CE-25000-23-26-000-1996-03324-01(17204)--2012

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C, veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-1996-03324-01(17204)

Actor: PERSONERÍA DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ D.C.

Demandado: FONDO DE EDUCACIÓN Y SEGURIDAD VIAL DE LA

SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ –

FONDATT Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de mayo de 1999, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO El 16 de diciembre de 1994, el Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá –FONDATT- (hoy Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT en liquidación), suscribió con la unión temporal denominada Sociedad Temporal de Parqueaderos el contrato de concesión n.o 176, cuyo objeto fue la implementación del sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado “zonas azules”, con referencia a la zona de Chapinero de esta ciudad, el cual fue celebrado con fundamento en la normatividad legal y distrital que autorizó y

reglamentó este sistema.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. El 11 de diciembre de 1996, en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, el

Personero de Santafé de Bogotá Distrito Capital –hoy Bogotá, D.C.-, presentó demanda en contra del Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá –FONDATT- (hoy Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT en liquidación1) y a las sociedades Parqueaderos Daytona Ltda., Aparcar Ltda. y Parqueaderos Tequendama Ltda., miembros de la unión temporal denominada Sociedad Temporal de Parqueaderos, también demandada, cuyas pretensiones fueron:

A. Que se declare la NULIDAD ABSOLUTA del CONTRATO DE CONCESIÓN No. 176 de 1994 celebrado el día 16 de Diciembre de 1994 entre el FONDO DE EDUCACIÓN Y SEGURIDAD VIAL DE LA

SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTES DE SANTAFÉ DE

BOGOTÁ D.C., y la UNIÓN TEMPORAL ‘SOCIEDAD TEMPORAL DE PARQUEADEROS’, junto con las modificaciones y aclaraciones contenidas en los escritos denominados OTROSÍS de fechas Diciembre 29 de 1994, Mayo 17 de 1995 y Mayo 30 de 1995.

B. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad peticionada en el punto anterior, se ordene a la UNIÓN TEMPORAL ‘SOCIEDAD TEMPORAL DE PARQUEADEROS’ que proceda de manera inmediata a la restitución del espacio público del Distrito Capital que le fuera

entregado en Concesión en virtud del antedicho contrato.

C. Que se declare, por vía de excepción, y para el caso sub-judice, la ilegalidad y la inconstitucionalidad del Acuerdo Distrital número 34 de 1991 por medio del cual el H. Concejo Distrital estableció el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado Zonas Azules y del Decreto Distrital No. 109 de 1993 de la Alcaldía Mayor de Santa Fe

de Bogotá D.C., en virtud del cual se reglamentó el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado Zonas Azules. 1 El Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT fue creado por el Acuerdo 9 de 1989 del Concejo Distrital de Bogotá, como un establecimiento público y mediante Decreto 563 del 29 de diciembre de 2006, el alcalde mayor de Bogotá ordenó su supresión, disolución y liquidación (copia de este último acto administrativo fue aportada por la liquidadora de la entidad demandada, fls. 282 y 283, cdno. ppl. y copia del primero, fue aportada por la Personería de Bogotá, f. 69, c. 5).

2. La demandante alegó que el contrato estatal de concesión del sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado “zonas azules”, con referencia a la zona de Chapinero de esta ciudad, se adjudicó directamente y se celebró con violación de disposiciones legales de obligatoria observancia y además, en virtud del mismo se entregó a particulares el espacio público para su explotación, por lo cual está viciado de nulidad absoluta, con fundamento en las causales enunciadas en los numerales 2 y

3 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, que se refieren a la celebración del contrato contra expresa prohibición y a su celebración con abuso o desviación de poder. 2.1. Adujo como normas violadas los artículos 63 y 82 de la C.P., artículos 5 y 6 de la Ley 9 de 1989, artículos 70, 76, 82 y 83 del Acuerdo No. 6 de 1990 expedido por el Concejo Distrital y el artículo 18 del Decreto 324 de 1992 de la Alcaldía Mayor de Bogotá. 2.3. Según el demandante, con la concesión a particulares de esas vías públicas para su explotación económica, se está variando la destinación de unos bienes afectados al uso y disfrute público, lo cual permite la ley de reforma urbana pero dentro de ciertos criterios y previa la observancia de determinados requisitos legales: i) que la variación se produzca por acuerdo del concejo distrital, ii) que exista iniciativa del alcalde mayor para el trámite de dicho acuerdo y iii) que sean canjeados por bienes de características equivalentes (art. 6º, Ley 9 de 1989). 2.4. En el presente caso, sostuvo el actor que si bien el Acuerdo 34 de 1991 autorizó cambiar la destinación de los bienes, al establecer el sistema distrital de estacionamiento autorizado en vía pública denominado zonas azules, defirió al alcalde su reglamentación en un periodo de 30 días y a la Secretaría de Tránsito y Transporte el sistema de administración y control y autorizó a esta última para su entrega en concesión aplicando las normas

