CE-25000-23-26-000-1992-7699-01(13529)-2004

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Interés directo para demandar / INTERES DIRECTO PARA DEMANDAR LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Evolución legislativa y jurisprudencial / ACCION DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL - Titularidad. Interés directo De conformidad con lo expuesto por la jurisprudencia nacional y particularmente por lo manifestado por esta Sección la Sala considera que el tercero que pretenda demandar la nulidad absoluta de un contrato debe probar un interés directo que está determinado por el provecho o perjuicio con relevancia jurídica, utilidad o pérdida, entendida como una afectación jurídica causada con el negocio celebrado, que no debe confundirse con el interés genérico de proteger el interés o la moralidad pública. Las argumentaciones expuestas por la jurisprudencia de la Sala en torno al tema, permiten deducir los siguientes requisitos que configuran este supuesto para demandar la nulidad absoluta del contrato: -El interés debe saltar a la vista sin necesidad de acudir a intermediaciones de ninguna índole. -El contrato que se impugna debe causar un provecho o un perjuicio con relevancia jurídica. -Entre el contrato, como causa del interés y éste como efecto debe existir un vínculo inmediato o próximo, más no mediato o remoto. - La utilidad o la pérdida debe ser actual, directa y determinante para el que se diga lesionado. ACCION DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Legitimación en la causa por activa / INTERES DIRECTO - Nulidad absoluta del contrato El ejercicio de la acción de nulidad absoluta del contrato en el evento particular

estaba condicionada a la exigencia contenida en el artículo 87 del C. C. A., contenido en el decreto ley 01 de 1984 modificado por el artículo 17 del decreto 2309 de 1989, que establece, la prueba de un interés directo en la nulidad del contrato; que es un requisito concebido por la ley y la jurisprudencia como de legitimación en la causa por activa, toda vez que condiciona el ejercicio del derecho de acción a esa titularidad. El tercero que pretenda la nulidad de un contrato debe probar el interés, consistente en que el contrato le privó de un derecho, de una situación jurídica o de una oportunidad. No están dados los supuestos que configuran el interés directo para demandar la nulidad absoluta del contrato, debido a lo subsiguiente: -el invocado por el actor no salta a la vista sin necesidad de acudir a intermediaciones de ninguna índole; -no probó una pérdida actual y directa derivada de los contratos impugnados; -entre los contratos demandados y el interés alegado, no hay un vínculo inmediato o próximo de causa a efecto. En consecuencia habrá de mantenerse la decisión del Tribunal fundada en la falta de legitimación en la causa por activa del demandante, que no cuenta con un interés directo para demandar la nulidad absoluta de los contratos Nos. 5631 y 5629 de 1987. ACTO PRECONTRACTUAL - Decisión del Consejo de Ministros / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - Decisión del Consejo de Ministros / ACTO PREVIO AL CONTRATO - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho El Tribunal consideró que la acción procedente para demandar este acto previo al

contrato debía ser la de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercitable dentro de los cuatro meses siguientes a su comunicación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 85 y 136 del C. C. A. vigente para la fecha de presentación de la demanda. Además advirtió que como la demanda se presentó cuando ya estaba vencido este término, la acción caducó. Y el Consejo de Estado encuentra necesario, en primer orden, observar que la decisión del Consejo de Ministros constituye, según lo dispuesto en el artículo 35 del decreto ley 222 de 1983, un acto administrativo previo al perfeccionamiento del contrato, norma que estaba vigente para la fecha en que se produjo la adjudicación y la improbación del contrato 5630. De la precitada norma se infiere que la improbación del contrato proveniente del órgano superior, en este caso del Consejo de Ministros, y produce el efecto jurídico de evitar el perfeccionamiento del contrato y cuando esta decisión se funda en que el contrato no se ajusta a la ley y está viciado de nulidad absoluta, como sucedió en el caso presente, se termina el procedimiento de perfeccionamiento del contrato. Por tratarse de un acto administrativo previo al contrato (recuérdese que de éste pendía su perfeccionamiento) era demandable por la vía de las acciones de Nulidad y de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de que tratan los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo y no por la vía de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del mismo estatuto, toda vez que, como bien lo arguyó el Tribunal, las pretensiones

formuladas no tienen la condición de contractuales “pues no devienen de actuaciones derivadas del contrato, sino precisamente de la imposibilidad misma en su ejecución”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil cuatro (2004) Radicación: 25000-23-26-000-1992-7699-01(13529)

