CE-25000-23-26-000-1992-07685-01(20915)-2012

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Objeto. Censo de predios ubicados en seis barrios del Sur de la ciudad de Bogotá / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Suscrito entre la Junta Asesora y de Contratos de la Administración Central del Departamento Administrativo de Catastro como contratante y la Sociedad Ingeocat como contratista / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Declarado por el Distrito mediante acto administrativo por considerar mora en la entrega del resultado del censo / CLAUSULA PENAL - Se hizo efectiva por incumplimiento parcial del contratista al entregar tardíamente el producto final del contrato Las partes se vincularon por contrato de prestación de servicios No. 058 el 22 de mayo de 1990, en virtud del cual, el contratista se obligó a realizar el censo de la totalidad de los predios comprendidos dentro de la zona conformada por seis barrios de la ciudad, con un valor de hasta $65’367,610 (…) Para garantizar el cumplimiento de la obligación, se suscribieron los contratos de seguro correspondientes con la aseguradora La Nacional (…) El 21 de agosto de 1991, las partes firmaron acta de liquidación del contrato en la que se pormenorizan los trabajos entregados, los pagos realizados, las multas impuestas y el saldo a pagar. En dicho documento el contratista elevó una salvedad en el sentido de estar a la espera de la solución a una reclamación elevada ante el Distrito, con la que se solicitó un reajuste del 40% del valor total del contrato, y el pago adicional de aquellos predios considerados de mayor extensión cuya relación se adjuntó en oficios enviados a la Dirección del Departamento Administrativo de Catastro

Distrital. ACCION CONTRACTUAL - Nulidad de acto administrativo que declaró incumplimiento del contrato e hizo efectiva la cláusula penal / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Por la entidad contratante al resolver tardíamente consultas elevadas a su cargo / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Ajustes del manual de metodología / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Pago del anticipo y cancelación de las cuentas de cobro / ACTA DE LIQUIDACION BILATERAL DEL CONTRATO - Salvedad para pago de sobrecostos por ejecución de la obra En el texto de la demanda el actor solicitó anular las resoluciones Nos. 401 del 14 de marzo y 866 de 5 de junio de 1991, proferidas por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, que declararon el incumplimiento del contrato No. 058 celebrado con la sociedad INGEOCAT Ltda., y ordenaron hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria (…) Que se declare el incumplimiento del contrato administrativo No. 058 de 1990 en que incurrió el Distrito Capital de Santafé de Bogotá (Departamento Administrativo de Catastro Distrital); Que se condene al Distrito Capital de Santafé de Bogotá (Departamento Administrativo de Catastro Distrital) al pago de los reajustes del valor del contrato causado a raíz de la prórroga temporal de 11 meses, la duplicidad de trabajo por culpa del contratante, los cambios en la metodología y la mayor extensión superficiaria de 29 predios que no fueron cancelados LIQUIDACION DEL CONTRATO - Ajuste final de cuentas, revisiones y reconocimientos para declararse a paz y salvo / LIQUIDACION DEL

CONTRATO - Implica la extinción del vínculo contractual pero pueden surgir con posterioridad nuevas obligaciones relacionadas con la garantía de lo contratado La liquidación del contrato tiene por objeto que las partes realicen un ajuste final de cuentas, revisiones y reconocimientos a que haya lugar; allí deben constar los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que lleguen las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. (…) la liquidación concluye el contrato dejándolo cerrado definitivamente en lo atinente a las obligaciones de las partes y por tanto implica la extinción del vínculo contractual, pero en muchas oportunidades da lugar al nacimiento de nuevas obligaciones relacionadas con la garantía de lo contratado, aunque el propósito de la liquidación no es efectuar un análisis de responsabilidad por incumplimiento, sino verificar la ejecución de las obligaciones frente a los pagos, llegando incluso a preparar el camino para una posterior reclamación MULTA POR MORA - Sanción pecuniaria impuesta al contratista por entrega tardía del objeto de la obra / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE IMPUSO MULTA A CONTRATISTA - Ordenada por el contratante mediante resolución / REVOCATORIA DE MULTA IMPUESTA A CONTRATISTA - Por terminación de plazo contractual y no ser sanción pecuniaria en etapa postcontractual / CLAUSULA PENAL PECUNIARIA - Ejecutada en reemplazo de la multa interpuesta por el Distrito / MULTA IMPUESTA POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Se profirió en ejercicio de las atribuciones propias de la administración / NULIDAD DE RESOLUCION QUE REVOCO MULTA - Declarada por acreditarse falsa motivación / FALSA