sobre la materia, disponiendo que para ello, ordenaría la apertura de una licitación pública, en dicho acto no se menciona que hubiera existido iniciativa del alcalde mayor para el trámite del acuerdo ni se hace referencia a los bienes que serían objeto de afectación pública para que pudiera operar el canje mencionado en la ley para cambiar la destinación de los bienes que serían afectados con las concesiones. 2.5. Extemporáneamente –por cuanto fue por fuera de los 30 días antes mencionados-, el alcalde mayor expidió el Decreto 109 de 1993 por medio del cual reglamentó el sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado zonas azules, en el cual tampoco se mencionó el tema de los bienes que se canjearían para que ingresaran al espacio público de la ciudad, incumpliéndose el requisito legal para sustraer del uso público las zonas que fueron entregadas en concesión mediante el contrato demandado, razón por la cual, estos dos actos administrativos también están viciados de nulidad y las vías entregadas en concesión, nunca han salido en debida forma del espacio público, razón por la cual el contrato de concesión n.o 176 de 1994 debe ser declarado nulo. 2.6. Mencionó también el artículo 76 del Acuerdo 6 de 1990, que permite la variación del destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas y admite su enajenación previa autorización del concejo distrital, en la cual, dice la disposición, debe proveerse lo pertinente para que se opere el canje al que se refiere el inciso 1º del artículo 6º de la Ley 9 de 1989; el artículo 82 del mismo Acuerdo -que

desarrolló lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 9 de 1989, que autoriza a los municipios para contratar con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de las zonas viales-, estableció también el ineludible requisito que debe concurrir para celebrar esta clase de contratos, de contar con concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Distrital a través del Taller Profesional del Espacio Público, que se justifica por la necesidad de preservar el patrimonio público y procurar que en la afectación del espacio público se guarde perfecta armonía con los planes de desarrollo y las normas y políticas urbanísticas, concepto que en el presente caso no se produjo, lo cual también vicia de ilegalidad el contrato demandado. 2.7. La demandante también alegó la desviación de poder –numeral 3 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993-, pues si bien la normatividad permite el aprovechamiento económico de los elementos del espacio público, en particular las vías –que constituyen un bien escasoa través de la concesión, ello obedece a una novedosa forma de gestión de la Administración y de explotación del patrimonio público, que debe implicar un mayor beneficio económico o un incremento del bienestar para la ciudadanía; de lo contrario, no se justifica privarla de ese bien, destinado en principio al disfrute colectivo. Y ni en el contrato ni en las normas que desarrollaron y reglamentaron las zonas azules, se menciona el destino que tendrán los recursos que reciba el Distrito por esa concesión otorgada por una porción del espacio público que ha entregado, los cuales ingresarán al

presupuesto del FONDATT, sin garantía de que sean reinvertidos en la comunidad. 2.8. En la oportunidad para alegar de conclusión, reiteró los argumentos de la demanda, acotando que el director del FONDATT obró con desviación de poder, dado que carecía de competencia para celebrar el contrato, pues la junta directiva de la entidad no lo había autorizado y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital no había dado su concepto favorable y que así mismo, el contrato tenía objeto ilícito, pues recaía sobre un bien fuera del comercio como lo son las vías públicas (f. 117, c. 1). IIActuación procesal