Actor: GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LIMITADA

Demandado: NACION Y FONDO AERONAUTICO NACIONAL

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 28 de noviembre de 1996, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: Declárase probada la excepción de inepta demanda en relación con la primera pretensión principal y las subsidiarias. En consecuencia, deniégase la pretensión.

SEGUNDO: Declárase probada la caducidad de la acción con relación a las demás súplicas de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.” (fols. 227 c. ppal)

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. Actuación de primera instancia

1. DEMANDA: Fue presentada ante el Consejo de Estado, en ejercicio de la acción contractual por el Grupo Empresarial CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., el día 10 de abril de 1989, y dirigida contra dos personas jurídicas públicas: la Nación

(Departamento Administrativo de la Presidencia de la República) y el Fondo Aeronáutico Nacional. a. PRETENSIONES: “PRIMERA: Que son nulos, de nulidad absoluta, los contratos 5.629-01 y 5.631-01, celebrados entre el FONDO AERONÁUTICO NACIONAL y EDGARDO NAVARRO VIVES de una parte y la CONSTRUCTORA A &

C. S.A.

SEGUNDA: Que es nula la improbación del contrato 5.630 celebrado entre el FONDO AERONAUTICO NACIONAL y EL GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., contenida en la sesión del Consejo de Ministros celebrada el 25 de septiembre de 1.987.

TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, condenen a LA NACION COLOMBIANA Y AL FONDO AERONAUTICO NACIONAL al pago de los perjuicios que se determinen mediante el peritazgo correspondiente, consistente en el daño emergente y en el lucro cesante sufridos por mi mandante con ocasión de la improbación del contrato 5.630 que lo vinculaba con los demandados y la celebración de los contratos accesorios 5.629-01 y 5631-01 celebrados con posterioridad con

EDGARDO NAVARRO VIVES y CONSTRUCTORA A. & C. S.A.

Subsidiariamente, PRIMERO: Que son nulos de nulidad absoluta los contratos 5.629-01 y 5.631-01, celebrados entre el FONDO AERONAUTICA NACIONAL y

EDGARDO NAVARRO VIVES y CONSTRUCTORA A. & C. S.A.,

respectivamente.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaración anterior, condenen al FONDO AERONAUTICO NACIONAL al pago de los perjuicios recibidos por mi mandante GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., según lo determinen los peritos, consistentes en el daño emergente y el lucro cesante. “(fols. 54 y 55 c. ppal.)

b. HECHOS:

1. EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL, mediante la resolución 02909 de 17 de marzo de 1.987, ordenó la apertura de la licitación pública 008 de 1.987 con el objeto de recibir propuestas para

contratar por medio de FAN, la construcción de la calle de rodaje, tramo comprendido entre la actual plataforma localizada en el costado occidental del terminal de pasajeros y la abscisa Km.10 + 466.66.

2. Fueron invitados a través del FONDO AERONÁUTICO NACIONAL a participar en la licitación de que trata el punto anterior, quienes se encontraren debidamente inscritos en el registro de constructores del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA AERONÁUTICA CIVIL y que a su vez tuvieran una calificación mínima de $960'000.000 en los 24 meses anteriores. Se requería, además, un mínimo de dos participantes en concurso para que la licitación no fuera declarada desierta.

