CE - 25000-23-26-000-1991-07564-01(13742)
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE - 25000-23-26-000-1991-07564-01(13742)
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1991
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA EN EL SERVICIO DE VIGILANCIA - No configurado / EXPLOSIÓN DEL AVIÓN DE AVIANCA /
ACCIDENTE AÉREO / ARTEFACTO EXPLOSIVO / SEGURIDAD AEROPORTUARIA / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / ACTO TERRORISTA / ACTIVIDAD CRIMINAL DE UN TERCERO /
CRIMEN ORGANIZADO
[L]os hechos que sirven de base a la demanda no son imputables a la administración ni provienen de la prestación irregular del servicio de vigilancia y seguridad de las instalaciones aeroportuarias, sino a la acción criminal perpetrada por sujetos terroristas al servicio de la delincuencia organizada.
PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /
ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /
APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / REITERACIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA / CONCEPTOS DOCTRINARIOS / FALLA DEL SERVICIO /
FALLA DEL SERVICIO POR RETARDO EN LA PRESTACIÓN /
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / DAÑO ANTIJURÍDICO / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / NEXO CAUSAL / NEXO DE CAUSALIDAD La jurisprudencia y la doctrina han coincidido en afirmar que para que se configure “Responsabilidad Patrimonial del Estado”, es necesario que se presenten los siguientes elementos: 1. Una falla en la prestación del servicio a que la
administración está obligada por retardo, irregularidad ineficacia, omisión u ausencia del mismo. 2.Un daño que lesione un bien jurídicamente tutelado. 3. Un nexo causal entre la falla de la prestación del servicio y el daño.
DAÑO ANTIJURÍDICO / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / ACREDITACIÓN DEL
DAÑO ANTIJURÍDICO / MUERTE EN ACCIDENTE AÉREO / DAÑO CAUSADO POR ACCIDENTE AÉREO / ACCIDENTE AÉREO / ACTO TERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / TERRORISMO / GRUPO AL MARGEN DE LA LEY /
MEDIDAS DE PROTECCIÓN / SEGURIDAD AÉREA / MEDIDA DE SEGURIDAD
/ OBLIGACIÓN DE SEGURIDAD / ACTIVIDAD AÉREA
[S]i bien se probó que el señor (…) tripulante del avión HK 1803 de AVIANCA, falleció como consecuencia del ataque terrorista, ello no puede por sí solo vincular al Estado a resarcir los perjuicios pues éste no participó en la comisión (ni por acción ni por omisión) de los referidos hechos, y más bien como se puede observar en las pruebas que obran en el expediente, si fueron adoptadas las medidas necesarias y pertinentes al alcance de la administración para prevenir la ocurrencia de tragedias como la que sirve como causa petendi.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los daños causados en el accidente de Avianca, ver sentencia de 11 de mayo de 1995, Exp. 10176.
INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / MEDIOS DE PRUEBA - Informe de accidente de
aviación / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA AERONÁUTICA CIVIL / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA EN EL SERVICIO DE VIGILANCIA / MUERTE EN ACCIDENTE AÉREO / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / HECHO DE UN TERCERO / DAÑO OCASIONADO POR HECHO DEL TERCERO / ARTEFACTO EXPLOSIVO / EXPLOSIÓN DE ARTEFACTO EXPLOSIVO / EXPLOSIÓN DEL AVIÓN DE AVIANCA / EXPLOSIVO / PRINCIPIO DE NO OBLIGATORIEDAD A
LO IMPOSIBLE / IMPREVISIBILIDAD DEL DAÑO
[N]o es posible concluir que la administración haya causado ningún daño antijurídico a los demandantes, la prueba más importante que tiene el ad-quem para decidir el presente conflicto de intereses, es el “INFORME DE ACCIDENTE DE AVIACIÓN” rendido por el departamento de Aeronáutica CivilDivisión de seguridad Aérea (…) En efecto, ante las pruebas que obran en el expediente concluye la Sala que no se evidencia “falla en la prestación del servicio” ya que el siniestro que dio muerte al señor (…) proviene de un hecho exclusivo de un tercero que mediante la utilización de un artefacto de gran poder explosivo, con características de imposible detección por los medios normales que se tienen para tales efectos, fue el causante de la tragedia.
PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL SERVICIO / ELEMENTOS DE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO
POR RETARDO EN LA PRESTACIÓN / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
POR OMISIÓN / ALTERACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / CONFLICTO ARMADO
EN COLOMBIA / INEXISTENCIA DEL NEXO DE CAUSALIDAD / INEXISTENCIA
DE PRUEBA DEL NEXO DE CAUSALIDAD / INEXISTENCIA DE
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO La base para estructurar un supuesto de responsabilidad por falla en el servicio requeriría, demostrar que los entes encargados de la vigilancia y control de las instalaciones aeroportuarias no tomaron las precauciones mínimas que se deben utilizar para el desempeño de ésta labor atendiendo las circunstancias que amenazaban al país y que el daño tuviere relación de causalidad con la precitada falla. Siendo claro que la obligación de reparación en nuestro sistema jurídico requiere el elemento imputación, para la Sala no es posible predicar responsabilidad administrativa atendiendo a que no existe nexo causal ni conducta omisiva del estado y por tanto no se configura la responsabilidad deprecada.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos para la configuración de la falla del servicio, ver sentencia de 3 de abril de 1997, Exp. 12378.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-26-000-1991-07564-01(13742)
Actor: TRINIDAD DAZA DE COHEN Y OTROS
Demandado: NACIÓN - AERONÁUTICA CIVIL Y OTROS
Referencia: ACCIÓN DE REPARACION DIRECTA (APELACIÓN SNETENCIA) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación que interpuso el demandante contra la sentencia de 7 de noviembre de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca , sección tercera, mediante la cual dispuso: “PRIMERO: declárese no probadas las excepciones propuestas por el Departamento Administrativo de la
Aeronáutica Civil .
SEGUNDO: deniéguense las pretensiones de la demanda.
TERCERO: sin condena en costas.”
ANTECEDENTES Demanda. TRINIDAD DAZA DE COHEN, WILSON COHEN ARIZA, EDNE COHEN DAZA Y RUTH COHEN DE DAZA, demandaron a la NaciónDepartamento Administrativo de aeronáutica Civil, Ministerio de Defensa(Policía Nacional) y Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, mediante una Acción de Reparación Directa para que se declare que éstos son extracontractualmente responsables por los daños sufridos con ocasión de la muerte del señor ELIÉCER COHEN DAZA, ocurrida en accidente de avión HK 1803 de AVIANCA a las 7:16:37 del 27 de noviembre de 1989. Se adujo que el 27 de noviembre de 1989 a las 6:45:47 a.m se inició la operación de cabina del vuelo N° 203 con destino a la ciudad de Cali (Valle) a bordo de una aeronave marca Boeing modelo 727-21 con N° de serie 19035 y matricula Hk 1803, de la aerolínea AVIANCA, la aeronave fue abordada por ciento un (101) pasajeros dentro de los cuales se encontraba el señor
ELIÉCER COHEN DAZA. El vuelo en cuestión se inició a las 7:00 a.m del mismo día, en perfecta normalidad pero cuando sobrevolaba el barrio Compartir en la afueras de Soacha - Cundinamarca a las 7:16:39 a.m , explotó en el aire y se precipitó a tierra seccionado en cuatro pedazos diseminados sus restos en un área de cinco kilómetros a la redonda sobre la trayectoria de vuelo. Este hecho se produjo por la explosión de una bomba “IDE” debajo de la silla 14 F sobre el piso de la cabina de pasajeros del avión, por la acción un grupo terroristas, dentro del escenario de los angustiantes hechos políticos y de orden público propios de la guerra al narcotráfico que había sido declarada por el presidente Virgilio Barco. Como consecuencia toda la tripulación murió y el avión quedó en condición irreparable.(FL 6) Con base en ello, solicitan que se declare a las demandadas, extracontractualmente responsables por los daños sufridos por los actores, fundándose en el régimen de responsabilidad de la administración conocido como “falla el la prestación del servicio” por omisión en la debida vigilancia de las instalaciones aeroportuarias y de la aeronave. Por haber permitido la introducción del artefacto explosivo, y que se les condene a indemnizar los perjuicios materiales sufridos por la señora TRINIDAD DAZA COHEN con la muerte del señor ELIÉCER COHEN DAZA, por depender económicamente de él; mediante el pago de la sumas de dinero a las que hubiere
