CE-25000-23-26-000-1997-00093-01(17586)-2011

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso: El Fondo Nacional del Ahorro negó solicitud de crédito para vivienda por presunta inexistencia de saldo de cesantías / ACTO ADMINISTRATIVO - Su legalidad debe demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Improcedente para estudiar legalidad de acto administrativo / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Se configuró / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Por indebida escogencia de la acción [D]e los hechos (…) se vislumbra claramente una actuación administrativa que se inició con la solicitud de crédito presentada por la señora Corredor Quecan, quien, inconforme con la respuesta dada por el Fondo Nacional de Ahorro, interpuso el recurso que legalmente le correspondía (art. 50 C.C.A.) con el fin de agotar la vía gubernativa y poder acceder ante la jurisdicción a demandar el acto particular y concreto. (…) La anterior aseveración se hizo en la demanda en el entendido de que la señora Corredor Quecan cumplía con todas los requisitos exigidos para la adjudicación del crédito solicitado, ya que había satisfecho todas las condiciones especiales exigidas en las normas inaplicadas, situación que podía ser comprobada con la verificación de los documentos aportados junto con la solicitud de crédito. Así las cosas, la reclamación de la parte demandante se dirigió contra una decisión adversa a sus intereses plasmada en un acto administrativo, esto es, concretamente, contra los oficios de 22 de mayo, el No. DCR-069688 de 23 de

junio y la Resolución 0698 de 14 de septiembre de 1995, mediante los cuales se negó el trámite de la solicitud de crédito por ella realizada en atención a que su cuenta de cesantías carecía de saldo. (…) Es necesario recordar que el artículo 86 del C.C.A., prevé que se ejercerá la acción de reparación directa cuando una persona pretenda la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos público o por cualquier otra causa. (…) Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro de un proceso administrativo como consecuencia de la solicitud de adjudicación de un crédito dirigida a la entidad demandada, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho (…) En el caso que ocupa a la Sala se ha verificado que la fuente del daño no es una simple omisión, pues la administración realmente no ha incurrido en el defecto señalado, como equivocadamente lo presenta la demanda, pues la entidad demandada, al adoptar la decisión de no favorecer a la demandante con la solicitud de crédito presentada, exteriorizó su voluntad, configurando así un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos y que se encuentra amparado por la presunción de legalidad y veracidad que se es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del C.C.A. Teniendo claro lo anterior, es evidente que se le ha creado a la demandante una situación jurídica que le es desfavorable pero que resultaba cuestionable a través de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho, para así analizar la legalidad o no del acto en relación con los preceptos superiores en que debió fundarse a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-26-000-1997-00093-01(17586)

Actor: GLORIA CHIQUINQUIRÁ CORREDOR QUECAN

Demandado: NACIÓN - FONDO NACIONAL DE AHORRO

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN DE SENTENCIA) Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de junio de 1999, mediante la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y negó las pretensiones.

I.- ANTECEDENTES: Mediante demanda presentada el 29 de mayo de 1997, la señora Gloria Chiquinquirá Corredor Quecan, solicitó mediante apoderado judicial que se

declarara patrimonialmente responsable a la Nación – Fondo Nacional de Ahorro por los perjuicios que le fueron causados con la conducta omisiva y que desconoció el derecho que la actora tenía a que se le adjudicara un apartamento en el proyecto Carlos Lleras Restrepo II etapa de Bogotá. Consecuencialmente solicitó, a título de indemnización de los perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de $70000.000 y por lucro cesante $20000.000 (fls. 2 a 30 C. 1). Como fundamento de tales pretensiones expuso el siguiente fundamento fáctico: 1.- El 10 de abril de 1995, la demandante presentó ante el Fondo Nacional de Ahorro solicitud de crédito dirigido al proyecto Carlos Lleras Restrepo II, Etapa de Bogotá. 2.- El 21 de mayo de 1995, la señora Corredor recibió un telegrama donde le indicaban que, con el fin de continuar el trámite para la solicitud de crédito presentada, debía acercarse en forma inmediata a la Ventanilla No. 15, primer piso del proyecto aludido. 3.- El 22 de mayo de 1995, la actora recibió la comunicación No. 064694, de la entidad demandada donde le notificaron que la solicitud de crédito presentaba algunos inconvenientes que impedían la continuación del trámite. 4.- Inconforme con la decisión notificada, el 24 de mayo de 1995, presentó recurso de reposición y anexó el reporte de cesantías de 1994; puso de presente que para la época de los hechos trabajaba en la Superintendencia Bancaria desde hacía 18 años y medio y por ende estaba afiliada al Fondo Nacional de Ahorro por el mismo