3. La licitación fue abierta el 5 de mayo de 1.987 a las 7:00 a.m. y se cerró el 29 de mayo de 1.987 a las 3:00 p.m., y a ella concurrieron las siguientes

firmas: MORA Y MORA & CIA. LTDA.; PINSKI Y ASOCIADOS S.A.;

CONCONCRETO S.A.; BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA.; PAVIMENTOS

COLOMBIA S.A.; ESTRUCO S.A.; INGENIEROS CONSTRUCTORES

GAYCO S.A.; GRUPO EMPRESARIAL CONTEC-NISSA Y ASOCIADOS

LTDA., E INTERNACIONAL DE CONSTRUCCIONES LTDA.

4. El GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., presentó propuesta con el lleno de los requisitos exigidos en el pliego de condiciones y fue así como la Junta de Licitaciones y Adquisiciones del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, el 12 de junio de 1.987 decidió adjudicarle la licitación, según consta en el acta No. 0687. ( )

6. Teniendo en cuenta la decisión de la Junta de Licitaciones y Adquisiciones, el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, como representante del Fondo Aeronáutico Nacional profirió el 26 de junio de 1.987 la resolución No. 07706, mediante la cual adjudicó a mi mandante GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., el contrato para realizar la obra prevista en la licitación pública 08/87.

7. El contrato adjudicado a mi poderdante GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., era un contrato de obra pública, por el sistema de precios unitarios fijos, sin reajustes, por un valor total de $315'048.903.oo mcte., y un plazo de ejecución de seis meses contados a

partir de la fecha de la entrega del 40% del valor del contrato como anticipo.

8. El pliego de condiciones de la licitación pública 08/87, establecía en su punto 2.17 que, el contratista favorecido legalizaría y perfeccionaría el contrato dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la notificación de la resolución que lo adjudicara, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) paz y salvo vigente por concepto de impuesto sobre la renta y complementarios; b) autorización al representante legal para comprometer a la persona jurídica por el valor del contrato; requisitos que fueron cumplidos fiel y estrictamente por el GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., dentro de los términos establecidos.

9. Así mismo el pliego de condiciones de la licitación 08/87, establecía que, cumplidos los requisitos anteriores, dentro de los diez (10) días siguientes debía suscribirse el contrato y fue así como el día 7 de julio del año de 1.987, EL GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA. ...y el FONDO AERONAUTICO NACIONAL..., suscribieron el contrato # 5.630 para la construcción por el sistema de precios unitarios fijos y plazos

fijos, de la calle de rodaje en el tramo comprendido entre la actual plataforma localizada en el costado occidental de pasajeros y la abscisa km.10 + 466.66.

10. Dentro del término establecido en el pliego de condiciones del contrato 5.630 y, en cumplimiento de uno de los requisitos para su

perfeccionamiento, el contratista GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., constituyó en las condiciones y cuantías exigidas por las resoluciones números 10.500/84, 10.610/84 y 10.756/84 de la Contraloría General de la República, en la Compañía de Seguros Cóndor S.A., las siguientes pólizas de garantía:....

11. Mediante oficio 7.846 de 24 de julio de 1.987, la Jefatura de La Oficina Jurídica del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, aprobó las garantías relacionadas en el hecho inmediatamente anterior.

12. En cumplimiento de otro de los requisitos establecidos para el perfeccionamiento del contrato, el 19 de agosto de 1.987, se le impartió por la División de Control Financiero de la Aeronáutica Civil, el correspondiente registro y aprobación presupuestal.

13. En consideración a que la cuantía del contrato superaba la suma de $250'000.000.00, el mismo fue enviado, según los términos del art. 252 del decreto 222 de 1.983, a la Presidencia de la República para que, previo estudio de la Secretaria Jurídica, fuera aprobado por el Consejo de

Ministros.

14. El contrato 5.630 al que nos hemos venido refiriendo, fue improbado por el Consejo de Ministros, previo concepto desfavorable de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

15. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, improbó el contrato adjudicado a mi mandante GRUPO EMPRESARIAL

CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., en razón a que la Junta de Licitaciones y Adquisiciones del Fondo Aeronáutico Nacional no tuvo en cuenta a la firma MORA MORA Y CIA. LTDA., por cuanto esta última había cedido a otras firmas contratos celebrados con entidades del Estado y había propuesto un precio notoriamente inferior al valor comercial del concreto, según se desprende de lo manifestado expresamente en el oficio 10812 de 6 de octubre de 1.987, dirigido a la Secretaría del Consejo de Ministros por el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. (....)

