CE-25000-23-26-000-1996-03168-01(18605)A-2011

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / DOBLE

INSTANCIA / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL / OBJETO DE LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto el Fondo Nacional de Caminos Vecinales tiene el carácter de entidad estatal, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 75 / DECRETO 1650 DE 1960

NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO ESTATAL / RÉGIMEN DE

CONTRATACIÓN ESTATAL / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CRITERIO ORGÁNICO / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN

ESTATAL

[L]a naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos

estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. (…) en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de ésta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado. Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que la misma celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable. Esta afirmación encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 366 DE 1978 / DECRETO 1411 DE 1979 / DECRETO 1176 DE 1980 / DECRETO 2569 DE 1983

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 20 de agosto de 1998; Exp. 14202; C.P. Juan de Dios Montes Hernández; de 20 de abril de 2005; Exp: 14519; auto de 7 de octubre de 2004. Exp. 2675.

RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES

[E]l artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 30 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2

NORMATIVIDAD APLICABLE / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA

AUTENTICADA DE DOCUMENTO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO /

VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / VALORACIÓN DE LA

PRUEBA DOCUMENTAL / REQUISITOS DE LA PRUEBA DOCUMENTAL /

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARACTERÍSTICAS DE LA PRUEBA DOCUMENTAL El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también parte la filosofía que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normatividad. (…) los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, éstas últimas

consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del C. de P. C., regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 253 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 254 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168

AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO PÚBLICO / CONTENIDO DEL

DOCUMENTO PÚBLICO / COPIA DE DOCUMENTO PÚBLICO / CONCEPTO DE

DOCUMENTO PÚBLICO / VALIDEZ DEL DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR

PROBATORIO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / PRESUNCIÓN DE

AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / VALORACIÓN DE LA COPIA

SIMPLE DE DOCUMENTO

[E]l documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (artículo 251 C. de P. C.), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los

terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del C. de P.C.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 251

CLASES DE DOCUMENTO PRIVADO / CONCEPTO DE DOCUMENTO

PRIVADO / DOCUMENTO PRIVADO AUTENTICADO / RATIFICACIÓN DE

DOCUMENTO PRIVADO / RECONOCIMIENTO DEL DOCUMENTO PRIVADO /

REQUISITOS DEL DOCUMENTO PRIVADO / VALOR PROBATORIO DEL

DOCUMENTO PRIVADO

[S]i el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del C. de P. C., éste se reputará auténtico en los siguientes casos: i) cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y ésta no lo tache de falso. (…) Al proceso se allegaron varios documentos en copia simple y, de conformidad con lo

anteriormente mencionado, carecen de valor probatorio; estos documentos se arrimaron por el apoderado de la parte demandante, como anexos del escrito de demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional C023 del 11 de febrero de 1998.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DICTAMEN PERICIAL / BALANCE

ECONÓMICO DEL CONTRATO ESTATAL / TRÁMITE DEL DICTAMEN

PERICIAL / ACLARACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL - Improcedente por extemporaneidad / CONCLUSIONES DEL DICTAMEN PERICIAL La parte actora solicitó un dictamen pericial con el fin de que en el mismo se determinara el valor correspondiente a los perjuicios causados (…) De acuerdo con el dictamen pericial, el balance económico del contrato arrojó un saldo a favor del contratista (…) y en cuanto el valor de las actas debía ser pagado por la entidad dentro de los sesenta (60) días calendario siguientes, los peritos calcularon los intereses legales -6% anualcorrespondientes a dicha suma (…) el Tribunal Administrativo a quo corrió traslado a las partes del dictamen pericial; el actor solicitó aclaración del dictamen, pero lo hizo de manera extemporánea FALTA DE FIRMA DEL DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO SIN FIRMA / DOCUMENTO SIN FIRMA / INADMISIÓN DE LA

PRUEBA / FALTA DE LA VALIDEZ DE LA PRUEBA

[Hay] documentos aportados al proceso [que] carecen de firma y, por esa razón, también de valor probatorio comoquiera que no se hizo reconocimiento de uno

solo de ellos.

