Decreto 791 del 10 de diciembre de 1995 –que fue publicado en la imprenta distrital el 2 de enero de 1996-, en el que prohibió la venta, almacenamiento, manipulación y uso de tales artículos y dispuso, en su artículo 5º, que a quienes entregaran estos materiales a las autoridades entre el 13 y el 15 de diciembre de 1995, recibirían una compensación económica limitada y mediante el Decreto 120 del 23 de febrero de 1996, se estableció, entre otras cosas, que quienes pusieran a disposición del cuerpo oficial de bomberos los materiales pirotécnicos no en las fechas indicadas pero sí antes del 31 de diciembre de 1995, obtendrían una compensación económica menor. 2.1. Fue con base en esta normatividad que se adelantaron en la Cámara

de Comercio los acuerdos transaccionales entre el Distrito Capital y las personas que entregaron los materiales pirotécnicos en la forma prevista, entre ellas, la demandante, Janeth Barreto Carrillo, quien se acogió a dichos decretos y entregó la mercancía de su propiedad el 31 de diciembre de 1995, por valor de $ 9 610 000, recibiendo a cambio la suma de $ 2 315 000, equivalentes al 25% del anterior valor, según consta en el contrato de transacción que celebró el 13 de diciembre de 1996 con el distrito en la Cámara de Comercio, como resultado de lo anterior. 2.2. Los decretos distritales mencionados fueron anulados por la jurisdicción contencioso administrativa, mediante sentencia del 19 de marzo de 1998 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo cual se configuró la causal cuarta de nulidad absoluta de los contratos estatales consagrada en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, según la cual estos serán nulos “cuando se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”. 2.3. La persona que suscribió el contrato de transacción en representación del alcalde mayor, era un funcionario público del distrito que obró sin poder para ello, pues al pedirle a la Cámara de Comercio de Bogotá –centro de arbitraje y conciliaciónque le enviara al demandante copia autenticada del poder otorgado por quien era el alcalde mayor de Bogotá para la época de celebración del contrato, Antanas Mockus, aquella envió la de un poder otorgado por Paul Bromberg Zilberstein, con presentación ante la notaría 5ª

de Bogotá del 16 de junio de 1997, es decir 6 meses después de la fecha de suscripción del contrato de transacción objeto de la demanda; además, tal funcionario que la suscribió, actuó contra expresa prohibición legal, con abuso o desviación de poder y “(…) mantuvo en engaño, y en error al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio y a mi poderdante acreditándose unas facultades que al parecer no tenía para la época en que se suscribió el Contrato de Transacción (…)”. 2.4. La diferencia entre el valor real de la mercancía entregada por la demandante a la administración y la cantidad que ésta le dio por la misma, demuestra el perjuicio económico en el patrimonio de la actora, por lo cual le deben ser indemnizados los perjuicios.

II. Actuación procesal

3. La entidad pública demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por cuanto consideró que el fallo que declaró nulos los decretos distritales a que se refiere la demanda se encontraba en apelación ante el Consejo de Estado y no fueron objeto de suspensión provisional.

Además, la transacción celebrada cumplió los presupuestos legales a cabalidad y no está incursa en las causales de nulidad contempladas en los artículos 2476 y siguientes del Código Civil. En cuanto a la causal 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, como ya se dijo, la nulidad declarada judicialmente de los decretos distritales no se encuentra en firme y en todo caso, tal decisión tendría efectos hacia el futuro, no serían retroactivos y no afectarían la validez del contrato de transacción, pues todos los actos

ejecutados durante la vigencia de una norma son plenamente válidos, con fundamento en la presunción de legalidad de tales actos administrativos. Propuso la excepción de falta de causa para pedir, pues el demandante al suscribir el contrato de transacción sin que se incurriera en vicios del consentimiento, no tiene motivo o causa para iniciar una reclamación judicial tendiente a dejar sin efectos un contrato netamente consensual, que tiene efectos de cosa juzgada y presta mérito ejecutivo (f. 36, c. 1).