tiempo. 5.- El 21 de junio de 1995, recibió por correo certificado la devolución definitiva de la solicitud de crédito de vivienda, en la que se decía que a 18 de mayo de 1995 no le aparecían cesantías reportadas. 6.- Ante la anterior situación instauró acción de tutela contra la demandada por violación al debido proceso. El 24 de julio de 1995 la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ordenó al Director del Fondo Nacional de Ahorro que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo le solicitara a la señora Corredor Quecan la documentación devuelta con anterioridad y le resolviera el recurso de reposición. En respaldo de los hechos de la demanda la demandante manifestó que el FNA había inaplicado el parágrafo de la cláusula 4, numeral 4.1., Literal C del Acuerdo No. 783 de 1993, porque, al estar vigente para la época de los hechos, era una norma de orden público y de estricto cumplimiento; además, adujo que cumplía con las condiciones exigidas en esa normativa y así lo documentó con los soportes presentados junto con la solicitud de crédito. Agregó que la demandada al resolver el recurso de reposición, mediante la Resolución No. 0698 de 14 de septiembre de 1995, tan solo se limitó a realizar un listado de los hechos y a resolver sin ningún fundamento jurídico lo allí planteado, toda vez que no se puso de presente las razones de hecho y de derecho que determinaran la revocatoria o confirmación del acto impugnado (fl. 2 a 30 C. 1). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda a través del auto

de 31 de julio de 1997 (fls. 36 C. 1) que se notificó en debida forma el 27 de agosto de ese mismo año, al Ministerio Público y el 2 de diciembre siguiente al demandado (fls. 36 vto. y 40 C. 1). La entidad contestó la demanda y manifestó que la solicitud de crédito presentada por la demandante no adoleció de omisiones o de fallas del servicio porque si bien era cierto que era afiliada al FNA no era menos cierto que carecía del derecho a ser beneficiaria porque no reunía la totalidad de los requisitos exigidos por el Acuerdo No. 783 de 1993, como era haber mantenido en depósito sus cesantías correspondientes a un año de servicio, que no tenía al haber cancelado con ellas un crédito anterior. Concluyó diciendo que no observó negligencia alguna en la adjudicación de las viviendas y tampoco hubo falla del servicio porque no existió un funcionamiento anti técnico o defectuoso en el procedimiento adoptado por el FNA para escoger los beneficiarios del crédito. Presentó como excepción la de caducidad de la acción y trámite inadecuado porque en cumplimiento a lo ordenado en la tutela el Fondo Nacional de Ahorro profirió la Resolución No. 698 de 14 de septiembre de 1997; así las cosas y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A la acción que debió promover era la de restablecimiento del derecho, cuyo término de caducidad es de 4 meses contados a partir de la ejecución del acto. Posteriormente el proceso se abrió a pruebas (fls. 69 C. 1), se dio traslado a las

partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto (fl. 83 C. 1), el Ministerio Público guardó silencio. La parte demandante hizo nuevamente un recuento de los hechos e insistió en que cumplió con todos los requisitos exigidos por el FNA para que le fuera adjudicada la vivienda a la cual había optado, insistió en que el actuar de la entidad demandada fue negligente porque de conformidad con su entender no era necesario mantener las cesantías correspondiente al menos a un año de tiempo de servicio en entidades vinculadas siempre y cuando se cumpliera con los requisitos señalados por el Acuerdo 783 de 1993. Concluyó que hubo una omisión por parte de la demandada en relación con la selección del proceso de adjudicación de vivienda del proyecto “Carlos Lleras Restrepo II etapa”, por la no aplicación del parágrafo de la cláusula 4, numeral 4.1., literal c), el numeral 4.2., literal d) del Estatuto de Crédito del Fondo Nacional de Ahorro, Acuerdo 783 de 1993 (fls. 85 a 103). La demandada insistió en que la actora para el momento de presentación de los documentos para optar a un nuevo crédito no contaba con dinero en su cuenta de cesantías requisito indispensable para que le fuera otorgado el nuevo crédito tal como lo contempla el Acuerdo No. 783 de 1993, estatuto de crédito del Fondo Nacional del Ahorro; así las cosas consideró que mal podría el Fondo Nacional del Ahorro haberle recibido la documentación a la demandante para concursar como eventual beneficiaria de un plan de vivienda para el cual no calificaba (fls. 106 a

109).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 17 de junio de 1999, en la que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y negó las pretensiones de la misma.

