CE-25000-23-26-000-1990-06917-01(17153)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero Ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá, D. C., treinta(30 ) de noviembre de dos mil once (2011). Expediente 250002326000 199006917 01 (17153)

(ACUMULADOS)

Actor GUILLERMO MEJIA RUBIO Y OTROS

Demandada NACION – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA y DEPARTAMENTO DE

CUNDINAMARCA Acción REPARACION DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 16 de julio de 1998 por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se despacharon negativamente las súplicas de la demanda incoada por Guillermo Mejía Rubio y otros en contra de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repúblicay el Departamento de Cundinamarca.

I.ANTENCEDENTES

1. Las demandas Fueron presentadas por los señores Guillermo Mejía Rubio (Exp. 90-D6917), Eduardo López Blanco (Exp. 90-D-6918), Celso Triana Bustos y

Miriam Restrepo De Triana (EXp. 90-D-6919), Margarita Escobar De Ramírez, Marleyn Ramírez De Serrano, Dayra y Marleyn Margarita Serrano Ramírez (EXp. 90-D-6920); José Ignacio Ramírez y Lilia Hernández actuando en nombre propio y en el de sus hijos José Ignacio y Josefa Ramírez Hernández1 (Exp. 90-D-6921); Marlene

Hernández (Exp. 90-D-6922); Luis Felipe Beltrán (Exp. 90-D-6923); Mariela Mateus De Millán (Exp. 90-D-6924); José Isaías Neira Medina y María Gena Salguero (Exp. 90-D-6925); Etelvina Ordóñez De Beltrán (Exp. 90-D6926); Rosa Pérez De Martínez (Exp. 90-D-6927); Luz Mira Hernández Cifuentes actuando en nombre propio y en el de sus hijos menores Javier Andrés y Carolina Melo Hernández (Exp. 90-D-6928); María Trinidad Díaz Beltrán (Exp. 90-D-6929); Julio Eduardo Rivera López, Priscila Mahecha De Rivera, Juan Bautista Rivera y Omaira Liliana Rivera Mahecha (Exp. 90-D-6930); Uriel Avila Franco y Bertha Triana De Avila (Exp. 90-D-6931), Raúl Antonio Martínez Olaya y Noralba Escobar De Martínez (Exp. 90-D-6932); Luis Carlos Avila, Nancy Cabrera actuando 1 Los señores José Ignacio Ramírez y Lilia Hernández, quienes según la demanda manifestaron obrar en nombre propio y en representación de sus hijos menores, José Ignacio y Josefa Ramírez Hernández, no otorgaron poder para representar a los menores. en nombre propio y en representación de sus hijos menores Carlos Andrés y Nubia Derley Avila Cabrera2 (Exp. 90-D-6933), Dory Angela Giraldo (Exp. 90-D-6934); José Eliceo Rincón Gómez (Exp. 90-D-6535); Miguel Pulido y Bertilda Mahecha (Exp. 90-D-6936); Jaime Hernández

(Exp. 90-D-6937); José Iván Rincón Ballén (Exp. 90-D-3638); José Hernández Serrato (Exp. 90-D-6940); Juan Esteban Díaz (Exp. 90-D-6941); Ana Hernández (Exp. 90-D-6942); Rómulo Escobar (Exp. 90-D-6943); Rosalba Guerrero De Cifuentes (Exp. 90-D-6944); Matilde Ariza (Exp. 90D-6945); Héctor Eduardo Guzmán González, María Deysi Chaves, actuando en nombre propio y en el de sus hijos menores Nubia Derley, Jair Eduardo y Carlos Ferney Guzmán Chaves (Exp. 90-d-6946); Julio Beltrán Torres (Exp. 90-D-6947) y Ruperta Navarro (Exp. 90-D-6948). Los antes mencionados, actuando en ejercicio de la acción de reparación directa enderezada en contra de la NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICAy del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, solicitaron que, previos los trámites de ley y con citación y audiencia de la parte demandada, se declare a las entidades demandadas administrativamente responsables por todos los daños que les fueron causados con ocasión del desbordamiento de la quebrada “La Negra” que tuvo lugar el día 17 de noviembre de 1988, debido a la falla en que incurrieron porque, a pesar de estar advertidas de la ocurrencia de la posible tragedia, omitieron las medidas necesarias para evitarla. 2 Los señores Luis Carlos Avila y Nancy Cabrera González, quienes según la demanda manifestaron obrar en nombre propio y en representación de sus hijos menores, no otorgaron