PRUEBA DEL CONTRATO ESTATAL / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO ADICIONAL

ESTATAL / PLAZO DEL CONTRATO ADICIONAL

[S]e acreditó mediante la prueba (…) que entre las partes del contrato se suscribió el contrato adicional (…) cuyo objeto consistió en la ampliación del plazo del contrato original, por el término de tres meses, así como en la adición de la cuantía (…) Así pues, de conformidad con lo probado, la Sala declarará que entre las partes de este proceso efectivamente se celebraron los contratos. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTENIDO DE PLIEGO DE CONDICIONES / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL - Su ejecución estaba a cargo del contratista / DEBERES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL

CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / MINISTERIO DEL MEDIO

AMBIENTE

[E]l pliego de condiciones de la licitación pública (…) no hizo referencia al plan de manejo ambiental, como tampoco la propuesta presentada por el consorcio contratista sin embargo, la Resolución (…) por medio de la cual se adjudicó el contrato, dispuso en el artículo tercero que el contratista favorecido con la adjudicación se comprometía a ejecutar el plan de manejo ambiental necesario para dar cumplimiento al auto número 315 del 13 de diciembre de 1994, emanado del Ministerio del Medio Ambiente. (…) en el documento contentivo de la justificación técnica para ampliar la cuantía y el plazo del contrato, expedido por la sociedad interventora también se puede corroborar que el contratista asumió el compromiso de ejecutar el plan de manejo y recuperación ambiental de la obra. Si

bien no resultó posible en este proceso determinar el alcance del plan de manejo ambiental, toda vez que el mencionado auto número 315 del 13 de diciembre de 1994 no fue aportado, las pruebas allegadas al proceso permiten a la Sala declarar que el consorcio contratista se comprometió a ejecutar el plan de manejo ambiental de la obra contratada.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ACTA DE REAJUSTE DE OBRA PÚBLICA /

INSUFICIENCIA PROBATORIA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA

PRUEBA / INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

[A]l proceso no se allegó acta de obra alguna, como tampoco la mencionada Resolución, de forma tal que la Sala pudiera, en primer lugar, examinar si tenía derecho al respectivo ajuste y, en segundo lugar, calcular el monto correspondiente a tales ajustes y llegar a alguna conclusión respecto de su valor, cuya suma, según el actor (…) si bien el demandante alegó que la entidad le adeudaba el valor correspondiente a las mencionadas actas y, además, la entidad pública demandada no probó haber realizado pago alguno, la Sala no cuenta con elementos que le brinden certeza respecto de la existencia de las respectivas obligaciones por parte de la entidad contratante, de forma tal que pueda afirmar su incumplimiento.

PRINCIPIO DE LA NO REFORMATIO IN PEJUS / ACTUALIZACIÓN DE LA

CONDENA DE PRIMERA INSTANCIA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA /

PERJUICIOS POR LA PRIVACIÓN INJUSTA DE LA EJECUCIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL

[S]i bien respecto de aquellas sumas a cuyo pago condenó el Tribunal de primera

instancia no se allegaron las pruebas en debida forma por parte del contratista, por lo cual, según lo aquí examinado al respecto, el contratista no tendría derecho a que le fueran reconocidas, no es menos cierto que por respeto al principio de la no reformatio in pejus, la Sala se encuentra constitucionalmente obligada a dejar intacto lo resuelto por el a quo en ese punto y sólo procederá a efectuar la respectiva actualización de tales cifras, por cuanto con ello únicamente se pretende mantener constante el poder adquisitivo del dinero en el tiempo, sin que se modifique la sentencia recurrida por el apelante único. (…) la indemnización se pidió como consecuencia de las declaraciones anteriores, mientras que en el escrito de apelación se pidió como consecuencia de no haber ejecutado la totalidad de la obra; por esta razón, la Sala no se pronunciará sobre este incumplimiento porque de hacerlo violaría el principio de congruencia que debe informar la sentencia y el derecho de defensa de la entidad demandada, parte que no tendría oportunidad procesal de controvertir el tema.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 1 de marzo de 2006.