MOTIVACION DE RESOLUCION QUE REVOCO MULTA - Por acreditarse que la sanción pecuniaria se interpuso en la etapa de liquidación, dentro del plazo contractual estipulado / ACTO ADMINISTRATIVO QUE REVOCO MULTA IMPUESTA A CONTRATISTA - Declarado nulo por probarse falsa motivación al no haber expirado término contractual Si bien el Distrito en un primer momento impuso multa al contratista por el incumplimiento en la entrega oportuna del producto para el que fue contratado, posteriormente revocó dicha decisión y en su lugar ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria sustentando su decisión en que las multas sólo se pueden imponer durante el plazo contractual. (…) la resolución número 401 del 14 de marzo de 1991 por medio de la cual se declaró el incumplimiento del contrato administrativo y se impuso una multa, fue proferida en cumplimiento de las atribuciones propias de la administración, y en consecuencia su contenido es legal. (…) quedando en firme la resolución número 401 del 14 de marzo de 1991, por la cual se declara el incumplimiento de un contrato administrativo y se impone una multa, por haber sido expedida en cumplimiento de las atribuciones legales de las que gozaba el Distrito, la posterior resolución que modificó su contenido, será declarada nula por falsa motivación, pues la misma fue expedida bajo el supuesto de que la multa a la que se refería la primera resolución, se había impuesto fuera del plazo contractual, cuando en realidad, se profirió dentro del mismo de acuerdo con la jurisprudencia referida ad supra. NOTA DE RELATORIA: En relación con las facultades de la administración para imponer sanciones pecuniarias en asuntos

contractuales, consultar sentencia de 13 de septiembre de 1999, Exp. 10264 MULTA AJUSTADA A LA LEGALIDAD - Reconocimiento y reembolso a entidad contratante / CLAUSULA PENAL PECUNIARIA - Sanción revocada por acreditarse la procedencia y legalidad de la multa / CLAUSULA PENAL PECUNIARIA - Reconocimiento y reembolso a sociedad contratista por no ser la sanción procedente Se reconocerá a favor del Distrito la suma de $20.000 correspondiente a la que por mora se impuso en la resolución cuya legalidad será confirmada por esta SubSección, por cada uno de los 47 días de mora entre la fecha en la que se debió cumplir el objeto contractual (8 de febrero) y aquélla en la que efectivamente se entregó el producto contratado (27 de marzo) para un total de 47 días de mora equivalentes a $940.000 de multa a precios constantes de 1991. (…) dado que en la liquidación del contrato, al contratista se le descontó la suma de $6.227.850 a título de cláusula penal pecuniaria, cuando realmente debió ser sancionado con la multa por mora en la entrega del producto contratado que ascendía a $940,000, el Distrito deberá reconocer en su favor un total de $5’287,850, valor que resulta de restar lo correspondiente a la multa impuesta por mora de lo efectivamente retenido al contratista por el pago de la cláusula penal pecuniaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-1992-07685-01(20915)

Actor: SOCIEDAD INGEOCAT LTDA Y OTRO

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION CONTRACTUAL Resuelve la Sub-Sección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Bogotá, el 22 de febrero de 2001, por medio de la cual niegan las súplicas de la demanda acumulada contenidas en los expedientes Nos. 92-D8022 y 92-D-7685. La sentencia será revocada.