poder para representar a Nubia Derley Avila Cabrera. Como consecuencia de la anterior declaración pidieron que se condene a las entidades demandadas al pago de los daños de orden material y moral que les fueron irrogados por la pérdida y deterioro de sus bienes y, además, en el caso de las demandas correspondientes a los expedientes 90-D-6920 y 90-D-6921, por la muerte de Juan Alejo Ramírez y Josefa Ramírez Lozano, respectivamente, perjuicios que fueron relacionados en las respectivas demandas sin cuantificar específicamente su valor. Como presupuestos fácticos de sus pretensiones relataron los que la Sala se permite resumir de la manera que sigue: Los pobladores del Municipio de Utica, a través de organizaciones cívicas, civiles, administrativas y de sus ciudadanos en general, debido al invierno protuberante que por la época se presentaba, al mal estado en que se encontraba por dicha causa el lecho de la quebrada “La Negra” y, por fuerza de esas circunstancias, con temor de una posible creciente, se dirigieron de manera personal, en comisiones y por escrito, a las autoridades centrales del Estado y del Departamento de Cundinamarca con el objeto de que tomaran las medidas de prevención necesarias para evitar una catástrofe. Pese a lo anterior, las autoridades del Estado hicieron caso omiso de tales advertencias y el 17 de noviembre de 1988, aproximadamente entre las 10 y 11 de la noche, se produjo la avalancha que había sido anunciada, la cual causó la muerte de Juan Alejo Ramírez y Josefa Ramírez Lozano, derrumbó numerosas casas y obligó a desocupar

muchas más y arrasó con varias hectáreas de cultivos hasta desembocar en el Río Negro, todo lo cual -aseguran los demandantesles causó perjuicios de orden material y moral. Señalan las demandas que, posteriormente, con una inversión millonaria, la quebrada “La Negra” fue canalizada, obra que, a juicio de la parte demandante, si se hubiese realizado con anterioridad habría evitado la catástrofe sucedida el 17 de noviembre de 1988.

II. TRÁMITE PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA

1. Admisión y notificación Las treinta y un demandas así formuladas fueron presentadas el 3 de diciembre de 1990 y, una vez fueron admitidas, se notificaron las correspondientes providencias al Ministerio Público y a las entidades demandadas.

2. Las contestaciones 2.1. Departamento de Cundinamarca El ente territorial contestó las demandas para solicitar que se resolviera negativamente acerca de sus pretensiones. Como fundamento de su oposición, expuso que, contrariamente a lo señalado en las demandas dirigidas en su contra, el Departamento de Cundinamarca, a través del Comité Regional para la Prevención y Tratamiento de Desastres, constantemente estuvo al frente de la situación que se presentaba por el invierno que para la época afectaba no sólo a la población de Utica sino a todo el país, para lo que coordinó actividades tendientes a cumplir con las recomendaciones hechas por el HIMAT en el sentido de dragar el lecho de la quebrada “La Negra” y levantar gaviones o “bolsas de suelo”, para lo cual entidades como Ferrocarriles Nacionales,