17. Como secuela de la improbación por el Consejo de Ministros del contrato que legalmente se le había adjudicado al GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., por el hecho de no haberse tenido en cuenta a la sociedad MORA MORA & CIA. LTDA., según las razones anotadas anteriormente, en el mismo oficio 10812 de 6 de octubre de 1.987, el mismo Director del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, pide autorización para que se declare la urgencia evidente para la celebración directa haciendo caso omiso de licitación para la construcción de la obra que había sido adjudicada a mi mandante. (....) 19. (...) el Consejo de Ministros estudió la solicitud de declaratoria de urgencia para contratar directamente las obras que antes habían sido adjudicadas a mi mandante.

20. Así las cosas, el contrato 5.630-87 que como contrato principal con el lleno de los requisitos de ley le había sido adjudicado al GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., pasó a dividirse en

dos contratos accesorios, adjudicados cada uno de ellos directamente a las firmas EDGARDO NAVARRO VIVES y a la CONSTRUCTORA A & C S.A., firmas constructoras que habían sido beneficiadas antes en dos licitaciones anteriores, siendo favorecidas con el particular proceder del Consejo de Ministros y de la Aeronáutica Civil, con dos contratos nuevos - SIN LICITACION -, uno para cada una de ellas.

21. Como secuela de los hechos narrados en los puntos anteriores, la SOCIEDAD GRUPO EMPRESARIAL CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., ha sufrido serios y grandes perjuicios de naturaleza patrimonial consistentes en daño emergente y lucro cesante en las cuantías que deberán determinar los peritos en el incidente de regulación de perjuicios.

(fols. 54 a 61 c. ppal). c. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Se invocaron como quebrantados los siguientes artículos: 2, 20 y 63 de la Constitución Política; 27, 29, 30, 33, 35, 43.16, 56 y 114 del decreto ley 222 de 1983; y 1.494, 1495, 1.527, 1.602, 1613 y 1614 del Código Civil. Con fundamento en ellos se sostuvo que se vulneró el principio de legalidad desarrollado por esas normas constitucionales, en las que se dispone que las Autoridades están sometidas a la ley y sólo están facultadas para hacer lo que les está expresamente permitido; y que la adjudicación del contrato que favoreció al demandante se ajustó a las exigencias del decreto ley 222 de 1983, toda vez que

no se seleccionó a la firma que “aparentemente” obtuvo el mayor puntaje, porque en anteriores oportunidades realizó cesiones de los contratos inconvenientes para la Administración; que el Consejo de Ministros improbó el contrato por razones de inconveniencia y no por razones de ilegalidad como era su deber; y que ante la improbación del contrato, por el Consejo de Ministros la Entidad debió proceder conforme lo indicaba el artículo 35 de decreto ley 222 de 1983, es decir ajustarlo a los requerimientos del Consejo de Ministros. Se afirmó que los contratos 5.629 y 5.631 que suscribió la entidad para la ejecución de las obras que inicialmente se le habían encomendado al demandante, debieron estar precedidos de un procedimiento de licitación o justificados con una declaratoria de urgencia manifiesta, que no se dio; y se destacó que estos contratos no son accesorios, porque no se ajustan a los supuestos legales que condicionan su celebración (fols. 61 a 69 C. ppal).

