CE-25000-23-26-000-1996-03328-01(22760)-2012

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - De Acto administrativo que adjudicó licitación pública / ADJUDICACION LICITACION PUBLICA - A empresa Seguridad Dincolvip Limitada para la prestación del servicio de vigilancia en dependencias del Servicio Nacional de Aprendizaje Regional Bogotá / ACTO PRECONTRACTUAL - Licitación pública / DESCALIFICACION DE PROPUESTA EN LICITACION DE CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Por incumplimiento de exigencias de pliego de condiciones El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante Resolución No 01333 del 14 de junio de 1996, abrió la Licitación Pública No.01 RBOG/96A, con el objeto de seleccionar un contratista para prestar el servicio de vigilancia privada en las diferentes dependencias del SENA Regional Bogotá –Cundinamarca. (…) Dincolvip Ltda., presentó observaciones sobre la calificación recibida en el ítem relacionado con la “reposición de bienes”, en el cual fue calificado con 5 puntos de los 40 posibles, porque en el pliego se expresa que se otorgarán 40 puntos a los proponentes que ofrezcan reponer los bienes hurtados en tiempo inferior a 15 días y la firma propuso reponer el bien una vez establecida la responsabilidad de su pérdida, procedimiento que se cumpliría en un término no mayor a 4 días, de modo que cumplía con las exigencias establecidas en los pliegos y por ello merecía el máximo puntaje. En el sub-judice se trata de establecer si al momento de evaluar la propuesta presentada por la sociedad demandante se incurrió en un error en la evaluación técnica, en el ítem de reposición de bienes, ya que el

puntaje máximo asignado a este elemento era de 40 puntos para quienes efectuaran dicha reposición en un término no mayor a 15 días y a pesar de que el proponente ofreció hacerlo en 4 días, fue calificado con tan solo 5 puntos. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término de caducidad cuatro meses / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Demanda presentada en tiempo En cuanto a la caducidad de la acción, debe precisarse que las resoluciones demandadas se profirieron el 8 de agosto de 1996 y fueron notificadas el 13 de agosto del mismo año, mientras que el libelo petitorio fue presentado el 12 de diciembre de 1996, dentro de los cuatro meses previstos en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. LICITACION PUBLICA - Procedimiento de selección de contratista que ofrezca las condiciones más ventajosas para el cumplimiento de fines del interés público / PROCEDIMIENTO DE SELECCION DE CONTRATISTAObjeto escoger sujeto que ofrece condiciones más ventajosa para interés público / LICITACION PUBLICA - Elementos La licitación pública, es un procedimiento que tiene por objeto la selección del sujeto que ofrece las condiciones más ventajosas para los fines de interés público, la jurisprudencia ha establecido que deben contarse entre sus elementos fundamentales la libre concurrencia, la igualdad de los oferentes y la sujeción estricta al pliego de condiciones. NOTA DE RELATORIA: En relación con los elementos fundamentales de la licitación pública, consultar sentencia del 19 de julio de 2001, Exp. 12037, MP. Alíer Eduardo Hernández Enríquez

PLIEGO DE CONDICIONES - Contiene reglas básicas del proceso de selección / LICITACION PUBLICA - Elementos esenciales / RECHAZO DE OFERTA - Por inobservancia de requisitos previstos en el pliego de condiciones Los pliegos de condiciones constituyen uno de los documentos más importante de la licitación, en la medida en que contienen las reglas básicas del proceso de selección, las cuales deben ser claras y precisas, que no den lugar a confusiones. En los pliegos se consignan aspectos que deberán tener en cuenta los proponentes para la elaboración de las ofertas. (…) La inobservancia de los requisitos previstos en el pliego de condiciones puede tener como consecuencia el rechazo de la oferta, pero actualmente ha establecido la diferencia entre requisitos esenciales y subsanables, así el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80, dispone que solamente la ausencia de requisitos, o la falta de documentos necesarios para la comparación de las propuestas, dará lugar al rechazo de las mismas, es decir que lo que no impida la comparación, no da lugar a rechazo.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 25 NUMERAL 15