lugar y los perjuicios morales, sufridos por todos los actores, representados en una suma equivalente al valor en pesos, a la fecha de la sentencia, a 1000 gramos oro para cada uno de ellos.(FL 16)
2. Sentencia apelada. El a quo precisó que la causa petendi fundada en la indebida prestación del servicio de vigilancia en una instalación aeroportuaria ha debido ser plenamente probada dentro del plenario, lo mismo que el perjuicio cuya indemnización se pretende y que en este caso se carece de sustento probatorio pues la causa del siniestro en el que murió el señor ELIÉCER COHEN DAZA fue la utilización, por personas ajenas a la administración, de un artefacto de gran poder explosivo de características especiales, de imposible detección con las medidas normales de vigilancia a que están obligadas las autoridades encargadas de ésta función. Agregó que la medidas de seguridad fueron acordes al presupuesto previsto para tal fin, y por esas razone denegó las pretensiones de la demanda.(fls 378,379,380)
3. Apelación. La parte actora afirmó, que por el decreto 263 de 1988 se encargó a la Policía Aeroportuaria como cuerpo dependiente de la Policía Nacional para que controlara y vigilara las instalaciones aeronáuticas, la personas, a las aeronaves y equipos en los aeropuertos públicos del país a fin de evitar la ejecución de actos terroristas en los aeropuertos, la interferencia ilícita de las aeronaves y demás delitos contra la actividad aeronáutica. Dice el recurrente que tiendo en cuenta el análisis de éste decreto las pruebas aportadas se puede si permiten concluir que efectivamente se
presentó una falta en la prestación de un servicio público. Agrega si bien no se comprobó que el material explosivo hubiese sido puesto por un agente de la administración, ello no la exime de responsabilidad, ya que de todas maneras existió una omisión por parte de sus agentes quienes fallaron en la vigilancia del avión, y permitieron que fuera colocada una bomba que causó la tragedia ya conocida. Concluye: “no puede aceptarse la tesis sobre la imposibilidad del descubrimiento del artefacto explosivo, acaso ¿hay bombas invisibles?”(fls 384,385 y 387)
4. Segunda instancia. El demandante ratificó el sustento de la apelación, la aeronáutica civil presentó alegatos durante el termino dispuesto por la ley invocando el artículo 1880 del Código de Comercio, que dice: “que el transportador se hace responsable del daño causado en caso de muerte al pasajero con el sólo hecho de probar que el hecho se causó a abordo del avión de la aeronave o durante la operación de embarque a menos que se pruebe hallarse en cualquiera de las causales de exoneración consagradas en los numerales 1 y 3 del artículo 1003 del Código de Comercio y a condición que se acredite igualmente que tomó todas la medidas necesarias para evitar el daño o que les fue imposible tomarlas”; agregó que a las autoridades públicas no le puede ser exigido lo imposible, como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se refiere, para repelar la acción de mentes criminales teniendo en cuenta las limitantes que tiene la administración de países como el nuestro no se puede pretender que se disponga de un policía para que custodie a
cada ciudadano o a cada bien que pudiera resultar vulnerando, por lo tanto considera que cada una de las entidades cumplió la función encomendada.(fls 384, 385,386,387,388,389,399,400,401) Las demás entidades demandadas guardaron silencio. El Ministerio Público guardó silencio durante el término para presentar alegatos y rendir conceptos, sólo la parte actora y la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil hicieron su pronunciamiento. CONSIDERACIONES DE LA SALA Procede la sala a confirmar la sentencia recurrida por encontrar en el estudio de los hechos que sirven de base a la demanda no son imputables a la administración ni provienen de la prestación irregular del servicio de vigilancia y seguridad de las instalaciones aeroportuarias, sino a la acción criminal perpetrada por sujetos terroristas al servicio de la delincuencia organizada. La jurisprudencia y la doctrina han coincidido en afirmar que para que se configure “Responsabilidad Patrimonial del Estado”, es necesario que se presenten los siguientes elementos: 1.Una falla en la prestación del servicio a que la administración está obligada por retardo, irregularidad ineficacia, omisión u ausencia del mismo. 2.Un daño que lesione un bien jurídicamente tutelado.