ANTECEDENTES

I. EXPEDIENTE No. 92-D-8022

1. La Demanda El 23 de junio de 1992, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual establecida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la Sociedad INGEOCAT Ltda., en calidad de contratista, formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en contra del Distrito Capital de Santafé de Bogotá (Departamento Administrativo de Catastro Distrital), en calidad de entidad contratante del contrato de consultoría No. 058, suscrito por las partes el 22 de mayo de 1990, solicitando: “2.1. Que se declare la nulidad de las resoluciones Nos. 401 del 14 de marzo y 866 de 5 de junio de 1991, proferidas por el Alcalde Mayor del

Distrito Especial de Bogotá, que declararon el incumplimiento del contrato No. 058 celebrado con la sociedad INGEOCAT Ltda., y ordenaron hacer efectiva la cláusula Penal Pecuniaria. 2.2. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad se ordene la devolución de la multa del 10% del valor del contrato que fue tomada de los saldos a favor del contratista, con la actualización monetaria y los intereses comerciales que se hubiesen causado hasta la fecha en que se ordene tal devolución. 2.3. Que se declare el incumplimiento del contrato en que incurrió el Distrito Capital de Santafé de Bogotá (Departamento Administrativo de Catastro Distrital) en el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato administrativo No. 058 de 1990. 2.4. Que se condene al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá (Departamento Administrativo de Catastro Distrital) al pago de los reajustes del valor del contrato causado a raíz de la prórroga temporal de 11 meses, la duplicidad de trabajo por culpa del contratante, los cambios en la metodología y la mayor extensión superficiaria de 29 predios que no fueron cancelados. 2.5. Que se condene al Distrito demandado al pago de una indemnización por los perjuicios materiales sufridos con la expedición de las resoluciones demandadas, en especial la inhabilidad contractual que la misma produjo para las sucesivas y continuas contrataciones en el Distrito Capital, durante el lapso de más de dos años, por la comunicación que de la misma se hizo al registro de inhabilidades de la Contraloría Distrital. 2.6. Que se condene al Distrito Capital demandado al pago de la actualización monetaria y los intereses comerciales que se le causaron a mi

poderdante con el retardo de más de 30 días en la cancelación de las cuentas de cobro durante la relación contractual. 2.7. Se condene al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá (Departamento Administrativo de Catastro Distrital) al pago de los gastos que ha generado para el actor tener que instaurar la presente acción, entre otros, la contratación de la suscrita apoderada para hacerse reconocer sus derechos al pago, de conformidad con la tabla actualizada de honorarios profesionales”. Para fundamentar el anterior petitum, el actor se basó en los elementos fácticos que se resumen a continuación:

1. El 26 de febrero de 1990, la Junta Asesora y de Contratos de la Administración Central del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, aceptó la oferta realizada por la sociedad INGEOCAT Ltda. para la realización del censo de la totalidad de los predios comprendidos dentro de la zona conformada por los barrios Villa Mayor Oriental, La Aurora, La Marichuela, Chuniza, Granada Sur y Serranías, en consideración a su experiencia, seriedad, cumplimiento y especialidad en materia de formación y actualización catastral.

2. El 22 de mayo de 1990, las partes celebraron el contrato de prestación de servicios No. 058 por un valor de $65’000,000 que resultó de multiplicar el número de predios encontrados en la zona por los precios unitarios, según se tratara de predios con régimen de propiedad horizontal o no, para ser ejecutado en 90 días calendario.

