CE-25000-23-26-000-1997-03924-01(18293)-2012

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega. Caso contrato estatal para la construir el sistema de riego dentro del proyecto de irrigación en pequeña escala Cabuyal, en el Municipio de Palmira Valle / LICITACIÓN PÚBLICA - Declara desierta / PLIEGO DE CONDICIONESContiene requisitos de las ofertas / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / PRECIO EXCESIVO - Incumplimiento de fines de la contratación estatal / CONTRATACIÓN ESTATAL - Selección de ofertas y contratistas. Deber de obrar con debida prudencia y diligencia en el manejo de los dineros públicos / PROPUESTA O OFERTA - No cumplió con los requisitos. Bienes ofrecidos excedían los valores ordinarios del mercado en un 79% / OFERENTE ÚNICO / DECLARACIÓN DESIERTA DE LICITACIÓN PÚBLICA - Efectos. Solicitud de pago de gastos administrativos por presentación de oferta La entidad demandada no desconoció el deber jurídico de selección objetiva, mandato consagrado en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, habida cuenta de que actuar en contrario si hubiese comprometido ese deber, en tanto aceptar ofertas con precios injustificados o por fuera del mercado también riñe con los principios de transparencia, economía, eficiencia y responsabilidad (arts. 23, 25 Nos. 3 y 4, 26 Nos. 1 y 4 de la Ley 80 de 1993), así como con los de la buena administración, que deben presidir la actividad contractual de las entidades del Estado y de los servidores a quienes se les confía el manejo de dineros y recursos que de ninguna

manera les pertenecen, sino que son de carácter público y, por tanto deben destinarse a la satisfacción del interés general, con miras al cumplimiento de los fines estatales. Se insiste que los precios en exceso y sin justificación benefician al particular en desconocimiento de los fines de la contratación (artículo 3º de la Ley 80 de 1993), y por ello su pacto se constituye en una finalidad contraria a los intereses públicos en general o concretos que el legislador buscó satisfacer al habilitar y atribuir a las autoridades la competencia para contratar, y al principio de responsabilidad, según el cual las actuaciones de los servidores públicos en la gestión contractual estarán presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos y por los mandatos y postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia (numeral 4º del artículo 26 en concordancia el artículo 23 ejusdem). La Sala considera, por tanto, que la decisión fue legal, pues, como lo entendió el INAT, cuando la administración demanda bienes o servicios que son proporcionados por los particulares debe obrar como un buen administrador de bienes ajenos, esto es, con la debida prudencia y diligencia en el manejo de los dineros públicos, conducta que no sólo constituye un exigencia ética sino un imperativo legal para así no perjudicar el patrimonio público con actuaciones por fuera de los fines de la contratación y en cuya defensa deben estar comprometidas las entidades públicas y los funcionarios que actúan en representación de ellas. Recuérdese que los fines del Estado perseguidos con la contratación, esto es, el interés general y las necesidades colectivas que se deben

satisfacer a través de esta actividad, compelen a que “las actuaciones de los servidores públicos estén presididas por las reglas sobre administración de bienes ajenos” (numeral 4 del artículo 26 Ley 80 de 1993). (…) En este orden de ideas, se confirmará la sentencia del a quo, que denegó las pretensiones de la demanda, porque lo que ocurrió en el sub examen fue que en las condiciones económicas planteadas en la oferta (…) la misma no resulta ser la más favorable para el INAT y los fines de la contratación. CONTRATACIÓN ESTATAL - Criterios para la fijación del precio del bien, servicio o suministro / PRECIO REAL / PRECIO EXCESIVO La Sala hace hincapié en que el valor del contrato debe ser a precios reales de la obra, servicio o suministro, con lo cual se asegura la selección objetiva de los contratistas, y los principios de moralidad y transparencia en el manejo de los recursos públicos, principios que se incumplen cuando quiera que se oferten y se adjudiquen contratos y con mayor razón se pactencon precios injustificados, inflados o excesivos frente al mercado sin justificación o razón atendible.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-26-000-1997-03924-01(18293)

Actor: JAVIER ALONSO QUIJANO ALOMIA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS - INAT