2. ACTUACIÓN PROCESAL:

a. La demanda la admitió un Consejero de Estado de la Sección Tercera, el día 13 de junio de 1990, en la cual se dispuso la notificación de la misma a los demandados y a los particulares que suscribieron los contratos enjuiciados, como son la Sociedad Constructora A & C S. A. y el señor Edgar Navarro Vives. (fols. 76 y 77 c.ppal.) La Nación y el Fondo Aeronáutico Nacional fueron notificadas personalmente los días 11 y 27 de septiembre del mismo año y los sujetos contratistas lo fueron los días 10 y 25 de octubre de 1990 (fols. 80 y 81, 86 y 87 c.

ppal). b. LA NACIÓN (Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil) al contestar la demanda se opuso a las pretensiones; reconoció como ciertos algunos hechos, expresó no conocer otros y manifestó estarse a lo probado en el proceso respecto de los restantes. Propuso a título de excepción lo “inapropiado ejercicio de la acción del artículo 87 del C. C. A.” con fundamento en que el actor reprocha la legalidad de un acto administrativo del Consejo de Ministros, del cual hace derivar los perjuicios por cuya reparación demanda; dijo: “[l]a acción a ejercitar era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo por la única pero suficiente razón de que el contrato frustrado que se suscribió con el Fondo Aeronáutico Nacional, jamás se perfeccionó y que el acto administrativo a impugnar es precisamente el del Consejo de Ministros por medio del cual no se aprobó con las razones allí consignadas, el referido contrato.” (fols. 6 a 12 c.4). Los otros sujetos demandados no intervinieron en esta oportunidad procesal. c. Las pruebas se decretaron el día 11 de marzo de 1991 (fols. 88 a 90 c. ppal) y en desarrollo de la etapa probatoria el Consejo de Estado remitió el proceso al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 26 de noviembre de 1991, por ser asunto de su competencia en primera instancia; consideró que “habiéndose practicado actuaciones procesales sin que se vean afectados los derechos de las partes y por no haberse

pretermitido las decisiones de la primera instancia” el Tribunal debía conocer del proceso en el estado en que se encontraba (fols 123 a 1255 c. ppal.) d. Agotado el período probatorio se realizó la audiencia de conciliación el día 15 de septiembre de 1996, que fracasó por la inasistencia de los demandados (fols. 189 y 190, c. ppal). e. Mediante auto del 19 de septiembre siguiente se dispuso el término para alegar de conclusión: EL FONDO AERONÁUTICO NACIONAL manifestó que la entidad no tenía otra alternativa que la de no continuar el trámite con CONTECNISSA y la de procurar la realización de las obras; que el objeto del contrato 3.650, suscrito inicialmente con el ahora demandante, no es idéntico al de los contratos cuya nulidad se demanda y que la entidad no estaba obligada a adelantar procedimiento de licitación para celebrar estos últimos puesto que el artículo 114 del decreto ley 222 de 1983 prevé la celebración directa de contratos accesorios (fols. 193 a 201). LA DEMANDANTE insistió en que los contratos demandados son violatorios de la ley porque con ellos se fraccionó un contrato principal para evitarse la licitación pública; explicó que el artículo 114 del decreto ley 222 de 1983 establece como condición del contrato accesorio que la obra objeto del mismo “surja con posterioridad a la existencia del contrato principal como una necesidad para permitir la debida y correcta ejecución de que aparece como principal, para facilitar el desarrollo del mismo. En el caso de la obra adjudicada a mi mandante, esta existía como principal luego mal podría posteriormente

convertirse en accesoria de dos contratos.” Y agregó que el Fondo demandado al no haber dado explicaciones oportunas a la Presidencia de la República sobre la legalidad de su contrato y al haber celebrado los contratos accesorios, “impidió ( ) que la sociedad ejecutara la obra que le había sido adjudicada, ocasionándole graves perjuicios ...” (fols. 207 a 212 c. ppal) .

3. SENTENCIA APELADA.

El Tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda respecto de la petición de nulidad de los contratos 5.629-01 y 5.631-01, con fundamento en que la demanda no se interpuso por quien tuviera un interés directo en el asunto conforme lo exige la ley y en que, además, en la demanda no se relacionaron los hechos en que se motivó la nulidad deprecada. En relación con la petición de nulidad del concepto emitido por el Consejo de Ministros, advirtió que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de controversias contractuales, toda vez que las pretensiones formuladas no tienen la condición de contractuales “pues no devienen de actuaciones derivadas del contrato, sino precisamente de la imposibilidad misma en su ejecución”. Luego de lo cual la consideró caducada con fundamento en que la demanda se presentó cuando había transcurrido el término legal de cuatro meses, contados desde la fecha en que se comunicó esa decisión al demandante (fols. 215 a 227 c. ppal).