3. El 31 de mayo de 1990 se inició la ejecución del contrato, el cual se extendió en 240 días y hasta el 8 de febrero de 1991, después de varias prórrogas y una

suspensión, realizadas, al decir del actor, debido a las demoras en la solución de las consultas elevadas por la firma contratista, demora que fue causante de la entrega tardía del producto final que se concretó el 27 de marzo de 1991, aun cuando la entrega extemporánea de los resultados referidos al Barrio Villa Mayor, fue autorizada por el director del proyecto. En este sentido, el actor considera que la entidad contratante incumplió el contrato suscrito entre las partes no sólo por la resolución tardía de las consultas elevadas, sino por la demora en el ajuste del manual de metodología necesario para realizar el trabajo contratado, el cambio de nomenclatura domiciliaria, la demora en el pago del anticipo, y los retardos en la cancelación de las cuentas de cobro de pagos parciales.

4. El 14 de marzo de 1991, el Distrito profirió la resolución No. 401 declarando el incumplimiento del contrato e imponiendo multa por la mora en la entrega del material objeto del contrato, la cual fue notificada a la firma contratista el 3 de abril siguiente; el 5 de junio de 1991, la misma entidad profirió la resolución No. 866, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición, revocando la imposición de la multa por mora, y en su lugar, ordenando hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria por incumplimiento parcial del contrato. De acuerdo con el actor, dichas resoluciones se emitieron de manera extemporánea, sin tener competencia y con falsa motivación del hecho. Adicionalmente, subrayó que la sanción de incumplimiento y cobro de la cláusula penal pecuniaria impuesta al contratista, ocasionó perjuicios materiales que entre otros, se

concretan en la inhabilidad contractual que le ha impedido participar en las restantes etapas del plan de formación catastral. Con el objetivo de demostrar lo anterior, adjuntó las siguientes pruebas documentales: resoluciones Nos. 401 y 866 proferidas por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá; copia original del acta de conciliación administrativa; copia de la correspondencia cruzada entre las partes. Adicionalmente solicitó oficiar al Departamento Administrativo de Catastro Distrital para que allegara al proceso copia auténtica del contrato No. 058 de 1990, la relación de los contratos suscritos con la sociedad INGEOCAT Ltda., el detalle de la cantidad y valor de los contratos celebrados para la formación catastral de la capital durante el periodo en el que estuvo inhabilitado, actas de iniciación de trabajos, acta de liquidación del contrato, correspondencia cruzada; y oficiar a la Contraloría Distrital para que arrime copia auténtica de la resolución de inhabilidad por dos años impuesta a la sociedad INGEOCAT Ltda. Finalmente solicitó la práctica de un dictamen pericial con el fin de avaluar los perjuicios sufridos con ocasión del incumplimiento del contrato por parte de la entidad contratante.

2. La contestación de la demanda El 1º de agosto de 1994, el Distrito Capital contestó la demanda (folio 205 del expediente 92-D-8022), oponiéndose a todas las pretensiones, por considerar que “la sanción a la que se hace referencia en este numeral, se impuso precisamente porque la sociedad INGEOCAT Ltda. Incumplió para la fecha de entrega del objeto

del contrato de obra No. 058, no obstante habérsele dado una prórroga para su cumplimiento. (…) Cuando se declara la caducidad por incumplimiento o se declara el sólo incumplimiento, la ley presume que se causaron perjuicios por el valor de la cláusula”. Para demostrar lo anterior, solicitó de recepción de algunos testimonios.

II. EXPEDIENTE No. 92-D-7685

1. La demanda El 5 de noviembre de 1991, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, La Nacional, Compañía de Seguros Generales de Colombia S.A., en calidad de aseguradora de la firma contratista en el contrato No. 058 de 1990 suscrito entre INGEOCAT Ltda. y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá (Departamento Administrativo de Catastro Distrital), formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitando: “1.Declaren que SON NULAS LAS RESOLUCIONES 401 DEL 14 DE MARZO DE 1991 Y 866 DE JUNIO 5 DE 1991, EXPEDIDAS POR LA

ALCALDÍA MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTÁ D.C.