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de septiembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en la que se negaron las pretensiones de la demanda. La sentencia apelada, previo el estudio correspondiente, será confirmada, por los motivos que se expondrán en la parte considerativa.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones El 24 de abril de 19971, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 77 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 85 del C.C.A.) el señor Javier Alonso Quijano Alomía, formuló demanda contra el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -en adelante también INAT-, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 1 Recibida el 6 de mayo de 1997 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl. 17 y vuelto fl. 17 cd. ppal.) “A.- Se declare que es nula la Resolución número 03562 de 31 de diciembre de 1996, por medio de la cual el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras declaró desierta la Licitación Pública número

R13-03-96. B.- Que como consecuencia de la anterior declaración: .- Se restablezca en su derecho al señor Javier Alonso Quijano Alomía (…) reconociéndole y pagándole los perjuicios que ocasionó la no

adjudicación de la Licitación # R-13-03-96. Esto es, el valor de las utilidades que naturalmente el licitante hubiese derivado de la realización de la obra y que este calculó en $169.272.693,14. .- Todo el dinero que el licitante invirtió para presentar los pliegos y participar en la licitación, y que son los gastos administrativos (salariosalquiler de equipo-valor de los pliegos, etc) y operativos invertidos para realizar este trabajo y que (…) estimo en $2.500.000.oo. C.- Se condene a la entidad demandada a cancelar los gastos del proceso y las agencias en derecho. D.- Todo pago se imputará primero a intereses. E.- Los pagos se harán en dinero que tenga el mismo valor adquisitivo que tenía al momento de los hechos, es decir, teniendo en cuenta la devaluación del dinero, de acuerdo con el certificado expedido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. F.- La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta días siguientes a la fecha en que tenga conocimiento del fallo y de su ejecutoria.”

2. Los fundamentos de hecho Los hechos narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes: 2.1. Que el Instituto Nacional de Tierras abrió la licitación pública número R13-0396, con el objeto de construir el sistema de riego dentro del proyecto de irrigación en pequeña escala Cabuyal, en el Municipio de Palmira Valle, regional 13. 2.2. Que presentaron propuestas el Consorcio R y M Construcciones LTDA.-Silvio Zuluaga Rodríguezy el Ingeniero demandante. 2.3. Que la oferta del consorcio no fue tenida en cuenta porque no tenía la

experiencia que el pliego de condiciones exigía. 2.4. Que el Instituto Nacional de Tierras determinó que la propuesta presentada por el actor cumplió con los requisitos técnicos y legales exigidos. 2.5. Que, pese a lo anterior, la licitación pública fue declarada desierta mediante Resolución No. 03562 de 31 de diciembre de 1996, argumentando que: (i) el valor de la propuesta del licitante Quijano era de $846.363.465,70, suma que excedía en un 108% el presupuesto oficial que era de $405.923.600; (ii) realizados los análisis de precios se encontró que los bienes ofrecidos en la propuesta excedían los valores ordinarios del mercado en un 79%. 2.6. Que el valor del presupuesto oficial y el análisis de costos, que sólo se conoció al momento en que se dictó la mencionada resolución, no estaban sujetos a la realidad, pues, de un lado, desconocía que la obra debería construirse remontando dos escarpadas montañas de la cordillera central, cinco kilómetros en ascenso después del Municipio de Palmira y a 45 minutos del mismo en un sitio inseguro en el que se encontraba la guerrilla; y de otro lado, que tenía un alto contenido de mano de obra, dado que se trataba de levantar 700 metros de concreto. La suma señalada como presupuesto oficial -agregó- sólo alcanzaba para la compra de materiales, pero no para los ítems de mano de obra, transporte de materiales, formaletas y equipos, así como para la construcción de los caminos.