INTERPRETACION DE PLIEGO DE CONDICIONES - A través de los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad En cuanto tiene que ver con la interpretación de los pliegos, debe precisarse que siguiendo la misma línea aquí expuesta, la entidad debe interpretar los pliegos de manera que se atienda a las reglas allí consignadas, de tal suerte que procede la interpretación del pliego para definir su aplicación a circunstancias que no se regularon expresamente en él, a cuyo efecto debe definirse la naturaleza de la

disposición -sustancial o de trámite - y buscar el sentido del mismo. Así las cosas, es claro que la licitación pública en cuanto procedimiento administrativo está cobijado por los principios antes señalados, los cuales deben ser tenidos en cuenta al efectuar los análisis de legalidad correspondientes. INTERPRETACION DE PLIEGO DE CONDICIONES - La administración no está facultada para modificar o adicionar las condiciones, criterios o fórmulas de calificación contempladas en el pliego / MODIFICACION DE PLIEGO DE CONDICIONES - No puede introducirse ritualidades que no tenga respaldo legal En criterio de esta Subsección la evaluación fue el resultado de no hacer una interpretación integral del pliego, ya que como antes se señaló, aunque en las reglas generales nada se dijo acerca de ese tema, si figuraba entre las obligaciones del contratista que fueron consignadas en la minuta del contrato que formaba parte del pliego, es decir, que allí si quedó establecido que la reposición procedería una vez se determinara la responsabilidad a cargo del contratista. (…) Tal conducta resulta contraria a las normas y principios que regulan la actividad contractual porque a pesar de tener la administración la facultad de interpretación del Pliego de Condiciones, eso no la autoriza para utilizar dicho mecanismo con el fin de adicionar o modificar las condiciones, criterios o fórmulas de calificación contempladas en el pliego. Ahora bien, aun cuando está plenamente probado que la decisión de la entidad tuvo fundamento en que se condicionó la reposición de los bienes a la atribución de responsabilidad al contratistas, vale la pena mencionar que no puede ser de recibo el argumento planteado en el fallo según el

cual el término de cuatro días propuesto por Dincolvip era irrazonable, ya que si así lo hubiera considerado la entidad debió establecer un mínimo y no dejarlo a voluntad del proponente, para luego alegar que lo propuesto era de imposible cumplimiento. EVALUACION TECNICA DE REPOSICION DE BIENES - Calificada erróneamente propuesta presentada por Dincolvip / ADJUDICACION DE CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Empate entre los oferentes / PERDIDA DE OPORTUNIDAD - De empresa de seguridad demandante por indebida calificación de propuesta Es posible entonces concluir que en la calificación del ítem correspondiente a la reposición de bienes se incurrió en un error, por cuanto el puntaje que debió asignarse a este proponente era de 40 puntos, con lo cual el puntaje final obtenido por la firma Dincolvip Ltda., era de 955 puntos, presentándose entonces un empate entre esta empresa y Sepecol Ltda., en el primer lugar, mientras que la oferta de Vigilancia Santafereña y Cia. Ltda., ocuparía se ubicaría por debajo de estas dos, conservando su puntaje de 950. Aun habiendo obtenido el mejor puntaje, no era obligatorio para la entidad la escogencia de esta oferta, de manera que realmente nos encontramos ante una pérdida de la oportunidad para la celebración del contrato, puesto que no existía certeza absoluta de que a dicho oferente se le adjudicara parcial o totalmente la licitación. PERJUICIOS MATERIALES POR PERDIDA DE OPORTUNIDADReconocimiento a Dincolvip Limitada por calificación errónea en evaluación técnica de reposición de bienes

En el caso concreto, de acuerdo con lo solicitado en la demanda, de haber sido beneficiado con la adjudicación del contrato, el actor esperaba obtener como utilidad el 13% del valor total de la propuesta, tal como lo declararon en el proceso Luz Marina Lastra y Carlos Soto Rivero, contadora y gerente comercial de la empresa, pero como la probabilidad era que el contrato se le adjudicara parcialmente, para la liquidación se tendrá en cuenta el 50% del valor de la oferta, suma que se actualizará con el IPC.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-1996-03328-01(22760)

ACTOR: SOCIEDAD SEGURIDAD DINCOLVIP LIMITADA

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Resuelve la Sub-Sección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 7 de marzo de 2002, por medio de la cual negaron las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES

1. La demanda El 12 de diciembre de 1996, la sociedad de Seguridad Dincolvip Ltda., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

presentó demanda contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones 124 y 125 del 8 agosto de 1996, mediante las cuales se adjudicó la Licitación Pública No. 01 RBOG de 1996. 1.1. Pretensiones 1.- Se declare la nulidad de las Resoluciones 124 y 125 del 8 de agosto de 1996, por medio de las cuales el SENA adjudicó la Licitación Pública No. 01 RBOG/96, para la prestación del servicio de vigilancia privada en las diferentes dependencias del SENA, Regional Bogotá-Cundinamarca. 2.- Que como consecuencia de la nulidad impetrada, se declare que el adjudicatario de la Licitación debió ser la empresa Seguridad Dincolvip Ltda., 3.- Que se declare que el SENA es responsable por los perjuicios ocasionados al demandante y, en consecuencia, sea condenado a responder por los perjuicios materiales por lucro cesante y daño emergente, constituido por lo dejado de percibir como ganancia en desarrollo del contrato, equivalente al 13% del valor estimado del contrato, es decir, $118.964,996 y los correspondientes intereses corrientes bancarios, certificados por la Superintendencia Bancaria, sumas que deberán ser indexadas al momento de proferir el fallo.

2. Hechos

1. El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante Resolución No 01333 del 14 de junio de 1996, abrió la Licitación Pública No.01 RBOG/96A, con el objeto de seleccionar un contratista para prestar el servicio de vigilancia privada

en las diferentes dependencias del SENA Regional Bogotá –Cundinamarca.

2. Al proceso licitatorio se presentaron 12 proponentes, incluyendo la sociedad demandante, y mediante oficio 03732 del 31 de julio de 1996, el SENA les comunicó que los informes de evaluación de las propuestas se encontraban en la Secretaría General hasta el 6 de agosto de 1996, para que los oferentes presentaran las observaciones que estimaran pertinentes.

3. En dicha evaluación se calificaron las tres primeras empresas con el siguiente

puntaje:

SEPECOL LTDA 955

VIGILANCIA SANTAFEREÑA CIA LTDA. 950

SEGURIDAD DINCOLVIP LTDA. 920

4. Ante esta situación y para poder realizar la confrontación de las propuestas, el día 31 de julio de 1996, Dincolvip solicitó copias de las propuestas presentadas por las otras dos firmas evaluadas, recibiendo como respuesta que dicha entrega estaba condicionada a la autorización de dichas empresas.

5. Teniendo en cuenta que el día 5 de agosto de 1996, no habían sido entregadas las copias solicitadas, se ofició otra vez a la entidad para dejar constancia del trato discriminatorio y de que se coartaba el derecho de la sociedad a conocer las propuestas para poder realizar las observaciones.

6. No obstante lo anterior, Dincolvip Ltda., presentó observaciones sobre la calificación recibida en el ítem relacionado con la “reposición de bienes”, en el cual fue calificado con 5 puntos de los 40 posibles, porque en el pliego se expresa que se otorgarán 40 puntos a los proponentes que ofrezcan reponer los bienes hurtados en tiempo inferior a 15 días y la firma propuso reponer el bien una vez

establecida la responsabilidad de su pérdida, procedimiento que se cumpliría en un término no mayor a 4 días, de modo que cumplía con las exigencias establecidas en los pliegos y por ello merecía el máximo puntaje.

7. Mediante oficio 03857 del 8 de agosto de 1996, el SENA dio respuesta a las observaciones presentadas, señalando que de acuerdo con la propuesta presentada, en este ítem “su oferta no está dentro de los términos considerados para la asignación del máximo puntaje”.

8. Revisada la propuesta, es evidente que el puntaje asignado a la misma obedeció a una interpretación equivocada por parte del SENA, pero de haberse calificado correctamente, la propuesta debió obtener calificación de 955 puntos, quedando entonces en primer lugar junto con la firma SEPECOL LTDA.

9. Al obtener ambas empresas la misma calificación, debió escogerse la propuesta de la sociedad actora, por ser la más económica, ya que ofreció como valor total anual, por turnos de doce horas $1.098.138.420 y para turnos de ocho horas el valor era de $1.110.960.000, mientras que SEPECOL LTDA., cotizó por valor de $1.105.335.000, para turnos de doce horas y $ 1.131.840.000 por ocho horas.

10. La adjudicación se hizo mediante Resoluciones 124 y 125 de agosto 8 de 1996, las cuales fueron notificadas el 13 de agosto de 1996.