Exp. 15898. C.P. María Elena Giraldo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-26-000-1996-03168-01(18605)A

Actor: CONSORCIO OSCAR FERNANDEZ TORRENTE Y SOCIEDAD FAHESA

Demandado: FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por los miembros del consorcio conformado por el señor Oscar Fernández Torrente y por la sociedad Fahesa, Asesorar y Construir Ltda., contra la sentencia del diez (10) de febrero de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso: “1. CONDENAR al Fondo Nacional de Caminos Vecinales a pagar al consorcio Oscar Fernández Torrente – Faheza, Asesorar y Construir Ltda. por concepto de actas no pagadas, la suma de ciento seis millones setecientos veinticuatro mil quinientos ochenta y seis pesos con ochenta y cuatro centavos ($ 106’724.586,84). “2. Negar las demás pretensiones de la demanda.”

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda.

El día 21 de noviembre de 1996, los miembros del consorcio conformado por el señor Oscar Fernández Torrente y por la sociedad Fahesa, Asesorar y Construir Ltda., en ejercicio de la acción contractual, formularon demanda con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas (folios 1 al 15 del cuaderno número 1): “PRIMERA: Que entre el FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES y el CONSORCIO OSCAR FERNANDEZ TORRENTE – FAHESA, ASESORAR Y CONSTRUIR LTDA., se suscribieron los contratos de obra pública 25-0480-0-94 y 25-0480-1-94, con objeto:

construcción del camino SAN JOSE – SAN JUANITO entre las abscisas K0+000 – K27+000, localizado en [los] municipios de FOMEQUE y SAN JUANITO, en los departamentos de Cundinamarca y Meta respectivamente con financiación del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BIRF, con cargo al préstamo No. 3157-CO, Fondo Nacional de Caminos Vecinales de acuerdo con las normas de cofinanciación vigentes; con plazo de 11 meses contados desde el 6 de enero de 1995 y por valor acumulado de SEISCIENTOS OCHENTA Y

UN MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL

DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($ 681.953.252.50) M. C/TE. “SEGUNDA: Que el consorcio contratista se comprometió a ejecutar el Plan de Manejo Ambiental y las obras necesarias para dar cumplimiento al Auto No. 315 del 13 de diciembre de 1994, emanado de la Oficina Jurídica del Ministerio del Medio Ambiente. “TERCERA: Que el consorcio contratista se comprometió a no ejecutar obras de construcción hasta que no se otorgara por el Ministerio del ramo la respectiva licencia ambiental de que trata el Artículo Tercero del Auto No. 315 del 13 de diciembre de 1994, emanado de la Oficina Jurídica del Ministerio del Medio Ambiente. “CUARTA: Que el FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES se comprometió a asignar recursos para vigencias de 1994, 1995 y siguientes para adicionar el contrato producto de la adjudicación con el

fin de realizar el Plan de Manejo Ambiental y las obras complementarias que los contratos 25-0480-0-94 y 25-0480-1-94 demande. “QUINTA: Que por culpa exclusiva de la contratante FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES y sin que mediara acuerdo contractual o acto administrativo decidió unilateralmente liquidar el contrato 25-0480-1-94, sin agotarse el plazo y ni ejecutarse las obras contractuales, incumpliendo la contratante la relación contractual y rompiendo su equilibrio económico, que para restablecerlo la demandada debe pagar a favor del consorcio contratista el valor de los perjuicios de orden material (daño emergente y lucro cesante) que con su conducta ha ocasionado. “SEXTA: Que el FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES, por su culpa, también incumplió el contrato al no pagar oportunamente las Actas de ajuste 4, 5, 6 y 7 pactadas, suma que asciende a TREINTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON 56/100 ($33.877.589,56) y Acta 7 de recibo parcial de obra ejecutada por ONCE MILLONES SETENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS CON 94/100 ($11.075.949.94) M. C/TE. “SEPTIMA: Condenar, como consecuencia de la declaración anterior, al FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES a pagar a favor del