Caminos Vecinales, el Batallón Baraya y la Secretaría de Obras Públicas del Departamento aportaron maquinaria y personal técnico. Agregó el señalado demandado que con anterioridad a la grave inundación que sufrió el Municipio el 23 de octubre de 1998, esto es, previamente a la ocurrencia de la avalancha por la cual se demanda, el Comité Regional y el Comité Local, con la colaboración del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, la Defensa Civil, la Cruz Roja, la Policía y el Ejército Nacional, elaboraron mapas de evacuación en caso de desbordamiento de la citada quebrada y del Río Negro que fueron entregados a la ciudadanía de Utica junto con las instrucciones pertinentes; se realizaron dos simulacros y se llevaron a cabo las acciones tendientes a instruir a los moradores sobre el manejo adecuado de alertas en caso de presentarse un nuevo desbordamiento producido por el fuerte invierno imperante en la época. Adujo el ente demandado que el Gobierno Departamental, mediante Decreto No. 02170 del 4 de noviembre de 1998, apropió una partida de $3.000.000 destinada a las obras que demandaba la atención de la emergencia, dineros que fueron manejados a través de la Corporación Financiera de Cundinamarca en una cuenta especial denominada “Comité Regional de Prevención y Tratamiento de Desastres”, entidad que, a su vez, lo consignó a favor del Municipio de Utica en la cuenta del Comité Local de Emergencias. Finalmente indicó que el 22 de mayo de 1990 se hizo entrega a la Secretaría General de la Presidencia de la República de un informe

pormenorizado de los sucesos acaecidos en Utica, así de las acciones adoptadas, de las inversiones efectuadas y de las actuaciones posteriores. La entidad demandada propuso, con fundamento en lo anteriormente indicado, la excepción de “CADUCIDAD” fundada en que los hechos naturales por los cuales se demanda tuvieron lugar el 17 de noviembre de 1988 y la acción se interpuso el 3 de diciembre de 1990, esto es, 15 días después del término dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para ejercerla. Además de la anterior excepción, propuso las de “CASO FORTUITO”, por considerar que la avalancha ocurrida el 17 de noviembre de 1988 en el Municipio de Utica, su magnitud y sus consecuencias eran absolutamente imprevisibles y, en todo caso, incontenibles; la de “CULPA DE LAS VICTIMAS”, con fundamento en que, a pesar de las múltiples recomendaciones impartidas por las autoridades competentes, los habitantes del Municipio afectado hicieron caso omiso de ellas y, en consecuencia, asumieron un riesgo de manera consciente y voluntaria; de “AUSENCIA DE FALLA EN EL SERVICIO”, fundada en que los organismos y funcionarios encargados de la prevención y tratamiento de desastres y demás entidades involucradas en tales asuntos cumplieron con su deber en la medida de lo que les fue posible dada la imprevisibilidad del suceso. 2.2. La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Al igual que el Departamento de Cundinamarca, la Nación -al contestar algunas de las demandas impetradasse opuso a la

prosperidad de las pretensiones enderezadas en su contra. Para ello argumentó que en la época en que se presentó la avalancha que afectó a los pobladores del Municipio de Utica y de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 252 de la Ley 09 de 1979 y su Decreto Reglamentario 3489 de 1982, vigentes para la fecha de los acontecimientos, no era titular de las obligaciones de organización y ejecución de labores de prevención de desastres. Explicó que dicha función le fue asignada con la Ley 46 de 1988, para ser desarrollada por conducto de la Oficina de Atención de Desastres, cuya operatividad se condicionó a la expedición de los decretos que reglamentarían las facultades extraordinarias otorgadas al ejecutivo, lo cual tuvo lugar el 1 de mayo de 1989 con la expedición del Decreto No. 919 por medio del cual se organizó el sistema Nacional para la prevención y atención de desastres. Con fundamento en la circunstancia antes advertida, manifestó que debido a que la responsabilidad extracontractual del Estado por falla en el servicio por omisión se puede derivar únicamente en caso de desconocimiento de una obligación legal que de manera específica le corresponda cumplir, no es posible imputarse en cabeza suya la responsabilidad que se predica por los hechos que tuvieron lugar en el Municipio de Utica el 17 de noviembre de 1988. Agregó que, pese a no ser de su cargo tal obligación, para atender la problemática del citado Municipio, el 4 de abril de 1988, mediante contrato No. 01538800 suscrito entre el Banco de la República y el señor Camilo Cárdenas Giraldo, éste último se