Para arribar a tal declaración consideró que lo que pretende la actora es que se le reconozca los perjuicios causados con la respuesta negativa a la solicitud de crédito dada por el Fondo Nacional del Ahorro el 22 de mayo de 1995, contra la que interpuso recurso de reposición siendo decidido con oficio DCR 069688, igualmente de forma negativa. Que por ser esa una decisión unilateral de la administración en ejercicio de su potestad administrativa y con capacidad de producir efectos jurídicos la demandante debió atacarla mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no con la de reparación directa (fls. 111 a 121 C. 1).

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con lo resuelto, la demandante interpuso recurso de apelación (fols. 123, 153 a 165 C. 3) que fue concedido por esta Corporación mediante recurso de queja el 25 de mayo de 2000 (fl. 167 C. 3) y admitido mediante providencia de 8 de mayo de 2001 (fl. 167 C. 3).

La parte demandante solicitó que se revocara la providencia apelada, en atención a que el Tribunal no interpretó adecuadamente los hechos de la demanda y obvió que existía una operación administrativa; adujo que pretendía la indemnización de los perjuicios de los daños que le ocasionaron la ejecución de los actos administrativos y

que lo que pretendía con la demanda era el juzgamiento de las acciones y omisiones de la demandada. En esta instancia se le dio el trámite de rigor al recurso. Durante el término concedido para alegar de conclusión y rendir concepto, la parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. La demandada solicitó confirmar la sentencia apelada.

IV.- CONSIDERACIONES.

1. Competencia Corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación dado que la providencia recurrida fue proferida en un proceso de doble instancia, pues la pretensión mayor, correspondiente al perjuicio material a favor de la demandante, se estimó en la suma de $70000.000 por daño emergente, mientras que el monto exigido para el año 1996 para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de segunda instancia era de $13460.0001.

2. El caso concreto 1 Decreto 597 de 1988.

Antes de iniciar el estudio del asunto que ocupa la Sala encuentra que varios de los documentos que fueron aportados por la demandante al expediente con el propósito de ser valorados como prueba, se hallan en fotocopia simple. En consecuencia, dado que dichas copias no reposan auténticas en el expediente carecen de valor probatorio, porque, en tratándose de copias de documentos públicos, para que puedan ser aducidos o apreciados como prueba dentro de un proceso judicial, deben reunir las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, entre las cuales se encuentra la diligencia de autenticación, en concordancia con los requisitos contemplados en el numeral 7º

del artículo 115 del mismo estatuto procesal2. Del material probatorio allegado en debida forma al proceso, encuentra la Sala acreditado que: 1.- La señora Gloria Chiquinquirá Corredor Quecán presentó solicitud de crédito dirigido ante el Fondo Nacional de Ahorro, con el fin de que se le adjudicara un apartamento en el proyecto Carlos Lleras Restrepo II etapa de Bogotá, como lo acredita la comunicación de 17 de abril de 1995, el formulario de solicitud y los documentos que le sirvieron de soporte (fls. 49 a 100). 2.- En atención a la anterior solicitud la demandada, el 22 de mayo de 1995, informó que no se podía continuar el trámite de la solicitud de crédito porque no tenía reporte de cesantías (fl. 106 C. 2); inconforme con la respuesta la demandante, el 24 de mayo de 1995, interpuso recurso de reposición aduciendo 2 Código de Procedimiento Civil: “Artículo 253. modificado por el artículo 1, numeral 116 del Decreto 2282 de 1989. Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento. “Artículo 254. modificado por el artículo 1, numeral 117 del Decreto 2282 de 1989. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia

autenticada que se le presente.

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. que junto con la solicitud había presentado el reporte de cesantías del año 1994 y que hacía 18 años y medio prestaba sus servicios a la Superintendencia Bancaria