CONSORCIO OSCAR FERNANDEZ TORRENTE-FAHESA,

ASESORAR Y CONSTRUIR LTDA., la suma de CUARENTA Y CINCO MILLONES CINCUENTA Y TRES MIL QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS 50/100 ($ 45.053.539.50), monto que ha de ser actualizado en su valor. “OCTAVA: Como consecuencia de las declaraciones anteriores, condenar al FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES a pagar a favor de CONSORCIO OSCAR FERNANDEZ TORRENTE-FAHESA, ASESORAR Y CONSTRUIR LTDA., el valor de los perjuicios (daño emergente y lucro cesante) que le fueron ocasionados, los cuales ascienden a CIENTO CINCO MILLONES NOVECIENTOS CINCO MIL QUINIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON 80/100 ($ 105.905.589.80), o aquella que resulte probada en el proceso o en la liquidación conforme al procedimiento del artículo 308 del C de P. C., monto que ha de ser actualizado en su valor. “NOVENA: Ejecutoriada la sentencia que ponga fin a esta acción, se comunique al FONDO NAL. DE CAMINOS VECINALES, para los efectos legales (art. 176 y 177 C.C.A.).” El demandante solicitó, como consecuencia de las anteriores declaraciones, por concepto de indemnización de perjuicios, la suma de doscientos diecinueve millones ciento doce mil doscientos ochenta y un pesos con veintiocho centavos ($ 219’112.281,28)1.

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:

 Que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, adscrito al Ministerio del Transporte, ordenó la apertura de la licitación pública número 060-94, para la construcción del camino San José – San Juanito -abscisas K0+000 a K27+000-, localizado entre los municipios de Fómeque y San Juanito, en los departamentos de Cundinamarca y del Meta.  Que el Fondo de Caminos Vecinales, mediante la Resolución número 5698 del 14 de diciembre de 1994, adjudicó el contrato al consorcio conformado por el señor Oscar Fernández Torrente y por la sociedad Fahesa, Asesorar y Construir Ltda.  Que el Ministerio del Medio Ambiente requirió al Fondo Nacional de Caminos Vecinales para que como requisito para continuar con la construcción del camino, elaborase y cumpliese con un plan de manejo ambiental de la vía en construcción.  Que en la Resolución número 5698 del 14 de diciembre de 1994 se dijo que no podían ejecutarse las obras contratadas hasta tanto se hubiese otorgado la licencia ambiental y que, por esa razón, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales se comprometía a asignar los recursos con el propósito de adicionar al contrato adjudicado la elaboración y ejecución del plan de manejo ambiental y la construcción de las obras complementarias que el proyecto demandase.  Que el día 20 de diciembre de 1994 se suscribió el contrato de obra pública número 25-0480-0-94, por valor de $ 622’497.235,26, cuyo objeto se amplió, adicionándole la elaboración y la ejecución del plan de manejo 1 Suma que para la fecha de presentación de la demanda, esto es el 21 de noviembre de 1996, resulta

superior a la entonces legalmente exigida para tramitar el proceso en dos instancias: $ 13’460.000.oo Decreto 597 de 1988. ambiental de la obra, entre las abscisas k0+000 y K14+000, por valor de $ 59’456.017,13.  Que la utilidad del contrato se estimó en un 5%, en cumplimiento de la Ley 6ª de 1992.  Que como condición para ejecutar el contrato entre las abscisas K14+000 – K27+600 debía obtenerse la respectiva licencia ambiental, para cuyo propósito el contratista se obligó a representar a la entidad pública contratante ante el Ministerio del Medio Ambiente.  Que el Ministerio del Medio Ambiente, a través de la Resolución 1144 de octubre 9 de 1995, aprobó el plan de recuperación ambiental del tramo comprendido entre el K0+000 y K14+000, “tendiente al cumplimiento de las acciones, trabajos, obras y actividades necesarios para recuperar, controlar, compensar y mitigar en los componentes ambientales los efectos adversos, requisito sine qua non para que Caminos obtenga, luego, autorización para continuar con el desarrollo del tramo entre las abscisas K14+000 y K27+600, objeto del contrato”.  Que por motivos no imputables al contratista la ejecución de las obras contratadas se suspendió en tres ocasiones: de enero 15 a marzo 15; de junio 1º a agosto 31 y de septiembre 1º a octubre 31 de 1995.  Que durante los períodos de suspensión se efectuó el trámite correspondiente a la obtención de la licencia ambiental y que a partir del 1º