2. Que como consecuencia de la declaratoria de NULIDAD de las citadas resoluciones, ordenen restablecer el derecho de mi representada, pues no está obligada a pagar ninguna suma de dinero por concepto del incumplimiento del contrato 058 en calidad de garante del mismo en virtud de la póliza de seguro de cumplimiento No. 14-11-501610 y sus anexos, debidamente individualizada en el hecho segundo de este escrito.

3. En subsidio de la anterior pretensión, DECLAREN QUE la suma con la cual se penalizó a INGEOCAT LTDA. ya fue TOMADA CORRECTAMENTE DE LA CANTIDAD QUE SE ADEUDABA AL CONTRATISTA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN y que en consecuencia, LA NACIONAL, COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A. NADA DEBE A LA ADMINISTRACIÓN por concepto del contrato de seguro de cumplimiento No. 14-11-501610, sus prórrogas y anexos.

4. En SUBSIDIO de las anteriores peticiones y en caso de no acoger la acción de restablecimiento del derecho, solicito que declaren que SON NULAS LAS RESOLUCIONES 401 DEL 14 DE MARZO DE 1991 Y 886 DE JUNIO 5 DE 1991, EXPEDIDAS POR LA ALCALDÍA MAYOR DE SANTA FE

DE BOGOTÁ D.C.

5. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió las resoluciones impugnadas, para los efectos legales consiguientes”.

Para fundamentar el anterior petitum, el actor se basó en los elementos fácticos que se resumen a continuación:

1. El 22 de mayo de 1990, la sociedad INGEOCAT Ltda. y el Distrito Especial de Bogotá celebraron el contrato de prestación de servicios No. 058 por un valor de $65’000,000 que para su perfeccionamiento requirió la suscripción de la póliza de seguro de cumplimiento No. 14-11-501-610 expedida por La Nacional, Compañía de Seguros Generales de Colombia S.A., en la que se

designó como asegurado y beneficiario al Distrito Especial, para garantizar el cumplimiento, pago de multas y cláusula penal pecuniaria del contrato No. 058. Dicha póliza fue prorrogada cada vez que el contrato principal se prorrogó.

2. La ejecución del contrato implicó una mayor cantidad de obra de la prevista inicialmente, además de los importantes atrasos por las demoras en la entrega de la información requerida para la ejecución del trabajo, que produjeron el cambio de nomenclatura de dos de los seis barrios a ser censados y la consecuente corrección de digitalización, retrasos y mayores valores que eran de conocimiento de la interventoría.

3. El 14 de marzo de 1991, el Distrito profirió la resolución No. 401 declarando el incumplimiento del contrato e imponiendo multa por la mora en la entrega del material objeto del contrato, la cual fue notificada a la firma contratista el 3 de abril siguiente, y el 5 de junio de 1991, la misma entidad profirió la resolución No. 866, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición, revocando la multa por mora, y en su lugar ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria por incumplimiento parcial del contrato.

4. El 21 de agosto de 1991, las partes suscribieron el acta de liquidación del contrato No. 058 en la que consta la entrega a satisfacción del producto contratado, el valor final del contrato, el valor de la multa impuesta por el incumplimiento parcial y la correspondiente deducción de dicha suma de lo adeudado al contratista. En dicha acta, el contratista dejó anotación advirtiendo

que adjunta, como parte integrante del documento suscrito, un oficio enviado a la interventoría general en el que recalca su inconformidad con la liquidación realizada. Con el objetivo de demostrar lo anterior, adjuntó copia de la póliza de seguro de cumplimiento y sus anexos. Adicionalmente solicitó la recepción de unos testimonios.

2. La contestación de la demanda El 18 de mayo de 1992, el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá contestó la demanda instaurada en su contra, oponiéndose a todas las pretensiones, pues “es preciso señalar que en virtud del Acta de Liquidación del contrato suscrito por el representante legal de la firma Ingeocat Ltda. y el Interventor, se convino que el saldo a pagar era la suma de $10’293,323.00, valor resultante de descontar la cláusula penal pecuniaria, es decir, el 10% del valor total del contrato, $6’227,850.00. Así las cosas, se aprecia con suma claridad que en virtud del Acta de Liquidación del contrato, el contratista reconoció y se obligó al pago de la cláusula penal pecuniaria, siendo su monto descontado de las sumas que se le adeudaban”.