4. El 30 de abril de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia en la cual negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el Consejo de Estado revocó parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad total de los actos administrativos que le sirvieron de fundamento al contrato de transacción celebrado por las partes, subsistiendo tal nulidad sólo en relación con aspectos que en nada inciden en la validez de dicho contrato y por lo tanto no se configuró la causal 4 de nulidad absoluta contemplada en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 (f. 145, c. ppl).

5. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el cual enunció nuevamente los hechos de la demanda relacionados con la expedición de las decisiones unilaterales de la administración que prohibían la comercialización de pólvora y la actuación de la actora, que se acogió a tales disposiciones entregando la mercancía pirotécnica que le fue recibida por la administración el 31 de diciembre de

1995 (f. 161, c. ppl). 5.1. Sostuvo el apelante que tal actuación de la administración se produjo sin tener facultades para ello, pues el Decreto 791 del 10 de diciembre de 1995 aún no estaba en vigencia, al no haber sido publicado sino hasta el 2 de enero de 1996, no obstante lo cual le fue aplicado a la demandante, lo cual constituye una desviación de poder. 5.2. Manifestó que debía tenerse en cuenta la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad total del Decreto 755 de 1995, el Decreto 791 de 1995, el Decreto 905 de 1995 y el Decreto 120 de 1996, providencia en la cual se concluyó que el alcalde mayor se extralimitó en sus funciones y no era competente para expedir los decretos y que fue parcialmente confirmada por el Consejo de Estado, configurándose la causal de nulidad absoluta del contrato consistente en haberse declarado nulos los actos administrativos en que se fundamenta. 5.3. El apelante afirmó que había nulidad en la cláusula primera del contrato de transacción, pues fijó un reconocimiento a favor de la demandante equivalente al 25% como compensación por la mercancía entregada, cuando la norma aplicable, inciso 2º del artículo 1º del Decreto 120 de 1996, no estableció porcentaje alguno y se limitó a disponer que se haría una compensación económica menor a quienes entregaran la mercancía antes del 31 de diciembre de 1995. La reglamentación de esa norma se produjo mediante el Decreto 429 del 16 de junio de 1997, es decir 5 meses después

de la firma del contrato de transacción por las partes. 5.4. Reiteró que quien suscribió el contrato a nombre del distrito era empleado público vinculado a la administración y no abogado en ejercicio. 5.5. Concluyó el apelante, que al habérsele reconocido por su mercancía la suma irrisoria del 25% de su valor, “(…) con la celebración del contrato objeto de esta demanda se desarrollaron hechos dañosos, que violaron los derechos de mi poderdante causándole un daño eminente que debe ser reparado o indemnizado pues menoscabó las posibilidades que ella tenía, para disfrutar de un bien patrimonial, desarrollado en legal forma”, citando a continuación normas constitucionales relativas a la garantía de la propiedad privada y demás derechos adquiridos y la Convención Americana de Derechos Humanos, en lo relacionado con la protección de la propiedad privada.

6. Admitido el recurso de apelación, se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión en esta instancia, oportunidad dentro de la cual la demandante reiteró las argumentaciones esgrimidas a lo largo de sus actuaciones procesales, en especial en su recurso de apelación y pidió que se revoque la sentencia de primera instancia, para que en su lugar se declare la nulidad absoluta del contrato de transacción celebrado por las partes y se condene a la entidad demandada a indemnizar los perjuicios morales y materiales ocasionados a Janeth Barreto Carrillo con dicho negocio jurídico (f. 123, c. ppl).

CONSIDERACIONES

I. La competencia

7. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto

en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo -modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988aplicables en el sub examine, la cuantía exigida en 1999 para que un asunto fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, era de $ 18 850 000 y en el presente caso la mayor de las pretensiones asciende a $ 19 307 451, por concepto de lucro cesante1.