comprometió a prestar sus servicios personales como asesor del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para la atención de emergencias, para lo cual le correspondía dirigir la Oficina Nacional para la Atención de Emergencias. Señala La Nación que, en desarrollo del citado contrato, el señor Cárdenas Giraldo estuvo en constante comunicación con las autoridades competentes del nivel nacional y regional encargadas de atender la situación relacionada con la quebrada “La Negra”, en búsqueda de lograr un trabajo concertado interinstitucional y brindando la orientación necesaria para que las autoridades competentes organizaran un plan de acción para la prevención, la atención de una eventual emergencia y para adelantar los estudios necesarios para definir la solución del problema. Propuso como excepciones las de “FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA”, con fundamento en que para la época en que se presentó la avalancha no era de su cargo llevar a cabo la ejecución de la infraestructura física en la zona y la de “CADUCIDAD”, con sustento en las mismas razones expuestas por el Departamento de Cundinamarca en su contestación.

3. La acumulación Mediante memorial presentado el 19 de enero de 1994, la parte demandada Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - solicitó la acumulación de los procesos radicados ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo los números 90-D-6917 a 90-D-6948, con fundamento en que en todos ellos los hechos, las entidades demandadas y las excepciones propuestas son iguales y, además, por cumplir con lo dispuesto en los numerales 1º y 2º del artículo 267 del Código Contencioso

Administrativo y 82 del Código de Procedimiento Civil3. 3 Folio 172 del expediente 90-D-6917. Con exclusión del proceso 90-D-6939, el cual fue archivado el 6 de septiembre de 19934, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído del 24 de marzo de 1994, dispuso la acumulación de los mencionados procesos5.

4. Los alegatos de conclusión Una vez venció el término probatorio y fueron practicadas las pruebas decretadas, por auto del 11 de noviembre de 1997 se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto si lo consideraba del caso6. Las partes demandante7 y demandada8 hicieron uso de esta oportunidad procesal y, en tal virtud, con base en las pruebas allegadas en el curso del proceso insistieron en los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación, respectivamente.

El Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto de fondo.

III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia proferida el 16 de julio de 1998, resolvió negar las pretensiones de las demandas acumuladas. Como fundamento de su decisión, el a quo, previo análisis del material probatorio obrante en el plenario, señaló 4 Folio 175 del expediente 90-D-6917. 5 Folios 176 y 177 del expediente 90-D-6917. 6 Folios 387 del expediente 90-D-6917. 7 Folios 398 a 402 del expediente 90-D-6917.

8 Folios 392 a 397 y 414 a 418 del expediente 90-D-6917. que las pretensiones de los actores no estaban llamadas a prosperar, toda vez que no se había logrado demostrar en el proceso el hecho imputable a la Administración a título de falla en el servicio. Indicó que tanto las autoridades nacionales como las departamentales, con anterioridad a la ocurrencia de la avalancha del 17 de noviembre de 1988, efectuaron estudios, produjeron informes, desarrollaron diversas actividades y ejecutaron obras públicas encaminadas a prevenir, hasta donde ello era posible, el desbordamiento de la quebrada “La Negra” y, por tanto, no incurrieron en la conducta omisiva y negligente que se les endilga. Agregó, además, que de los numerosos informes y estudios técnicos que obran en el proceso, se desprende que dadas las condiciones geológicas de la zona, la cual presenta un potencial muy alto de inestabilidad, las quebradas que discurren por ella, incluyendo la quebrada “La Negra”, arrastran rocas y materiales aportados tanto del fondo de su cauce como de los continuos deslizamientos que la irrumpen y represan, causando así avalanchas e inundaciones, circunstancia a la que se sumó la fuerte temporada invernal que para los meses de octubre y noviembre de 1988 imperó en la zona, cuando las precipitaciones alcanzaron en Utica un valor que corresponde a la lluvia máxima estimada de una vez en cincuenta años, a lo que también se agrega que el Municipio afectado se encuentra ubicado en la delta de confluencia de la citada quebrada y del Río Negro, por