3. Normas infringidas y concepto de la violación

El actor consideró que con la expedición del acto se violaron los artículos 1respeto a la dignidad y solidaridad-; 2 inciso segundo -misión de las autoridades-; 6 -responsabilidad de los servidores-; 83 -buena fey 209 -principios de la función públicade la Constitución Política, así como los artículos 24 numeral 8proscripción de actuar con desviación de podery 26 numeral 1 -selección objetivade la Ley 80 de 1993. Además, a su juicio, la entidad demandada expidió un acto administrativo falsamente motivado, porque no evaluó objetivamente su propuesta, dado que la estudió con fundamento en un presupuesto y análisis incompletos de los precios de la obra y por ende, que no correspondía al costo real de la misma, al tener sólo en cuenta los materiales de la obra, olvidando la mano de obra, el transporte de los materiales, el alza de los salarios en el momento en que se construiría el acueducto, la inseguridad de la zona, la falta carreteable hasta el lugar en donde la obra se realizaría, entre otros ítems.

4. Trámite de la admisión y traslado de la demanda En auto de 21 de julio de 1997 el Tribunal a quo admitió la demanda y ordenó las notificaciones personales al Agente del Ministerio Público y al demandado.

5. La oposición de la demandada No obstante que el 21 de julio de 1997 se surtió la notificación personal de la demanda, la entidad demandada no contestó la misma.

6. Actuación procesal en primera instancia 6.1. Por auto de 9 de diciembre de 1997 se abrió el proceso a pruebas y se

decretaron las pedidas por el actor con la demanda (documental, certificaciones, informes y dictamen pericial). 6.2. Mediante providencia de 28 de junio de 1999, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, etapa durante la cual guardaron silencio.

7. La sentencia impugnada 7.1. El Tribunal a quo en la sentencia impugnada, luego de fijar la cuestión litigada y de analizar los hechos probados según el acervo probatorio allegado al proceso, expuso las siguientes razones para negar las pretensiones: “Hay lugar a la declaratoria de desierta cuando haya una desviación sustancial entre los pliegos y la oferta. Si aquellos reclaman una obra de un poco más de cuatrocientos millones de pesos y el oferente quiere hacerla de más de ochocientos millones, superando en dos veces el valor del presupuesto oficial, hay una desviación de la oferta. Esa desviación no solo puede darse en los casos de modificaciones en los términos de los proyectos, sino también cuando los ítems que se quieren contratar aparecen con un costo infinitamente mayor al calculado.

Con independencia de quien tenga razón es claro que hay una diferencia sustancial entre lo que se quiere por la administración y lo que se ofrece. (…) Cuando la administración tiene un presupuesto oficial es claro que: de un lado, hay una justificación para declarar desierta la licitación en la desproporción de las sumas que el oferente calcula como ganancias, o una equivocación de estudios técnicos, que deben ser corregidos; y de otro hay una imposibilidad de honrar el compromiso contractual, en caso de suscribirse el contrato, pues la administración no tiene previsto

hacer los desembolsos. Las tres condiciones anteriores permiten entender que la administración no está obrando abusivamente sino con un agregado de razonabilidad, caso en el cual, el juez no puede considerar contrario el asunto. No hay declaratoria de desierta a conveniencia unilateralmente calificada, en forma potestativa, sino razones objetivas extrañas.” 7.2. La anterior providencia contó con aclaración de voto de uno de los magistrados de la Sala, al estimar que la razón que fundamenta la declaratoria de desierta de la licitación es la inconveniencia de la oferta presentada, pero no el apartamiento del valor propuesto con relación al presupuesto oficial, desviación que la Ley 80 de 1993 autoriza y que no puede confundirse con el fenómeno de la ponderación del factor precio como criterio de evaluación de la oferta.

8. El recurso de apelación La parte demandante presentó el 27 de octubre de 1999 recurso de apelación contra la sentencia del a quo, con el fin de que fuera revocada y en su lugar acogidas las súplicas de la demanda, porque, insistió, la nulidad solicitada de la resolución que declaró desierta la licitación pública se fundamenta en que el Instituto Nacional de Tierras al expedirla incurrió en falsa motivación. En efecto, advirtió que el acto administrativo se sustentó en hechos materialmente inexactos, no objetivos, pues, las pruebas practicadas en el proceso y especialmente el dictamen pericial rendido demuestran que la Administración subvaloró la obra y por ende realizó un presupuesto oficial por debajo del precio real; de ahí queagregó- también se demostró que aun cuando su oferta cumplió con los requisitos

exigidos en el pliego de condiciones, la evaluación de la misma se realizó teniendo en cuenta sólo el ítem de los materiales, olvidando otros factores como son la mano de obra, el alza de los salarios en el momento de ejecución de la obra, la inseguridad de la zona, la falta de carretera, etc.