4. RECURSO DE APELACIÓN: Inconforme con el fallo el actor lo impugnó con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda. Indicó, en primer lugar, que a

diferencia de lo dicho por el Tribunal, sí sustentó en debida forma la petición de nulidad de los contratos 5629 - 01 y 7563 -01, como se advierte en los numerales décimo séptimo a vigésimo primero del capítulo de hechos de la demanda, en los cuales narró lo acontecido e invocó como causal la violación de las disposiciones que regulan los procedimientos de selección de contratistas, prevista en el decreto ley 222 de 1983; y, en segundo lugar, que le asiste interés directo en la nulidad de los contratos puesto que al suscribirse sin la realización de una nueva licitación “se ocasionó un serio perjuicio patrimonial ( ) ya que la nulidad manifiesta de los contratos accesorios que celebró el Fondo Aeronáutico en su momento afectaban el contrato adjudicado a mi representada, el cual fue debidamente invalidado por el Consejo de Ministros en ejercicio de una potestad no discrecional, sino por el contrario REGLADA, ocasionándole un grave daño patrimonial.” Reiteró argumentos expuestos en anteriores oportunidades procesales según los cuales eñ Fondo utilizó indebidamente la figura del contrato accesorio, pues lo que ocurrió “fue un fraccionamiento de contrato, lo cual fue prohibido por el Decreto 222; no es admisible que lo que era objeto de contrato principal, pueda convertirse en dos contratos accesorios. Al proceder la demandada a fraccionar el contrato en dos accesorios también incurrió en fraude a la ley violando los topes impuestos respecto a la cuantía máxima de los contratos adicionales”. (fols. 242 y 243 c. ppal).

B. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA:

El recurso se admitió el 27 de marzo de 1998 y por auto del día 27 de mayo siguiente se ordenó dar traslado a las partes y al Ministerio Público para la presentación de escritos finales (fols. 253 y 255 c. ppal), oportunidad en la que la Nación (Departamento Administrativo de la Presidencia de la República) y el Ministerio Público guardaron silencio.

1. LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL intervino para reiterar lo expuesto al contestar la demanda y alegar de conclusión en primera instancia; solicitó confirmar la sentencia. Afirmó: “en el supuesto caso que hubieran perjuicios, ellos estarían causados por la improbación del contrato, pero lo que si no es lógico es pretender perjuicios en forma principal, por la celebración de unos contratos accesorios, mecanismo legal al que hubo de recurrir la Aeronáutica Civil en forma urgente cuando se produjo la Improbación del contrato, para poder cumplir con las recomendaciones de la Agencia Federal de Aviación y de la IATA. Y no es lógico porqu estos contratos surgieron como consecuencia de la improbación y al contratista que se le había improbado...no tenía ya porque entrar a cuestionar el procedimiento posterior a la improbación de su contrato, porque hasta allí pudo tener algún derecho.” Respecto de las razones de la apelación, manifestó que la parte demandante nada dijo sobre la decisión adoptada en la sentencia respecto de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento intentada contra el acto del Consejo de Ministros; reiteró lo expuesto sobre la legalidad de los contratos demandados y

concluyó: “El demandante debió haber empezado por la acción de Nulidad de la Decisión del Consejo de Ministros, por cuanto directamente de ella fue que pretendió unos perjuicios y no de la celebración de los contratos accesorios por cuanto estos fueron consecuencia de esa decisión..” (fols. 257 a 265).