debajo de la cota del lecho de la primera. Finalmente señaló que, según los informes técnicos y dada la magnitud de los fenómenos naturales presentes en la zona, no hay obras que razonablemente puedan controlarlos, lo que llevó a recomendar la relocalización de la población, circunstancias todas por las cuales no era posible imputar responsabilidad alguna en cabeza de las entidades demandadas por los hechos naturales ocurridos en Utica el 17 de noviembre de 19889.

IV. EL RECURSO DE APELACION La parte demandante, con excepción del señor Eduardo López Blanco10, presentó recurso de apelación para solicitar que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a la totalidad de sus pretensiones.

Como fundamento de su inconformidad los demandantes manifestaron que en el proceso se probó la culpabilidad en la que por omisión, retardo, ineficiencia y negligencia incurrieron las entidades demandadas, toda vez que muchas fueron las cartas y telegramas que el Comité de Emergencias, las autoridades y la ciudadanía del Municipio de Utica enviaron al Gobernador del Departamento, así como a la Oficina Nacional de Emergencias, las cuales no fueron tenidas en cuenta por el Tribunal para resolver de 9 Folios 422 a 436 del cuaderno principal. 10 El recurso de apelación que en su nombre y representación se instauró fue presentado de manera extemporánea. Ver auto del 18 de noviembre de 1998 obrante a folio 470 del expediente 90-D-6917, en concordancia con el proveído del 5 de agosto de 1999 obrante a

folio 480 del mismo expediente. fondo el asunto, sino que la valoración se circunscribió a las pruebas de la contraparte, especialmente a los informes y obras que se realizaron de manera posterior a la avalancha, los mismos con los que se demuestra que ésta era previsible y contenible, en tanto que después de 9 años de su realización no se ha vuelto a presentar otro fenómeno natural de esa entidad. Agregaron que tampoco se realizó valoración probatoria de los testimonios, inspecciones oculares y peritazgos en conjunto con la relación de bienes dañados y perdidos de todos los demandantes11.

V. EL TRAMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 19 de noviembre de 1999 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 16 de julio de 1998 por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca12. Mediante proveído del 9 de diciembre del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar13, término procesal dentro del que se hicieron los siguientes

pronunciamientos:

1. Parte demandante La parte apelante hizo uso de esta etapa procesal para insistir en que las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio, ya que 11 Folios 438 del cuaderno principal. 12 Folios 486 del cuaderno principal. 13 Folios 488 del cuaderno principal. debido a las múltiples solicitudes de ayuda que se realizaron, éstas tenían pleno conocimiento de la grave situación en la que se encontraba el Municipio de Utica, pero, sin embargo, el apoyo pedido

se prestó tardíamente, después de ocurrida la avalancha que se había anunciado. Señaló que, en efecto, la canalización del cauce de la quebrada se realizó con posterioridad a la avalancha y que esa obra fue de vital importancia porque, a pesar de que desde su construcción la quebrada se ha desbordado varias veces, en ninguna de esas ocasiones se ha generado un fenómeno natural de las dimensiones del ocurrido el 17 de noviembre de 1988, circunstancia que le permite concluir que si la obra se hubiese llevado a cabo a tiempo, la tragedia se habría podido evitar. En su alegato señalaron los apelantes que no existió culpa de las víctimas, por cuanto la población, dado el alto estado de angustia en el que se encontraba, estaba preparada para afrontar la situación, para lo cual organizó un comité de emergencias y adoptó la campana de la iglesia como alarma, ya que las autoridades nunca instalaron una adecuada. En ese orden de ideas, concluyeron, se encontraba probada en el expediente la falla en la que incurrieron las demandadas, así como los daños que con ella se causó a los demandantes.