(fl. 106 C. 2). 3.- El Fondo Nacional del Ahorro con oficio No. DCR-069688 de 23 de junio de 1995 resolvió el recurso de reposición y le puso de presente que su saldo de cesantías se encontraba en cero (fl. 112 C. 2); sin embargo, no satisfecha con la respuesta recibida, interpuso tutela con el fin de que se ordenara: (i) recibir nuevamente la documentación presentada y, (ii) incluirla en la lista de beneficiarias del proyecto Carlos Lleras Restrepo II etapa (fls. 133 a 142 C. 2). 4.- La Corte Suprema de Justicia, mediante providencia de 25 de agosto de 1995, ordenó que se solicitara nuevamente la documentación presentada por la señora Corredor Quecan y se resolviera el recurso de reposición interpuesto contra la decisión notificada el 22 de mayo de 1995 (fls. 144 a 158 C. 2). 5.- En cumplimiento de esa orden la demandada profirió la Resolución No. 0698 de 14 de septiembre de 1995, mediante la cual ratificó lo resuelto en el oficio No. DCR-069688 de 23 de junio de 1995, negando el recurso de reposición (fls. 179 a 181 C. 2). Evidentemente de los hechos antes descritos se vislumbra claramente una

actuación administrativa que se inició con la solicitud de crédito presentada por la señora Corredor Quecan, quien, inconforme con la respuesta dada por el Fondo Nacional de Ahorro, interpuso el recurso que legalmente le correspondía (art. 50 C.C.A.) con el fin de agotar la vía gubernativa y poder acceder ante la jurisdicción a demandar el acto particular y concreto. Además, se cuestiona en la demanda que el FNA inaplicó el parágrafo 4, numeral 4.1., literal c) y el numeral 4.2, literal d) del Acuerdo 783 de 1993 (Estatuto de Crédito del Fondo Nacional de Ahorro), normas en las que se disponía: (i) cuándo puede ser beneficiario de crédito la persona que ha hecho retiro parcial de cesantía, y (ii) las condiciones para conceder un nuevo crédito a un afiliado activo aportante. La anterior aseveración se hizo en la demanda en el entendido de que la señora Corredor Quecan cumplía con todas los requisitos exigidos para la adjudicación del crédito solicitado, ya que había satisfecho todas las condiciones especiales exigidas en las normas inaplicadas, situación que podía ser comprobada con la verificación de los documentos aportados junto con la solicitud de crédito. Así las cosas, la reclamación de la parte demandante se dirigió contra una decisión adversa a sus intereses plasmada en un acto administrativo, esto es, concretamente, contra los oficios de 22 de mayo, el No. DCR-069688 de 23 de junio y la Resolución 0698 de 14 de septiembre de 1995, mediante los cuales se negó el trámite de la solicitud de crédito por ella realizada en atención a que su

cuenta de cesantías carecía de saldo. Esta Corporación se ha pronunciado en diversas ocasiones para advertir que no es viable jurídicamente, como pretende la demandante, cuestionar por la vía de la acción de reparación directa, la legalidad de las decisiones de la administración materializadas a través de actos administrativos, como sucede en el caso que ocupa hoy la atención de esta Sala. Es necesario recordar que el artículo 86 del C.C.A., prevé que se ejercerá la acción de reparación directa cuando una persona pretenda la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos público o por cualquier otra causa. De otra parte el artículo 85 de la misma norma dispone que “… toda persona que se crea lesionada en un derecho aparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repara el daño…” Lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro de un proceso administrativo como consecuencia de la solicitud de adjudicación de un crédito dirigida a la entidad demandada, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo antes trascrito. Es necesario recordar que en materia de lo contencioso administrativo, de una parte, la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea y de otra parte, la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer3.

En el caso que ocupa a la Sala se ha verificado que la fuente del daño no es una simple omisión, pues la administración realmente no ha incurrido en el defecto señalado, como equivocadamente lo presenta la demanda, pues la entidad demandada, al adoptar la decisión de no favorecer a la demandante con la solicitud de crédito presentada, exteriorizó su voluntad4, configurando así un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos y que se encuentra amparado por la presunción de legalidad y veracidad que se es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del C.C.A. Teniendo claro lo anterior, es evidente que se le ha creado a la demandante una situación jurídica que le es desfavorable pero que resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para así analizar la legalidad o no del acto en relación con los preceptos superiores en que debió fundarse a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado. Así las cosas la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia.

5. COSTAS Como no se vislumbra temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del C.C.A, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de

la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 3 Sentencia del 23 de abril de 2008, proceso No. 14906, Actor Pedro Luis Santacruz Fajardo. Sentencia del 13 de mayo de 2009, proceso No. 15652, Actor: Daniel Augusto Miranda Arroyo. 4 Acto volitivo positivo que incorporó una decisión negativa más no omisiva, con fundamento en los argumentos jurídicos que se expresan allí. CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de junio de 1999.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCER: Ejecutoriada la providencia, devuélvase al Tribunal de origen para su cumplimiento.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN

GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ MAURICIO FAJARDO GÓMEZ