3. Normas Violadas y Concepto de la Violación La parte actora considera violados los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 89, 90, 91, 123, 124

y 209 de la Constitución; 23 a 26 y 29 de la Ley 80 de 1993 y 3 y 77 del C.C. A. Tanto las normas constitucionales relativas a la función pública como el estatuto de contratación propenden por garantizar la igualdad de quienes mediante la celebración de contratos colaboran con el Estado en la consecución de sus fines y funciones, de manera que en cada proceso licitatorio deben cumplirse los principios de transparencia, responsabilidad, economía al igual que las reglas para la selección objetiva de los contratistas. En criterio del demandante, la entidad interpretó acomodadamente el contenido de la propuesta con lo cual se violó la objetividad de la selección del contratista y se vulneraron los intereses del proponente. Adicionalmente consideró que se vulneró el principio de transparencia por no expedirse las copias de las otras ofertas que ocuparon los primeros lugares para poder hacer las observaciones.

4. Trámite procesal y contestación de la demanda La demanda fue admitida mediante auto de enero 30 de 1997, en el cual se ordenó notificar a las partes y al Ministerio Público, e igualmente se dispuso integrar el contradictorio notificando la demanda a las empresas Sepecol Ltda., y Vigilancia Santafereña y Cia. Ltda., (fls. 18 y 19, c. ppal.).

El SENA contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la parte actora por considerar que no se violaron los principios de la contratación, ya que en el pliego de condiciones se establecieron reglas claras y precisas, y se garantizó la participación de todos los proponentes en igualdad de condiciones.

Adujo la demandada que la confusión sobre la interpretación del ítem relacionado con la pérdida de los bienes no puede atribuirse a la entidad sino a la sociedad demandante porque no fue claro al presentar su propuesta (fls. 34 a 36, c. ppal.). Una vez contestada la demanda, con auto de diciembre 11 de 1997, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y mediante providencia del 2 de marzo de 2000 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión (fls. 38 a 39 y 61, c. ppal.). La parte actora alegó de conclusión reiterando lo argumentado en la demanda e insistió en que la entidad evaluó e interpretó subjetivamente su propuesta, de manera que al no habérsele adjudicado la licitación se vulneraron sus derechos (fls 62 a 67, c. ppal.).

5. La providencia de primera instancia.

En el fallo objeto de apelación, el Tribunal negó las súplicas de la demanda por no encontrar probados los cargos formulados contra los actos administrativos demandados. En relación con la violación al principio de transparencia por no haberse expedido las copias de las otras propuestas que fueron solicitadas por la sociedad Dincolvip Ltda., con el objeto de efectuar las observaciones pertinentes, consideró el a-quo que si bien existía la obligación de entregarlas y por ello no es aceptable la razón esgrimida por la entidad acerca de que las propuestas contenían documentos reservados, de todos modos no se presentó una violación de las normas, ya que el informe de evaluación fue puesto a disposición de los participantes, al igual que las ofertas que según lo consagra el artículo 30, numeral 8 del estatuto de

contratación, podían ser consultadas por los interesados y si la demandante no cumplió con dicha carga, mal puede reclamar la indemnización de perjuicios. En cuanto tiene que ver con la equivocada calificación del ítem de reposición de equipos porque solo se le asignaron 5 puntos de 40 posibles, consideró el Tribunal de primera instancia que en la oferta presentada por la demandante se estableció un procedimiento para establecer la responsabilidad por la pérdida del bien y en caso de encontrarse que se debió a negligencia de la contratista se procedería a reponer el bien o descontar su valor en la siguiente factura, para lo cual se estableció un plazo máximo de cuatro días.

Al respecto dijo el Tribunal: “De una parte observa la Sala que la reposición del bien reportado como hurtado, está condicionada al establecimiento de la responsabilidad, negligencia, de la Empresa encargada del servicio de vigilancia. Como bien lo anotó la Entidad Licitante al responder la observación formulada al Informe de Evaluaciones por la Sociedad Seguridad DINCOLVIP LTDA. De otra parte, para la Sala es claro que el término señalado para la reposición y que, según se consigna expresamente en la oferta presentada por ésta comprende todo el procedimiento, no es en modo alguno razonable, dado que no es viable y no es ajustado a la realidad proponer y comprometerse a que en escasos 4 días, contados a partir del reporte del hurto del bien, pueda adelantarse la investigación conducente a establecer la responsabilidad por tal pérdida, concluir sobre dicha responsabilidad para endilgarla o no a negligencia de la Sociedad que presta el servicio de vigilancia y proceder a reponer el bien.