3. La acumulación de los procesos El 1º de septiembre de 1994, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la acumulación de los procesos No. 92-D-7685 y No. 92-D-8022, por considerarlo viable (folio 167 del expediente 92-D-7685).

4. Los alegatos de conclusión en primera instancia El 8 de mayo de 2000, la contratista presentó alegatos de conclusión (folio 237 del

cuaderno principal), solicitando al despacho acoger en su integridad las pretensiones de la demanda, por cuanto “el sistemático incumplimiento de la Administración contratante, debido a las condiciones de imprevisión técnicas y financiera [sic] que se dieron cuando se solicitaron las ofertas llevó a que injustificadamente se prolongaran las etapas previstas para la ejecución del contrato, sin que mediara culpa, descuido o negligencia del contratista. De esta manera la ecuación o equilibrio financiero del contrato se quebrantó por cuanto el término de ejecución y las condiciones del contrato se alteraron por los hechos sucesivos de suspensión, y en general retardo en la ejecución de las etapas de determinación y revisión que le correspondían. Las condiciones financieras del contrato que debían ser las existentes a la fecha de la celebración del contrato, no se mantuvieron, de manera que esta situación determina el supuesto de responsabilidad contractual por parte de la administración pública. Las actuaciones o hechos posteriores a la celebración del contrato, por parte de la administración, afectaron la economía del contrato en detrimento de la justa ganancia del contratista”. En la misma fecha, la entidad demandada allegó sus alegatos (folio 253 del cuaderno principal), insistiendo en que “de acuerdo al acta de liquidación del contrato No. 058 de 1990, firmado el 21 de agosto de 1991, por el contratista y el interventor, los valores adeudados le fueron pagados a INGEOCAT LTDA, en su totalidad. Así mismo en la liquidación del contrato, del saldo a favor del contratista, se descontó la suma equivalente de $6.227.350, equivalente al 10% del valor final

del contrato y con cargo a la Cláusula Penal pecuniaria, que se ordenó hacer efectiva en la Resolución 866 de 1991. (…) Por tanto no es de recibo que la Compañía aseguradora reclame en el presente proceso, cuando está claro que el D.C., nunca ha hecho efectiva la póliza de cumplimiento, pues el dinero de esta cláusula correspondiente al 10% del valor total del contrato, se descontó al contratista de lo que se le adeudaba al momento de la liquidación final”. El 10 de mayo de 2000, la compañía aseguradora arrimó los alegatos de conclusión (folio 255 del cuaderno principal), subrayando que “hubo retraso en su cumplimiento en relación con los censos de los barrios Aurora, Chuniza y Marichuela, dado que esta parte del trabajo se entregó el 27 de marzo de 1.991, debiendose [sic] haber entregado el 8 de febrero de 1.991, pero dicho retraso está debidamente justificado si se toman en cuenta los retrasos del Distrito Especial de Bogotá – Departamento Administrativo de Catastro Distrital en el cumplimiento de casi todas las obligaciones a su cargo, lo que de acuerdo con el artículo 1609 del C.C. (…) justifica ampliamente el atraso. Ingeocat Ltda. estaba imposibilitado para cumplir en tiempo las obligaciones a su cargo, si el Departamento de catastro no le entregaba la información que faltaba, o se la entregaba tarde, como ocurrió”. El Ministerio Público guardó silencio.