3. Un nexo causal entre la falla de la prestación del servicio y el daño Por lo tanto si bien se probó que el señor ELIÉCER COHEN DAZA, tripulante del avión HK 1803 de AVIANCA, falleció como consecuencia del ataque terrorista, ello no puede por sí solo vincular al Estado a resarcir los perjuicios pues éste no participó en la comisión (ni por acción ni por omisión) de
los referidos hechos, y mas bien como se puede observar en las pruebas que obran en el expediente, si fueron adoptadas las medidas necesarias y pertinentes al alcance de la administración para prevenir la ocurrencia de tragedias como la que sirve como causa petendi. Al respecto la Sala recuerda que se pronunció sobre la realidad fáctica que ahora se estudia en sentencia de 11 de mayo de 1995, expediente No. 10176, actor YOMAIRA DEL SOCORRO CADAVID LÓPEZ y Otros : “ A la luz de los anteriores medios probatorios que son los únicos que obra dentro del expediente, resulta imposible como ya se anticipó, concluir que hubo falla del servicio. El apoderado del los demandantes en el escrito que sustenta el recurso, pone mucho énfasis e n las circunstancias de que la policía portuaria no cumplió con lo dispuesto en los artículos primero y segundo del Decreto263 de 1988, que le asigna la función de vigilancia y control de las instalaciones aeronáuticas, las personas aeronaves y equipos en los aeropuertos públicos del país, exigiéndole además que ha debido tomar medidas preventivas “....para evitar la ejecución de actos terroristas en los aeropuertos la interferencia ilícita de la aeronáutica...” Quien así razona olvida que la Corporación en forma reiterada, que la falla del servicio tiene un UNIVERSO RELATIVO, pues al estado no se le puede exigir que dada la gracias situación de orden publico que desde hace muchos años vive el país se coloque al pié de cada edificio o casa particular, al lado de todos vehículos utilizados paral transporte aéreo, terrestre o marítimo, al lado de cada ciudadano,
agentes del orden para que protejan con obligación de resultado sus vidas y sus bienes. En sentencia del 28 de abril de 1994, Expediente7733 actor Álvaro medina Mendoza. Consejero ponente. Julio Cesar Uribe Acosta, recordaba: “desde el punto de vista teórico y manejando ideales esa es una meta que debería alcanzar el Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar. Infortunadamente como lo reconocen sus mismos teorizantes, ello no es posible por la limitaciones de orden presupuestal que tienen los países en vía de desarrollo”.(folios 379 y 380). De acuerdo con lo probado en el presente caso no es posible concluir que la administración haya causado ningún daño antijurídico a los demandantes, la prueba mas importante que tiene el ad-quem para decidir el presente conflicto de intereses, es el “INFORME DE ACCIDENTE DE AVIACIÓN” rendido por el departamento de Aeronáutica CivilDivisión de seguridad Aérea, con fecha del 28 de diciembre de 1989, que contiene lo siguiente: INCENDIO “ De acuerdo a lo establecido el incendio se produjo en vuelo a causa de la explosión inicial y se propagó desde la sección central hasta las alas y la sección trasera de la aeronave, que en la sección del fuselaje delantero no hubo vestigios de incineración altas temperaturas...” En algunas de las reuniones efectuadas por la Junta Investigadora se analizaron problemas significativos con la bomba reforzadora del tanque de combustible N°3, suponiendo que esta bomba puede ser una posible fuente de iniciación de una explosión combustible/aiere comenzando a enfocar la atención en éste componente. Esto
condujo a descubrimiento de humo y marca de estrías en el lado interior de una nueva porción recuperada e identificada de la sección trasera del lado derecho de la caja central del ala. Estas marcas de estrías determinaron el hecho de una explosión cercana, tomándose muestras para el análisis de identificación y reconstrucción de los componentes adyacentes a la caja central de fuselaje y ala derecha en los cuales previamente se habían descubierto humo por explosión y estrías; varillas de acero y cinta adhesiva fueron utilizadas para resaltar las marcas de estriación citadas anteriormente en el lado interior de la caja central de fuselaje y ala derecha. Este trabajo confirmó que estas maracas de estriación y humo fueron causadas por una explosión de una pequeña e improvisada carga explosiva (IED-bomba), en le piso de la cabina de pasajeros sobre la sección central. Posteriormente se inició la reconstrucción básica del fuselaje del avión entre las estaciones 680 y790 durante ésta operación se descubrieron cráteres producidos por una explosión de gas caliente por la pieza dela piel del fuselaje en los alrededores de la salida de emergencia delantera localizad sobre el ala derecha...”(fls 342,343) CONCLUSIONES “En las conclusiones del examinador que un explosivo, cual utilizó una cantidad relativamente pequeña de explosivos de alto poder que actúo a bordo del avión en el área bajo la silla 14F, a nivel del piso de la cabina. El efecto de éste artefacto produjo la ruptura de la pared del fuselaje inmediatamente adyacente a la silla 24F, la