9. Actuación en segunda instancia 9.1. El recurso fue admitido por esta Corporación en auto de 2 de junio de 2000. 9.2. Mediante auto de 30 de junio de 2000 se dio traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público para que rindiera concepto. El demandante y el demandado no se pronunciaron en esta etapa.

10. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público, a través de la Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación, solicitó confirmar el fallo del juez a quo, pues, en su concepto, en el proceso de licitación pública no se aplicaron exclusivamente las normas de la Ley 80 de 1993, sino también la reglas del organismo internacional de crédito –BIRF-

(inc. 4 art. 13 ibídem). En este sentido, anotó que en desarrollo de esas últimas reglas el pliego de condiciones estableció la exigencia de por lo menos dos propuestas hábiles para no declarar desierta la licitación, y en el presente caso, antes de considerar en el acto acusado la descalificación de la propuesta del actor, ya lo había sido la presentada por el otro oferente, razón por la cual se concretó la causal contemplada en el pliego de condiciones para tomar dicha decisión. Por lo anterior, concluyó la vista fiscal que si bien es cierto que la propuesta del

demandante pudo resultar ostensiblemente desfavorable para la entidad licitante, dada la gran diferencia entre los precios que ofertó con los del mercado, lo cual a la luz de lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 287 de 1996 impedía la adjudicación -puesto que tratándose de un único proponente su oferta debía considerarse como favorable para la entidad-, en el sub lite a la luz de las estipulaciones del pliego de condiciones esta circunstancia resultó secundaria, ya que aún en el evento de que no hubiera sido descalificada en este momento la oferta del demandante, en todo caso habría sido obligación de la entidad proceder a declarar desierta la licitación, por la falta de al menos dos propuestas hábiles.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia del a quo, que desestimó las pretensiones del actor con el objeto de que se anulara el acto por medio del cual se declaró desierta la licitación en la que participó y se restablecieran sus derechos.

Para tal efecto, abordará el análisis de los siguientes aspectos: 1) competencia, 2) el motivo de la apelación; 3) la selección del contratista mediante el procedimiento administrativo de licitación pública y los principios que la rigen; 4) la función e importancia del pliego de condiciones en la licitación pública; 5) la declaratoria de desierta de la licitación pública; 6) el presupuesto oficial o valor estimado del contrato y las consecuencias de su inobservancia; 7) los sobreprecios o sobrecostos en los procesos contractuales como factor que impide la escogencia objetiva del contratista; 8) los elementos fácticos y jurídicos relevantes de la

licitación pública número R13-03-96; 9) la legalidad de la Resolución No. 03562 de 31 de diciembre de 1996 demandada.

1. Competencia La Sala destaca que es competente para conocer de la apelación dentro de este proceso suscitado mediante la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, idónea de acuerdo con la legislación vigente al momento de interponer la demanda y ejercida en término legal (cuatro meses contados a partir de la comunicación del acto)2, competencia que tiene su fuente en lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, contenido en el Acuerdo 58 de 1999 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003), en el que se distribuyen los negocios por Secciones.

Adicionalmente, precisa la Sala que le corresponde resolver el recurso de apelación en consideración a que la providencia apelada fue proferida en proceso de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor asciende a la suma de $169.272.693,14, y la mayor cuantía para la fecha de presentación de la demanda -24 de abril de 1997era de $13.460.000,oo, lo cual comportaba que el proceso se tramitara en primera instancia ante los Tribunales Administrativos y en segunda instancia ante el Consejo de Estado, circunstancia que no había variado para la fecha de presentación del recurso de apelación el 27 de octubre de 1999, fecha ésta para la cual la mayor cuantía era de $18.850.000.