En consecuencia, dada la irrazonabilidad del término de reposición de bienes ofertado por la Sociedad SEGURIDAD DINCOLVIP LTDA., y su condicionamiento a que el hurto devenga de la negligencia de ésta, mal podía la Entidad Licitante asignarle a la oferta presentada por ésta, en el componente de Reposición de Bienes, el puntaje que ella pretende, 40 puntos. El puntaje asignado, 5 puntos, se ciñe estrictamente a lo previsto en el Pliego de Condiciones de la Licitación, por el condicionamiento y la irrazonabilidad del término propuesto, conforme a los planteamientos anteriormente expuestos”.

6. El recurso de apelación y el trámite en segunda instancia La parte demandante presentó recurso de apelación el 13 de marzo de 2002, y lo sustentó mediante memorial del 02 de julio de 2002 (fls. 85 y 93 a 101, c. ppal).

El recurrente se opone a las consideraciones del fallo, por cuanto el término propuesto por la sociedad actora se encontraba dentro de los límites establecidos en la licitación para la asignación del máximo puntaje y no era irrazonable, ya que la experiencia adquirida en otros contratos era garantía de cumplimiento de la oferta, ya que la empresa contaba con la implementación de procesos y procedimientos para lograr adelantar las diferentes investigaciones de carácter administrativo generadas en la solicitud de reposiciones. Adicionalmente debe tenerse en cuenta que este ofrecimiento estaba respaldado por una póliza de seriedad de la oferta, de manera que debió aplicarse el principio de buena fe respecto de las gestiones de los particulares frente a la entidad, pero en la evaluación efectuada la administración actuó con desvío de poder en

detrimento de los intereses de la sociedad demandante. En lo que respecta a la otra consideración efectuada en el fallo, adujo el recurrente que la condición de que se estableciera previamente la responsabilidad imputable al contratista proviene de la entidad, que la incluyó en el pliego de condiciones y en la minuta del contrato, por esa razón no puede reprochársele al ofertante ya que éste solo se limitó a cumplir con las exigencias de la licitación. El recurso fue admitido por medio de auto de agosto 1 de 2002 y con providencia de agosto 22 de 2002, se dio traslado para alegar de conclusión (fls. 103 y 105). La parte demanda hizo uso del traslado mediante memorial del 10 de septiembre de 2002, en el cual reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda (fls.107 y 108). El Ministerio Público solicitó la confirmación del fallo apelado por considerar que del texto de la propuesta no se infiere con claridad absoluta que el término para reponer los bienes era de cuatro días, por el contrario lo que se entiende es que dicho término era para adelantar el procedimiento investigativo y no para la reposición de los bienes ya que la misma propuesta establece que agotado el procedimiento de investigación, se procedería a reponer el bien o a descontarlo de la próxima cuenta a pagar, caso en el cual el término no podía ser de cuatro días. La parte demandada guardó silencio. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de

1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado para decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2002, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda. Ab initio debe precisarse que se limitará la Sala a los argumentos planteados por la parte demandante en el recurso de apelación, de conformidad con lo previsto en el artículo 357 del C. de P.C según el cual, la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante. En cuanto a la caducidad de la acción, debe precisarse que las resoluciones demandadas se profirieron el 8 de agosto de 1996 y fueron notificadas el 13 de agosto del mismo año, mientras que el libelo petitorio fue presentado el 12 de diciembre de 1996, dentro de los cuatro meses previstos en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El principal motivo de inconformidad del recurrente se contrae a la exigencia del contratista por parte del SENA, con presunta violación de los principios de la contratación estatal, en especial el de transparencia, consagrado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, y una de sus manifestaciones es precisamente la obligación legal de escoger el contratista previo el agotamiento de un proceso de selección objetiva, en el que la regla general la constituye la licitación pública, como mecanismo que garantiza la igualdad de los concurrentes, de ahí que se afirme que el fundamento jurídico de ésta se encuentra en los artículos 13 y 209 de la

Constitución Política. El principio de transparencia garantiza la imparcialidad de la administración y por consiguiente la escogencia objetiva de contratistas, su implementación implica que la selección se efectúe mediante licitación o concurso, salvo las excepciones previstas en la norma. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho: “por virtud del mismo principio de transparencia, el artículo 24 exige que en los pliegos de condiciones o términos de referencia se indiquen los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección, y se definan reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso. Prohíbe, además la inclusión de condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, y finalmente, cabe también resaltar que como otra garantía adicional, derivada del principio de transparencia, la norma dispone que toda actuación de las autoridades, derivada de la actividad contractual, deberá ser motivada”1 Paralelo con la aplicación del principio de transparencia, el proceso de selección de contratistas debe rodearse de otros principios tales como el debido proceso, el de publicidad, controversia, objetividad y motivación que rigen la actividad contractual y son necesarios para poder cumplir a través de dicha actuación con los fines y funciones del Estado. La licitación pública, es un procedimiento que tiene por objeto la selección del sujeto que ofrece las condiciones más ventajosas para los fines de interés público, 1 Corte Constitucional, Sentencia C-128 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.