penetración y ruptura de las celdas del tanque de combustible N°2 y la iniciación de un fuego a bordo. Es probable que una explosión aire/combustible causada por gases calientes haya ocurrido un corto tiempo después, ocasionando la ruptura del avión....”(fls 343,344) APENDICE “A” “NUMERO DE LABORATORIO 91207052 REPORTE FINAL” " SEMTEX : Producto explosivo de SYNTHESIA CORP. Semtin Checoslovaquia "El explosivo SEMTEX es conocido por haber sido visto fuera de Checoslovaquia desde 1966, ha sido usado por criminales y terroristas en Europa y ahora es utilizado intensamente por el IRA en Irlanda del Norte. " SEMTEX es elaborado para ser usado en minería, extracción de piedra e ingeniería civil, como una carga principal o como un reforzador. SEMTEX-H que es de color naranja brillante para producir fragmentos identificables de explosivos que no se haya consumido en el área de una explosión, en el evento de una falla de ésta. SEMTEX1A es de color rojo. "El SEMTEX está compuesto por aproximadamente 86% de material explosivo y 14% de material compactador. El material explosivo es PENT y RDX en diferentes proporciones dependiendo de la necesidad en la sensibilidad para la explosión. El caucho de recubrimiento es un caucho sustituto común llamado STYRENE-BUTADIENE, el recubrimiento también contiene aceite mineral y varios aditivos en pequeñas cantidades." Vale la pena resaltar que según las investigaciones aportadas al proceso por el Departamento de Aeronáutica Civil, quien se fundamenta en los datos extraídos de la Conferencia dictada por el
profesor MICHAEL MILDE Ph.D, director del INSTITUTO DE
DERECHO AÉREO Y ESPACIAL, UNIVERSIDAD Mc GUILL
(Canadá), ex director de ASUNTOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL O.A.C.I. , “ El elemento SEMTEX de fabricación Checoslovaca hoy en día (1989) sólo puede ser detectado por u aparato conocido como ANALIZADOR TERMONUCLEAR (THERMAL NEUTON ANÁLISIS “T.N.A” ), el cual se encuentra en fase experimental para ser puesto próximamente a disposición del público a un costo aproximado de US$ 2.000.000 (dos millones de dólares). Por lo tato para el año 1989 se adelantaban en algunos países del mundo los primeros experimentos encaminados a desarrollar el detector. (fl 148). Ahora bien para detectar el explosivo SEMTEX mediante requisa manual, existe gran imposibilidad debido a sus características físicas. El SEMTEX en condiciones normales de temperatura un aspecto blando, flexible y muy maleable (como una plastilina). Esto facilita camuflarlo totalmente ya que adopta sin ninguna dificultad cualquier forma o apariencia física que quiera dársele.(fl149) Como puede verse existía absoluta imposibilidad no sólo en Colombia sino en todos los países del mundo para detectar la presencia del explosivo y frustrar el atentado, se considera que “nadie está obligado al lo imposible”. El análisis anterior se realizó con base en la información suministrada al proceso por expertos en explosivos del Ministerio de Defensa Nacional y por informe de la Organización de Aviación Civil Internacional O.A.C.I. (fl 83,84).
En efecto, ante la pruebas que obran en el expediente concluye la Sala que no se evidencia “falla en la prestación del servicio” ya que el siniestro que dio muerte al señor ELIÉCER COHEN DAZA proviene de un hecho exclusivo de un tercero que mediante la utilización de un artefacto de gran poder explosivo, con características de imposible detección por los medios normales que se tienen para tales efectos, fue el causante de l tragedia. La base para estructurar un supuesto de responsabilidad por falla en el servicio requeriría, demostrar que los entes encargados de la vigilancia y control de las instalaciones aeroportuarias no tomaron la precauciones mínimas que se deben utilizar para el desempeño de ésta labor atendiendo las circunstancias que amenazaban al país y que el daño tuviere relación de causalidad con la precitada falla. Siendo claro que la obligación de reparación en nuestro sistema jurídico requiere el elemento imputación, para la Sala no es posible predicar responsabilidad administrativa atendiendo a que no existe nexo causal ni conducta omisiva del estado y por tanto no se configura la responsabilidad deprecada. Este criterio jurisprudencial reitera lo expresado por la Sala en sentencia de abril 3 de 1997, expediente N°12378. En mérito de lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de noviembre de 1996, por las razones que han sido expuestas.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