II. Hechos probados 1 Según la estimación razonada de la cuantía que se efectuó en la demanda, f. 7 y 8, c. 1.

8. Teniendo en cuenta los medios de prueba regularmente allegados al plenario, se acreditaron los siguientes hechos, relevantes para la litis2: 8.1. El 28 de noviembre de 1995, el alcalde mayor de Bogotá expidió el Decreto n.o 755, “[p]or el cual se adoptan medidas de prohibición y control para la venta y uso de globos, artículos pirotécnicos y fuegos artificiales en

el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá D.C.”, en el cual, entre otras cosas, se prohibió la venta de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales en cualquier tipo de establecimientos comerciales, salvo con permiso de venta expedido por la secretaría de gobierno, quien determinaría el sitio y condiciones para efectuarla; se autorizó la venta de tales materiales para los

días 7, 15, 24 y 31 de diciembre de 1995 y 5 y 6 de enero de 1996, entre las 9 de la mañana y las 8 de la noche (artículos 2, 4 y 5). Se dispuso que quien vendiera esta clase de artículos en lugares, fechas u horarios no autorizados, incurriría en retención transitoria de 24 horas, el decomiso del producto, el cierre del establecimiento de comercio por las autoridades de policía y la revocatoria de la licencia de funcionamiento o el permiso de venta para el expendio, por parte de la autoridad competente (artículo 6) (f. 149, c. 2). 8.2. el 10 de diciembre de 1995, el alcalde mayor de Bogotá expidió el Decreto n.o 7913, “[p]or el cual se prohíbe la venta de artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos, así como el uso de los mismos productos en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá D.C.”, acto administrativo en el cual se prohibió totalmente la venta, almacenamiento, manipulación y uso de artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos en la ciudad (artículo 1º), estableciendo las sanciones para la infracción de esta prohibición general (artículo 2º, 3º y 4º); en el artículo quinto, se dispuso (f. 145, c. 2): 2 De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Decreto 01 de 1984, en los procesos contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de

valoración. 3 Según certificación del jefe de la Imprenta Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, del 19 de julio de 2000, el Decreto 791 del 10 de diciembre de 1995 se publicó en el registro distrital con el n.o 1079, el 2 de enero de 1996 (f. 158, c. 2). ARTÍCULO QUINTO.- Quien posea artículos pirotécnicos o fuegos artificiales, porque los ha producido o adquirido para la venta podrá denunciarlos ante la Secretaría de Gobierno, para su posterior entrega a las autoridades, en un lapso de tiempo comprendido entre el trece (13) y el quince (15) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995). La fecha, procedimiento y lugar de entrega serán definidos por la Oficina para la Prevención y Atención de Emergencias. PARÁGRAFO PRIMERO.- Quien se acoja a lo establecido en el presente artículo, dentro de las fechas señaladas anteriormente, tendrá derecho a recibir una compensación económica limitada por parte de la administración distrital, mediante el procedimiento que para tal efecto señale la Alcaldía Mayor, y podrá ser incluido en los programas de reconversión laboral que busquen el acceso a una actividad económica alternativa, que adelantará el Fondo de Ventas Populares del Distrito. Para los efectos a que se refiere el presente parágrafo se tendrá en cuenta un orden de prioridad con base en un factor de cantidad de artículos denunciados y entregados y un factor de oportunidad que favorece a quienes primero denuncien y entreguen los artículos. Tanto la compensación económica como los programas

de reconversión laboral estarán limitados por los recursos que el distrito disponga para tal efecto. Para efectos de la inclusión en los programas de reconversión laboral, el interesado deberá cumplir los siguientes requisitos: (…) PARÁGRAFO SEGUNDO.- Quedan excluidos de lo establecido en el presente artículo todos los artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que contengan fósforo blanco. 8.3. El 23 de febrero de 1996, el alcalde mayor de Bogotá expidió el Decreto n.o 120, por medio del cual reglamentó lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo quinto del Decreto 791 de 1995 y estableció el procedimiento para dar cumplimiento a dicha norma y proceder al proceso de cancelación de la compensación económica allí establecida; en dicho acto se estableció que serían beneficiarios de la compensación económica señalada en el Decreto 791 aquellas personas que denunciaron y entregaron los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos en su poder, entre el 13 y el 15 de diciembre de 1995. Y que quienes se acogieron parcialmente al decreto, “(…) es decir quienes pusieron a disposición del Cuerpo Oficial de Bomberos los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos hasta el 31 de diciembre de 1995, obtendrán una compensación económica meno