2. El Departamento de Cundinamarca La entidad demandada se pronunció para solicitar que se confirme la sentencia de primera instancia, por considerar que en el proceso no se logró acreditar la concurrencia de los elementos que permiten se configure la responsabilidad y, adicionalmente, porque lo que si se había demostrado era que las autoridades del Estado adoptaron las medidas de precaución que estaban a su alcance y que los hechos se originaron en causas de la naturaleza que fueron imprevisibles e

irresistibles14.

3. Concepto del Ministerio Público Previamente a rendir concepto de fondo, la Procuradora Delegada ante esta Corporación manifestó que la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - no se encontraba legitimada para comparecer como demandada dentro del presente proceso, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 132 de 1976, correspondía al HIMAT, con el objeto de controlar las inundaciones, avenidas y estiajes, realizar los estudios, diseños y construcción de las obras necesarias para la regulación de las corrientes y demás cuerpos de aguas y, en lo atinente a ríos navegables, era tarea del Fondo Vial Nacional realizar las obras que aquellos demandaran, según lo previsto en el Decreto 2662 de 1968. 14 Folios 494 a 496 del cuaderno principal.

Posteriormente, la Agencia del Ministerio Público se pronunció de fondo para solicitar que se confirmara el fallo de primera instancia, por considerar que no existió falla en el servicio imputable a las entidades demandadas. Como sustento del sentido de lo conceptuado tuvo en cuenta el informe técnico rendido por INGEOMINAS y otros informes oficiales que obran en el expediente, documentos a partir de los cuales dedujo que el daño sufrido por los demandantes no obedeció a una falla del servicio, amén de no tener la característica de ser antijurídico. Agregó que de conformidad con el concepto rendido por INGEOMINAS, la avalancha que destruyó los bienes de los demandantes tuvo como causa una serie de circunstancias ajenas a

la actividad de la administración, circunstancias éstas que guardan relación con la naturaleza deleznable de los terrenos aledaños a las fuentes de agua, el elevado potencial de arrastre de los cauces y el incremento inusitado de las lluvias que para la época se presentó. Finalmente, en cuanto a la presunta omisión en la que la parte demandante funda la falla del servicio que pretende se impute en contra de las entidades demandadas, la Delegada del Ministerio Público señaló que, según lo determinaron los técnicos que estudiaron el problema del Municipio afectado, prácticamente ninguna obra que se hubiese construido hubiera solucionado de manera definitiva las dificultades que éste afronta, puesto que tales dificultades son generadas por la inestabilidad geológica de la zona y por la gran capacidad de arrastre de las corrientes de agua que existen en la misma, por lo que la única solución posible consistía en el traslado de la comunidad a un sitio más seguro15. Cumplido lo anterior, viene el proceso a Despacho para resolver, a lo que procederá por no observarse causal de nulidad alguna que pudiese invalidar lo hasta aquí actuado.

II. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de julio de 1998, para lo cual se analizará, en ese mismo orden, la competencia de la Sala, las excepciones propuestas, el régimen de responsabilidad aplicable y el material probatorio allegado al proceso, a partir del cual se determinará si en este caso se configuraron los elementos de la

responsabilidad que se alega.

1. La competencia La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la 15 Folios 502 a 512 del cuaderno principal. sentencia proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de julio de 1998, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que cada una de las pretensiones que se estimaron en las demandas superan los $4.900.000, valor que para la fecha en que éstas fueron presentadas, 3 de diciembre de 1990, era el monto mínimo exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia (Decreto 597 de 1988).

2. Las excepciones propuestas Como sea que se ha propuesto por parte de las demandadas la excepción de caducidad que apunta a señalar la ausencia de un presupuesto para el ejercicio de la acción, deberá la Sala examinar en primer orden tal aspecto pues, de encontrarse probada, sobraría cualquier otro análisis en el presente caso. 2.1. Caducidad de la acción Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del C.C.A., la acción de reparación directa debía instaurarse dentro de los dos años contados –decía la norma vigente en la época de presentación de la demanda16a partir del acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos. 16 Decreto 2304 de 7 de octubre de 1989, artículo 23.