5. La providencia impugnada El 22 de febrero de 2001, el Tribunal Administrativo de Descongestión de Bogotá

profirió sentencia (folio 259 del cuaderno principal), en virtud de la cual se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda interpuesta por la parte demandada, y negó las súplicas de la demanda. En efecto, el A quo consideró que “la liquidación del contrato sí fue efectuada de común acuerdo como quiera que las partes se reunieron para ese efecto y suscribieron el acta de liquidación correspondiente, por lo que tratándose de un acuerdo bilateral de voluntades este no es susceptible de examinarse ante la jurisdicción sino en cuanto a los puntos sobre los cuales el contratista dejó manifiesta su inconformidad. (…) Entonces, aquí es aplicable en consecuencia la anterior doctrina llamada de los actos propios lo cual le impide demandar sobre controversias no reclamadas a la hora de suscribir el acta como la devolución de la multa y el incumplimiento en que incurrió el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, por lo que perdió la posibilidad de obtener su reconocimiento en sede judicial. (…) En el presente caso, el contratista utilizó la acción contractual para el control de legalidad de los actos demandados y el pago de los perjuicios derivados de su expedición, pero no la encaminó a demostrar los hechos o actuaciones para que se le pagara el valor de los sobrecostos, sino que aspiraba a que como consecuencia de la nulidad se pagaran las indemnizaciones y se declarara el incumplimiento de la entidad pública en el desarrollo del contrato el cual como ya se dijo no podrá ser objeto de estudio porque no quedó incluida dentro de las salvedades del contrato, razones por las cuales se denegarán las súplicas de la demanda”.

6. El recurso de apelación

El 27 de agosto de 2000, la parte demandante sustentó el recurso de apelación (folio 287 del cuaderno principal) contra la sentencia de primera instancia, argumentando que la legalidad de las resoluciones demandadas debió ser abordada por el juez de conocimiento aun cuando nada al respecto se hubiera dejado consignado en la liquidación del contrato. Lo anterior, teniendo en cuenta que “para que el incumplimiento del contrato por parte del contratista diera lugar a la aplicación de la cláusula penal pecuniaria, con el carácter indemnizatorio de pago parcial de los perjuicios a la contratante, era necesario que el incumplimiento tuviese el calificativo de total, y no simplemente fuera un incumplimiento parcial en los plazos de entrega, caso en el cual no podía aplicarse la cláusula penal pecuniaria, en los contratos a nivel del Distrito Capital (…) de tal suerte que el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá al haber motivado las Resoluciones 401 del 14 de marzo y 866 del 5 de junio, ambas de 1991, en la situación de incumplimiento total del contrato, incurrió en una falsa motivación y en un exceso y extralimitación de las potestades otorgadas en el Código Fiscal de Bogotá, especialmente en el artículo 295, y que fue recogida en la cláusula penal pecuniaria”. En el mismo sentido, consideró que el juez de alzada debió pronunciarse sobre el restablecimiento del equilibrio económico del contrato y el incumplimiento del mismo por parte del Distrito.

7. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (folio 304 del cuaderno

principal).

8. La competencia de la Sub-Sección El contrato de prestación de servicios No. 058 de 1990, fue suscrito entre las partes en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983 y el Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, Acuerdo número 6 de 1995. Los artículos 16 y 17 disponen que los contratos de prestación de servicios son administrativos, y en consecuencia, los litigios que en su desarrollo surjan son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente el artículo 129 del C.C.A. modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 referido a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia, indica que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia1 de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales, en el mismo sentido del artículo 212 del C.C.A., subrogado por el artículo 51 del D.E. 2304 de 1989. 1 Es preciso advertir que el artículo 308 de la ley 1437 de 2011, dice que el nuevo Código “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y proceso que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

CONSIDERACIONES La Sub-Sección pasa a argumentar las razones por las cuales revocará la sentencia del Tribunal. Para ello analizará: 1. El contrato que vinculó a las partes,

el acta de liquidación bilateral, la salvedad elevada y las pretensiones de la demanda; 2. La legalidad de las resoluciones demandadas, el incumplimiento del contratista y el