3. La entidad pública demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por cuanto consideró que el contrato de concesión suscrito con la Sociedad Temporal de Parqueaderos fue celebrado con sujeción a las normas constitucionales y legales aplicables al sistema de estacionamiento en vía pública denominado zonas azules, las cuales surgieron cuando el alcalde presentó al concejo distrital el proyecto de acuerdo que lo creaba y que fue adoptado por esta corporación, mediante el Acuerdo n.o 034 del 10 de diciembre de 1991; la reactivación y ampliación de este sistema de estacionamiento se produjo en el plan de desarrollo económico y social de obras públicas del Distrito Capital para el periodo 1993-1995, adoptado por el Concejo Distrital a través del acuerdo 031 del 7 de diciembre de 1992 y su reglamentación fue realizada por el alcalde mayor, en ejercicio de las atribuciones otorgadas por el Acuerdo 034 de

1991, a través del Decreto 109 de 1993 por medio del cual reglamentó las zonas azules. Por su parte, la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993 estableció en su artículo 28 que los municipios y distritos podían establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades y fueron estas normas las que se aplicaron en la celebración del referido contrato (f. 61, c. 1). 3.1. Sostuvo la demandada que en este caso no se vulneraron las normas aducidas por la parte actora, puesto que de un lado, no se trató de la enajenación o variación de la naturaleza de bienes de uso público, sino de la implementación de un mecanismo de organización y racionalización del uso de las vías para el mejoramiento de la circulación peatonal y vehicular en varios puntos de la ciudad pero sin modificar su naturaleza y finalidad, por lo cual no era necesario efectuar el canje por otro bien al que aluden las normas citadas por el demandante –artículos 5 y 6 de la Ley 9 de 1989 y 70 y 76 del Acuerdo 6 de 1990-, que se refieren a aquellos eventos en los que efectivamente se enajena o cambia la naturaleza de un bien de uso público, caso en el cual sí se debe ofrecer otro bien que lo sustituya. 3.2. Por otra parte, manifestó que la exigencia efectuada en el artículo 82 del Acuerdo 06 de 1990 –norma que se refiere al concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Distrital-, consiste en que los contratos para el aprovechamiento económico de las zonas

viales, zonas de parqueo, etc., deben ajustarse a los planes y programas adoptados conforme a dicho acuerdo, a la política de desarrollo urbano y a las reglamentaciones urbanísticas, y resulta que el plan de desarrollo económico y social vigente para la época de celebración del contrato de concesión cuestionado en el sub-lite, ordenó reactivar y ampliar el sistema distrital de estacionamiento autorizado en vía pública denominado zonas azules y en ese orden de ideas, “(…) si bien se omitió solicitar el concepto previo y favorable a que hemos hecho referencia, ello solo afecta la formalidad de tal requisito y no la parte sustancial de tal exigencia, la cual se concreta en determinar que el proyecto de aprovechamiento económico que se materializará en el contrato se encuentra previsto en los planes y programas adoptados para el Distrito Capital, exigencias que se cumplen de acuerdo con lo expuesto”. De modo que debiendo primar el derecho sustancial sobre el procesal, “(…) la omisión en la solicitud del concepto previo y favorable, por tratarse de una formalidad que no afecta para nada la parte sustancial de la previsión contenida en el artículo 82 del acuerdo 6º de 1990, no es causal de nulidad absoluta del contrato de concesión No. 176 (…)”. Consideró la entidad demandada que la exigencia de este concepto previo cuando el proyecto de zonas azules se hallaba previsto en el Acuerdo 031 de 1992 es incurrir en una flagrante violación del principio de economía de los actos administrativos, que hace referencia a la supresión de requisitos adicionales y formalidades que terminan agregando trámites, y de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, “(…) que suprimió

todos los trámites, requisitos y autorizaciones que dilatarán (sic) la gestión de las entidades administrativas y dificultarán (sic) la ejecución adecuada y oportuna del objeto contractual, que conllevaban a graves consecuencias sobre la eficiencia y eficacia de la gestión pública en este campo (…)”. 3.3. En cuanto a los vicios de fondo y de forma aducidos en la demanda en contra de los actos administrativos que le sirvieron de fundamento al proceso licitatorio que lo precedió y al mismo contrato de concesión cuestionado, afirmó la parte demandada que han debido ser objeto de impugnación judicial con fundamento en las acciones dispuestas para ello por el legislador y no a través de la acción contractual que originó el presente proceso. 3.4. Finalmente, en relación con la desviación de poder que se adujo, el FONDATT sostuvo que con el contrato de concesión n.o 176 de 1994 no desconoció la prevalencia del interés general ni dejó de lado el imperativo de servicio público y mucho menos se desvió de los fines que inspiraron la creación de las zonas azules sino que se limitó a dar cumplimiento cabal y exacto a los Acuerdos 34 de 1991, 31 de 1992 y al Decreto 109 de 1993, vigentes para la época en la que se adelantó el proceso licitatorio que concluyó con la suscripción del contrato demandado.