de noviembre de 1995 se ejecutaron las obras indicadas por la autoridad ambiental.  Que las obras ejecutadas por el contratista y recibidas por el contratante ascendieron a la suma de $ 441’241.257,60 y que se encuentran pendientes por reconocer, firmar y pagar los valores correspondientes a las actas números 4, 5, 6 y 7 de reajuste y 7 de obra ejecutada –por valor de $ 45’053.539,50-, lo cual ocurrió por la falta del interventor, dada la liquidación del contrato suscrito para el efecto con la firma MUR PROYECTOS LTDA.  Que las obras pendientes por ejecutar ascienden a la cantidad de $ 240’711.994,81, suma respecto de la cual la entidad debe reconocer la administración y las utilidades.  Que el Ministerio de Ambiente aprobó el plan de manejo ambiental el día 9 de octubre de 1995 y que la entidad contratante, en el mes de noviembre de ese año, comunicó al contratista que todos los contratos suscritos en el año de 1994 quedarían sin recursos a partir del día 15 de diciembre de 1995.  Que el consorcio contratista solicitó de manera reiterada a la entidad contratante la consecución de los recursos para dar cumplimiento al contrato.  Que en el mes de diciembre de 1995, la entidad informó al contratista que para el año de 1966, la entidad programaría los recursos necesarios para dar cumplimiento al contrato.  Que en el mes de enero de 1996 la firma interventora comunicó al contratista que de conformidad con las instrucciones dadas por la entidad pública contratante solamente reconocería la obra ejecutada cuyo valor

fuere equivalente al anticipo pendiente de amortizar, toda vez que las cantidades adicionales a ese valor carecían de recursos presupuestales, razón por la cual devolvió sin firmar el acta de obra número 7.  Que ante las reclamaciones formuladas por el contratista, la interventoría respondió que había recibido por parte de la entidad pública contratante la orden de liquidar el contrato.  Que el contratista expresó a la entidad que no tenía interés en liquidar el contrato, lo cual fue calificado por la entidad como falaz, dado que en diversas reuniones había manifestado que estaba de acuerdo con efectuar la liquidación de común acuerdo.  Que hasta la fecha de presentación de la demanda la entidad no le ha cancelado al consorcio los valores correspondientes a las actas de reajuste números 4, 5, 6 y 7, así como el acta de obra número 7.  Que el consorcio contratista no incurrió en incumplimiento alguno, razón por la cual “existe ausencia de culpa” por parte de éste.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

Afirmó la parte actora que con ocasión de los incumplimientos contractuales, imputables a la entidad pública demandada, se desconocieron varias normas jurídicas; en síntesis, expresó lo siguiente:  Que la entidad pública demandada vulneró el artículo 2 de la Constitución Política toda vez que desconoció los derechos del consorcio contratista y también los fines de la contratación estatal, consagrados en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993.  Que en tanto no se permitió al contratista ejecutar el contrato en su totalidad se le afectó su derecho al trabajo –artículo 25 de la Constitución