2. LA PARTE DEMANDANTE explicó que todos los actos relacionados con la celebración, perfeccionamiento, ejecución, terminación y liquidación del contrato deben demandarse a través de las acciones contractuales, “con la excepción hecha del acto de adjudicación del contrato cuyo control se efectúa a través de la acción de nulidad y restablecimiento sin que ello implique que no pueda cuestionarse también dentro de la acción de nulidad del contrato correspondiente.

Así las cosas, frente a la circunstancia establecida en la sentencia de primera instancia que no se pudiera acumular las pretensiones anulatorias de contratos con las de actos contractuales, constituye una posición doctrinaria completamente revaluada”. Con fundamento en que se trata de pretensiones acumulables, concluye que deben tramitarse mediante el ejercicio de la acción de controversias contractuales, cuyo término de caducidad es de dos años: “Este acto del consejo de Ministros, es de carácter contractual, toda vez que hace referencia al perfeccionamiento de un contrato producto de una licitación pública, debidamente adjudicada a mi mandante..” (fols. 266 a 271)

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala, en virtud de la competencia funcional que le atribuye la ley, decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante con el

objeto de que se revoque la sentencia por medio de la cual el Tribunal declaró, de una parte, inepta la demanda de nulidad absoluta de dos contratos y, de otra, caducada la acción encaminada a la nulidad del acto por medio del cual el Consejo de Ministros improbó un contrato. Están planteados dos problemas jurídicos; el primero consiste en definir si la improbación de un contrato le otorga interés al sujeto - afectado con esta medidapara que demande la nulidad absoluta de los contratos que posteriormente la entidad suscriba para lograr la ejecución del objeto previsto inicialmente para el “contrato fallido”; y el segundo problema concierne con establecer si la acción de controversias contractuales es la procedente para demandar el acto por medio del cual el Consejo de Ministros improbó el primer contrato. Para definir esos cuestionamientos la Sala referirá a los hechos probados y relevantes para la decisión; analizará la condición relativa al “interés directo” que debe probar el tercero que pretenda la nulidad de un contrato y verificará la vía procesal procedente para demandar el acto que imprueba un contrato.

A. HECHOS PROBADOS RELEVANTES PARA LA DECISIÓN: Los documentos públicos aportados al proceso en copia auténtica son

demostrativos de los siguientes hechos:

1. El día 26 de junio de 1.987, mediante resolución No. 07706, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil adjudicó a la firma Grupo Empresarial CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA., “el contrato por el sistema de precios unitarios fijos sin reajustes y plazo

fijo para ejecutar las obras de construcción de la calle de rodaje, tramo

comprendido entre la actual plataforma localizada en el costado occidental del terminal de pasajeros y la abscisa K10+466.66 de acuerdo al proyecto contemplado en el Plan Maestro para el Aeropuerto Internacional el Dorado de la ciudad de Bogotá, Licitación Pública No. 008/87, por un valor total de trescientos quince millones cuarenta y ocho mil novecientos tres pesos con 20/100 ($315.048.903.20) M.cte. y un plazo de ejecución de seis (6) meses contados a partir de la entrega del 40% del valor del contrato como anticipo, de acuerdo a la propuesta presentada y bajo las modalidades y estipulaciones del respectivo pliego de condiciones.” (fols. 9 y 10, c. ppal) .

2. El día 6 de julio de 1987, el FONDO AERONÁUTICO NACIONAL y el Grupo Empresarial CONTECNISSA Y ASOCIADOS LTDA. celebraron el contrato

5.630 para ejecutar el siguiente objeto: “Obra de construcción de la calle de rodaje tramo comprendido entre la actual plataforma localizada en el costado occidental del terminal de pasajeros y la abscisa K10+466.66”; el plazo se fijó en seis meses y como valor $315’048.903.20” ( fols. 11 a 21 c. ppal).

3. El día 29 de septiembre de 1987, la Secretaria del Consejo de Ministros mediante oficio SCM No. 171, informó al Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil que en sesión de 25 de septiembre se tomó la decisión de improbar el contrato No. 5630-87 (fol. 51 c. ppal). Del acta del C