4. El 20 de mayo de 1999, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia en la cual resolvió: PRIMERO: Declárase la nulidad absoluta del contrato de concesión No. 176/94, celebrado entre el Fondo de Educación y

Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C., (FONDATT) y la unión temporal “Sociedad Temporal de Parqueaderos”, el 16 de diciembre de 1994.

SEGUNDO: Dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, la contratista concesionaria, deberá restituir al FONDATT, los bienes entregados en concesión.

TERCERO: Deniégase las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas.

5. El Tribunal de primera instancia consideró que si bien el contrato n.o 176 de 1994 suscrito por el FONDATT con la unión temporal “Sociedad Temporal de Parqueaderos” no adolecía de los cargos de invalidez pregonados por la parte demandante, sí se encontraba viciado de nulidad por el incumplimiento de un requisito indispensable para su celebración. 5.1. Estimó el a-quo que el contrato se celebró dentro del marco legal establecido para regular el aprovechamiento económico del espacio público a través de la celebración de contratos de concesión con particulares, sin variar la condición de bienes de uso público que comprende por su naturaleza el espacio público, pues tanto la Ley 9 de 1989 como los acuerdos del concejo distrital que regulan la materia y la Ley 105 de 1993, “(…) consagran tal posibilidad en desarrollo de políticas encaminadas al ordenamiento y racionalización del uso de los espacios urbanos por los particulares”. Y fue con base en estas políticas que las autoridades distritales crearon y reglamentaron el sistema de estacionamiento en vías

públicas denominado zonas azules, celebrando con particulares contratos de concesión para el manejo de dichas zonas –en el presente caso, para la zona de Chapinero de la ciudad de Bogotá-, mediante la imposición de una tasa por el derecho de parqueo en las mismas que debía ser recaudada por el concesionario. 5.2. Así mismo, que contrario a lo afirmado en la demanda, no se requería el canje de las vías públicas por otros bienes destinados al uso público, puesto que no se modificó la naturaleza de bienes de uso público que tenían aquellas, que podían seguir siendo utilizadas por la comunidad en general para la misma finalidad anterior, es decir para el parqueo de vehículos, sólo que sometida al pago de una tasa y a la utilización ordenada de los espacios. 5.3. Dijo el a-quo que tampoco se dio extralimitación de funciones del alcalde mayor al expedir el Decreto Reglamentario 109 de 1993 por fuera de los 30 días fijados para el efecto por el Acuerdo 34 de 1991, ya que el funcionario conservaba su facultad reglamentaria en forma intemporal y no la perdía por el transcurso de dicho lapso. 5.4. En cuanto al incumplimiento de la aprobación del contrato por parte de la Junta Directiva del FONDATT, consideró el tribunal que este requisito desapareció al entrar en vigencia el artículo 25 numeral 8 de la Ley 80 de 1993, que estableció que el acto de adjudicación y el contrato no se someterían a aprobaciones administrativas o revisiones posteriores. 5.5. No obstante lo anterior, el a-quo consideró que el contrato sí estaba

viciado de nulidad por inobservar un requisito previo de celebración del contrato, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Acuerdo 06 de 1990, la celebración de los contratos relacionados con la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de las zonas viales requería “(…) concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Distrital en el sentido de que se ajustan a los planes y programas adoptados conforme al presente Acuerdo, a las políticas de desarrollo urbano y a las reglamentaciones urbanísticas”, concepto que debió ser emitido por el Taller Profesional del Espacio Público y que según se probó en el plenario, no se produjo para la celebración del contrato demandado, lo cual, para el tribunal configura un abuso de poder del FONDATT, que obró sin contar con este requisito previo indispensable para que la entidad adquiriera competencia para la celebración del referido negocio jurídico, el cual por lo tanto, se halla incurso en la causal de nulidad absoluta de los contratos estatales prevista por el numeral 3 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, pues tal requisito no constituye un presupuesto puramente formal que pueda ser omitido sin consecuencia alguna “(…) porque no se trata de un problema de procedimiento sino de la ausencia de un requisito esencial antecedente a la suscripción de esta clase de contratos”, el cual, de conformidad con lo ordenado por el numeral 7º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, debió cumplirse antes del proceso licitatorio declarado desierto o de la celebración del contrato.