la jurisprudencia ha establecido que deben contarse entre sus elementos fundamentales la libre concurrencia, la igualdad de los oferentes y la sujeción estricta al pliego de condiciones. “La libre concurrencia permite el acceso al proceso licitatorio de todas las personas o sujetos de derecho interesados en contratar con el Estado, mediante la adecuada publicidad de los actos previos o del llamado a licitar. Es un principio relativo, no absoluto o irrestricto, porque el interés público impone limitaciones de concurrencia relativas, entre otras, a la naturaleza del contrato y a la capacidad e idoneidad del oferente. La igualdad de los licitadores, presupuesto fundamental que garantiza la selección objetiva y desarrolla el principio de transparencia que orienta la contratación estatal, se traduce en la identidad de oportunidades dispuesta para los sujetos interesados en contratar con la Administración. Y la sujeción estricta al pliego de condiciones es un principio fundamental del proceso licitatorio, que desarrolla la objetividad connatural a este procedimiento, en consideración a que el pliego es fuente principal de los derechos y obligaciones de la administración y de los proponentes”2. Por otra parte, los pliegos de condiciones constituyen uno de los documentos más importante de la licitación, en la medida en que contienen las reglas básicas del proceso de selección, las cuales deben ser claras y precisas, que no den lugar a confusiones. En los pliegos se consignan aspectos que deberán tener en cuenta los proponentes para la elaboración de las ofertas. También han sido definidos como un conjunto de reglas obligatorias para la administración que las adopta y para el particular que, presentando la oferta, se somete a ellos. Estos rigen la relación negocial, son indicativos de los derechos y

obligaciones de las partes contratantes y en términos generales, orientan la naturaleza, el modo y la forma de colaboración del contratista con la administración. El pliego es la ley del contrato y a él deben ajustarse íntegramente las propuestas que se formulen, vincula a las partes en los estrictos y precisos términos en él contenidos, de manera que la entidad debe actuar en consonancia con los criterios de evaluación y la correspondiente forma de aplicarlos, pues de otro modo no se cumplirían ni garantizarían los principios orientadores de la función administrativa previstos en el artículo 209 superior. 2 Consejo de Estado; Sección tercera; sentencia de julio 19 de 2001; rad 12037; C.P. Alier Eduardo Hernández. Al elaborar los pliegos, la administración corre con la carga de claridad, presente en toda la etapa pre y contractual, según la cual, las ambigüedades, errores y equivocaciones inducidas generan responsabilidad a su cargo. La inobservancia de los requisitos previstos en el pliego de condiciones puede tener como consecuencia el rechazo de la oferta, pero actualmente ha establecido la diferencia entre requisitos esenciales y subsanables, así el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80, dispone que solamente la ausencia de requisitos, o la falta de documentos necesarios para la comparación de las propuestas, dará lugar al rechazo de las mismas, es decir que lo que no impida la comparación, no da lugar a rechazo.

Así ha dicho la Sala: “Como el procedimiento de selección del contratista está regido, entre otros, por los principios de transparencia, selección objetiva e igualdad, las entidades deben

someter sus actuaciones a lo dispuesto en la ley y en el correspondiente pliego de condiciones, comoquiera que el Estado y los participantes se encuentran subordinados en idéntica forma a tales disposiciones. Cabe así mismo señalar que ese deber de sometimiento a la ley y al pliego de condiciones, impide a la entidad modificar los requisitos de este último por fuera de los eventos y oportunidades expresamente previstos en la ley, como quiera que ello resultaría lesivo de los principios que rigen la selección y de los derechos de los participantes. El pliego es por regla general intangible, lo cual significa que no es dable alterar o inaplicar las reglas y condiciones previstas en él. No obstante, la jurisprudencia concibe como procedente la modificación de aspectos puntuales del pliego si los cambios son razonados, objetivos, se comunican oportunamente a todos los interesados; se someten a la ley que rige la selección y, sobre todo, si se producen antes del cierre de la licitación o concurso, esto es, antes de que se cumpla el plazo dispuesto para la presentación de las respectivas propuestas”3. Además de reiterar lo dicho en aquella ocasión