Políticay el libre ejercicio de su profesión –artículo 26 de la Carta Política-.  Que la entidad pública con su actuación afectó las condiciones económicas y financieras del contratista, con lo cual desconoció lo preceptuado por el numeral 8º del artículo 4 de la Ley 80 de 1993.  Que la entidad desconoció el precepto constitucional de la buena fe, en tanto su actuación contractual resultó ser negligente y poco transparente, con lo cual también desconoció el numeral 1 del artículo 26 y los artículos 50 y 51 de la Ley 80 de 1993.  Que la conducta “negligente, omisiva e imprecisa” de la entidad pública contratante vulneró el debido proceso del contratista, toda vez que no le brindó la oportunidad de exponer las razones de inconformidad con su actuación.  Que la demandada “violentó el principio de abuso del derecho, al emplear arbitrariamente el privilegio legal causando un daño con animus nocendi o por lo menos por falta de prudencia. El objeto del contrato es crear obligaciones y no puede admitirse que esas obligaciones se creen solo para una parte, no las cumpla pero pueda exigir a la otra que cumpla las suyas.”  Que en tanto la entidad no respetó el plazo consagrado en el contrato, vulneró el artículo 16 de la Ley 80 de 1993 y que, además, con esta conducta también desconoció el artículo 17 por cuanto la entidad pretendió liquidar el contrato sin que se cumplieran los requisitos exigidos por la ley.

4. Actuación procesal.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 12 de diciembre de

1996, admitió la demanda y ordenó la notificación personal al Director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y al Agente del Ministerio Público, al tiempo que dispuso la fijación en lista para los fines previstos en el numeral 5º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo; en la misma providencia reconoció personería adjetiva al abogado de la parte demandante (folio 18 del primer cuaderno).

5. Contestación de la demanda.

La entidad pública demandada, por conducto de apoderado debidamente constituido y reconocido en el proceso (folios 25 a 30 del primer cuaderno), dio respuesta oportuna a la demanda presentada por la parte actora; se opuso a las pretensiones con el argumento de que el consorcio demandante estuvo de acuerdo con la terminación y la liquidación del contrato; propuso la excepción “de ilegitimidad en la causa, debiéndose considerar sin ningún asidero legal las pretensiones de la demanda”.

6. Decreto de pruebas.

Mediante auto de agosto 5 de 1997, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó las pruebas solicitadas por las partes (folios 33 a 34 del primer cuaderno).

7. Audiencia de conciliación.

Por medio de auto del 23 de enero de 1998, el Tribunal Administrativo a quo fijó fecha para la audiencia de conciliación (folio 55 del primer cuaderno), la cual se realizó el día 9 de marzo de 1998; no se logró la conciliación porque sólo se propuso una fórmula de acuerdo parcial, respecto de la cual “el magistrado les recomienda no concilien parcialmente porque se trata de un solo asunto que no se

puede escindir en sus consideraciones”; al proceso se allegó el proyecto de acuerdo (folios 61 al 64 del primer cuaderno).

8. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

El 19 de octubre de 1999 el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes para que presentasen sus respectivos alegatos de conclusión (folio 95 del primer cuaderno). Solamente la parte actora presentó sus alegaciones de manera oportuna, en las cuales, básicamente reafirmó los argumentos expuestos en la demanda; adjuntó a su escrito de alegatos un documento en copia simple contentivo de la relación de las actas pendientes de pago, así como de la variación del IPC durante el período de la reclamación. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia.

9. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia -en el presente asuntoel día 10 de febrero de 2000 (folios 109 a 119 del cuaderno principal), mediante la cual condenó a la entidad pública demandada a pagar al contratista el valor actualizado correspondiente a las actas de obra y de reajuste cuyo pago reclamó el actor, toda vez que consideró que se encontraba probado en el proceso que la entidad no había efectuado el respectivo pago. Las demás pretensiones fueron negadas por el a quo, con los siguientes argumentos: i) Que se encontraba acreditado que el contratista había incumplido las obligaciones contractuales. ii) Que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales había apremiado oportunamente a su contratista para que avanzara en la ejecución del contrato.

1. Que los antecedentes administrativos del contrato daban cuenta de que su liquidación definitiva había sido acordada de común acuerdo entre la entidad pública contratante y el consorcio contratista. iv) Que el presupuesto correspondiente al contrato, producto de un crédito internacional, se había agotado por los mayores costos, como consecuencia de la actualización y de la ejecución de las obras extras necesarias para desarrollar el plan de manejo ambiental que había sido impuesto durante la ejecución del contrato. v) Que las suspensiones del c