6. El Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito de

Bogotá D.C., interpuso recurso de apelación en el cual solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia (f. 188, c. ppl). 6.1. Como fundamento de su solicitud, afirmó que el contrato de concesión suscrito por las partes cumplió con todos los requisitos para su celebración, goza de legalidad y validez jurídica ya que está avalado por el Acuerdo 034 del 10 de diciembre de 1991 del concejo distrital, que autorizó a la Secretaría de Tránsito y Transporte para que entregara en concesión la implantación y desarrollo del sistema de estacionamiento autorizado en vía pública denominado zonas azules y el Decreto 109 del 5 de marzo de 1993 del alcalde mayor de Bogotá, que ratificó la facultad de esta entidad de tránsito, que es la conocedora de la problemática en la materia. 6.2. Por ese conocimiento sobre el tema, considera el apelante que no era viable que el legislador sometiera –como en efecto no lo hizoa la referida secretaría, a la consecución de una autorización para determinar cuándo y en qué lugar era necesario implantar el programa de zonas azules, pues era ésta la que conocía las necesidades al respecto. Por ello, la administración distrital expidió el Acuerdo 031 de 1992, Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital de Santafé de Bogotá para el periodo 1993-1995, en el que se ordenó la reactivación y ampliación de dicho sistema de parqueo; por su parte, el artículo 28 de la Ley 105 de 1993 estableció que los municipios y distritos podían cobrar tasas por el derecho

de parqueo sobre las vías públicas e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades, de manera que esto “(…) permite colegir, que en definitiva el querer del legislador (…) no era otro que indicar de manera diáfana el fin y los lugares en donde se debía adoptar el programa de Estacionamiento en Vía Pública, en consecuencia sería un desgaste innecesario acudir a un concepto previo y favorable para ratificar lo que la Ley había expresado”; explicó la recurrente, que en consideración a esta normatividad y a la necesidad de adoptar y desarrollar el mencionado sistema de estacionamiento, “(…) suscribió sin concepto previo y favorable del Taller del Espacio Público del Departamento Administrativo de Planeación (…)”, el contrato de concesión no. 176 de 1994. 6.3. Reiteró, en consecuencia, que la necesidad del concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Distrital es infundada y “(…) tiene origen en una equivocada interpretación de la norma, al igual que el desconocimiento del ordenamiento jurídico que en su momento nos regulaba (…)” e insistió en que “(…) si bien se omitió solicitar el concepto previo y favorable (…), ello solo afecta la formalidad de tal requisito y no la parte sustancial de la exigencia, la cual se concreta en determinar que el proyecto de aprovechamiento económico, que se materializara en el contrato se encuentra previsto en los planes y programas adoptados por el Distrito Capital, exigencias que se cumplen y están acordes con lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Nacional”, por lo tanto con la referida omisión no se desconoció la parte sustancial del

artículo 82 del Acuerdo 6 de 1990 y la misma no es constitutiva de causal de nulidad del contrato. 6.4. Finalmente, adujo que “[r]edundar en una autorización que en aquel instante no era necesaria por cuanto estaba prevista en acuerdo 31 de 1992, es incurrir en la flagrante violación del principio de economía en los actos administrativos que hace referencia a la supresión de requisitos adicionales y formalidades (…)”, y que de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 8º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el estatuto de contratación estatal “(…) suprimió todos los trámites, requisitos y autorizaciones que dilataban la gestión de las entidades administrativas y dificultaban la ejecución adecuada y oportuna del objeto contractual, que conllevaban a graves consecuencias sobre la eficiencia y eficacia de la gestión pública en este campo (…)”.