Los hechos que dieron lugar a la presentación de las demandas

tuvieron lugar el 17 de noviembre de 1988, circunstancia que, en principio, determinaría que el término máximo para ejercitar la acción vencía el 17 de noviembre de 1990, sin embargo, según se desprende de la constancia secretarial que obra a folio 38 del expediente 90-D-6917, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca suspendió términos durante el período comprendido entre el 29 de octubre y el 30 de noviembre inclusive, por lo que el término de caducidad para presentar las demandas se extendió hasta el día hábil siguiente a la fecha en que terminó la citada suspensión de términos, esto es, hasta el 3 de diciembre de 1990 y, comoquiera que todas las demandas acumuladas fueron presentadas en esa fecha - 3 de diciembre de 1990 -, forzoso resulta concluir que la acción de reparación directa en estos casos se ejerció dentro del término legal dispuesto para ello. 2.2. Legitimación en la causa por pasiva de la Nación y debida representación de ésta por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Un segundo aspecto que exige pronunciamiento previo al examen de fondo que debe hacerse, tiene relación con el cuestionamiento de la legitimación en causa por pasiva de la Nación propuesta como excepción y respecto de la cual ha pedido el Ministerio Público se declare probada su configuración, según se vio. Como sustento de la excepción propuesta manifestó la parte demandada que tal ausencia de legitimación para comparecer como demandada dentro de los procesos que por la avalancha ocurrida en el Municipio de Utica, Cundinamarca, el 17 de

noviembre de 1988 se iniciaron, se configura por cuanto, de conformidad con las normas vigentes para esa época, no era titular de las obligaciones de organización y ejecución de labores de prevención de desastres. Acerca de la legitimación en la causa por pasiva la Sección, mediante providencia proferida el 10 de marzo de 201117, señaló: “El Estado Colombiano está constituido por un conjunto de personas jurídicas de derecho público que ejercen las distintas facetas del poder público (funciones públicas) y dentro de ellas se encuentra la Nación quien ‘es la persona jurídica principal de la organización estatal en la cual se centraliza el conjunto de dependencias que ejercen las funciones públicas esenciales propias del Estado Unitario’ 18. Así lo previó de vieja data nuestro ordenamiento jurídico al reconocer que la Nación es una persona jurídica (art. 80 Ley 153 de 1887), a la cual pertenecen múltiples entidades y dependencias de las distintas ramas del poder público. Pero esa persona jurídica Nación está representada por diversos funcionarios de las distintas ramas del poder público que despliegan las tradicionales funciones públicas legislativa, administrativa y jurisdiccional y de los órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado (vgr. las funciones 17 Consejo de Estado, Sección Tercera. Providencia del 10 de marzo de 2011. Exp. 13857. Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio. Ver también sentencia del 17 de marzo de 2010, Exp. 35726, Consejera Ponente doctora Ruth Stella Correa Palacio. 18 IBAÑEZ NAJAR, Jorge Enrique, Estudios de derecho constitucional y administrativo, Bogotá,

Legis, 2007, p. 222. públicas fiscalizadora y electoral), tal y como lo establece el artículo 149 del C.C.A. (modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998). Nótese que no puede alegarse falta de legitimación por pasiva cuando la Nación es la entidad demandada, sino que lo que hay que determinar es cuál de sus dependencias o entidades está encargada de su representación judicial en una acción contenciosa particular y concreta.” (Destaca la Sala). En ese contexto, resulta del caso concluir que en el caso sub judice se cumplió con el presupuesto de la legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los demandantes dirigieron su acción en contra de la Nación, por lo que el centro de imputación jurídica fue el correcto y, en consecuencia, no es posible declarar pr