7. La sociedad Parqueaderos Tequendama Ltda., interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y pidió su revocatoria, aduciendo los mismos argumentos expuestos por la entidad estatal demandada en su recurso. En oficio aparte, promovió incidente de nulidad procesal, en el cual solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que admitió la demanda inclusive, con fundamento en la causal 7ª del artículo 140 del C.P.C., pues existiendo un litis consorcio necesario entre todas las sociedades que conformaron la unión temporal contratista, no se le notificó a esta sociedad la demanda de nulidad del contrato suscrito con el FONDATT, sino únicamente a quien fungió como

representante de dicha unión temporal, pero desconociendo que tal representación era sólo para la adjudicación, celebración y ejecución del contrato pero no conllevaba una representación judicial de las sociedades de la unión temporal (f. 195 y 221, c. ppl., f. 1, c.4).

8. La sociedad Aparcar Ltda., interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y en memorial aparte, promovió incidente de nulidad, en el cual pidió que se declarara la nulidad de todo el proceso por considerar que al haber sido la contratista una unión temporal, conformada por tres sociedades –Aparcar Ltda., Parqueaderos Daytona Ltda. y Parqueaderos Tequendama Ltda.-, la demanda debió ser notificada personalmente a todas y cada una de estas sociedades ya que es imposible resolver el fondo del proceso sin la comparecencia de todas las partes integrantes de la unión temporal, litisconsortes necesarios; por ello, no se podía dictar fallo dentro del presente asunto, pues hubo violación al debido proceso y al derecho de defensa (f. 205 y 207, c. ppl).

9. La solicitud de nulidad procesal planteada por las sociedades Aparcar Ltda., y Parqueaderos Tequendama Ltda., fue resuelta mediante auto del 6 de junio de 2012, en el cual la misma fue denegada, por cuanto para la época de presentación de la demanda se estaba ejecutando el contrato en el cual tales sociedades eran representadas como unión temporal por el representante legal de una de ellas, que era la persona designada para ese fin y a quien se le notificó el auto admisorio de la demanda, por lo que se

entiende que sus miembros fueron enterados de la existencia del proceso y en consecuencia, han debido alegar oportunamente las causales de nulidad que considerasen configuradas y al no hacerlo, las mismas se sanearon, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 144 del C.P.C. (f. 374, c. ppl.).

10. Admitido el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión en esta instancia, oportunidad dentro de la cual la demandante solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia, para lo cual remitió a las argumentaciones esgrimidas a lo largo de sus actuaciones procesales (f. 240, c. ppl).

11. El Ministerio Público presentó concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por considerar acertada la decisión del aquo, en la medida en que efectivamente en la celebración del contrato de concesión para el funcionamiento de las zonas azules, que implica el aprovechamiento económico del espacio público, se desconocieron las normas distritales de orden público que exigían el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, entidad coordinadora de la planificación sectorial entre cuyas funciones se halla precisamente la integración de ésta, con los planes generales de la ciudad, concepto que de ninguna manera constituía, como lo adujo la demandada, un mero requisito formal que no era necesario, ya que el mismo debía referirse no a las zonas azules en general, sino a cada contrato en particular, como el que fue celebrado por las partes y debía obtenerse de manera previa a su suscripción, requisito que no podía entenderse cumplido

por el solo hecho de que con posterioridad a la celebración del contrato se pudiera constatar que se ajustó a las normas pertinentes. Por otra parte, observó que si la ley impone requisitos para la celebración de los contratos, ellos deben ser cumplidos y no discutidos en cuanto a su conveniencia por las autoridades, quienes de acuerdo con lo establecido por el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, numeral 7º, deben obtener, previa la selección del contratista y la celebración del contrato, las autorizaciones y aprobaciones que se requieran, pues su omisión en tal sentido, vicia de nulidad el respectivo negocio jurídico por cuanto la violación de las normas de derecho público que establecen tales requisitos, constituye un objeto ilícito (f. 249, c. ppl).

CONSIDERACIONES

I. La competencia

12. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, dado que, conforme al artículo 265 del Código Contencioso Administrativo -modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988aplicable en el sub examine, la cuantía exigida en 1996 para que un asunto fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, era de $ 13 460 000 y en el presente caso, si bien en las pretensiones no se aduce alguna que implique reconocimiento patrimonial alguno a favor del demandante sino que se pide que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato de concesión demandado se ordene la restitución del espacio público a

favor del Distrito Capital, se observa que se trata de un proceso de nulidad absoluta contractual iniciado por el Ministerio Público -la Personería de Bogotá- respecto de un contrato de concesión cuyo valor se fijó