2. El motivo de la apelación 2 Cabe advertir que el término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente caso

estaba sometido a lo dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 -subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989-, esto es, al término de 4 meses contados a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. En este evento a fls. 81 del cd. 2 y fl. 3 del cd. 3 consta la comunicación No. 000280 de 22 de enero de 1997 en el que el INAT le remite copia de la Resolución No. 0352 de 31 de diciembre de 1996, por la cual se declaró desierta la licitación pública nacional R 13-03-96, de manera que entre esa fecha y la presentación de la demanda el 27 de abril de 1997 ante la Notaría Trece de Cali e incluso al día de su recibo el 6 de mayo de 1997 no había transcurrido la totalidad del plazo legal mencionado para instaurar la acción. El Tribunal a quo desestimó las súplicas porque, a su juicio, “con independencia de quien tenga la razón”, existió una justificación objetiva para declarar desierta la licitación pública, dado que la oferta del actor presentó una desviación económica sustancial frente al presupuesto oficial de la entidad, y sea por desproporción del cálculo de las ganancias o por equivocación de los estudios técnicos, en esas condiciones existía una imposibilidad de honrar el compromiso contractual. Por el contrario, el actor impugnó esta decisión, porque en su concepto se demostró que aun cuando su oferta cumplió con los requisitos exigidos en el pliego de condiciones, la evaluación de la misma se realizó frente a un

presupuesto oficial y de mercado subvalorados, teniendo en cuenta sólo el ítem de los materiales y olvidando otros factores, de manera que se incurrió en la decisión en falsa motivación. Planteada la apelación en los términos descritos (numeral 8 del anterior acápite), el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala, estriba en establecer si el acto administrativo que declaró desierta la licitación pública número R13-03-96, con el objeto de construir el sistema de riego dentro del proyecto de irrigación en pequeña escala Cabuyal, en el Municipio de Palmira Valle, regional 13, se encuentra falsamente motivado, al no evaluarse objetivamente la propuesta del actor, dado que el presupuesto oficial y los análisis de costos de mercado con base en los cuales fue considerada como ostensiblemente costosa y descalificada, no eran exactos ni correspondían al costo real de la obra licitada. En este contexto, procede la Sala a resolver el recurso de apelación, previo el análisis del marco jurídico que rige la selección del contratista en el caso concreto de acuerdo con los aspectos enunciados que serán materia de análisis y los hechos probados en el proceso.

3. La selección del contratista mediante el procedimiento administrativo de licitación pública y los principios que la rigen 3.1. Las entidades públicas, una vez valoradas sus necesidades y la conveniencia y oportunidad en el aprovisionamiento de bienes y servicios y la realización de las obras requeridas en el cumplimiento de los fines del Estado y la satisfacción de los intereses colectivos, en procura de su obtención en cada caso concreto recurren a la colaboración de los particulares o de las propias entidades que integran la

administración pública, mediante la celebración de contratos con los mismos. Sin embargo, la Administración para seleccionar a sus contratistas y la oferta más favorable para sus intereses, no se encuentra en una posición de libertad absoluta pues está sujeta a los procedimientos preestablecidos en las leyes y reglamentos, inspirados en una doble finalidad: 1º asegurar la eficiencia en el cumplimiento del contrato; y 2º evitar toda sospecha de inmoralidad en la respectiva negociación3, de lo cual se deduce que la decisión de contratar y la adjudicación de un contrato no es una facultad discrecional de las entidades públicas que integran aquella.4 En otras palabras, contrario a lo que ocurre en el derecho común, en el que prima la autonomía de la voluntad y la libertad de forma, en el derecho público la preparación, adjudicación y perfeccionamiento de los contratos del Estado es eminentemente reglado, de manera que las partes, entidad pública y particular están en la obligación de cumplir con el procedimiento fijado por el orden jurídico, bajo precisos principios que garantizan el derecho a la igualdad de los oferentes y el cumplimiento de los fines estatales perseguidos con esta actividad.5 La Ley 80 de 1993, en sus disposiciones originales y vigentes para la época1996de los hechos que ocupan la atención de la Sala6, estableció dos modalidades de procesos de selección contractual a saber: la contratación directa y la licitación pública, siendo esta última la regla general y la primera la excepción; en efecto, el artículo 24 numeral 1 -originalexpresamente señaló que “…la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de la licitación o concurso

públicos…”, salvo en los casos que se indicaban en la misma norma en que se podía contratar directamente. 3 MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de derecho administrativo, T.III-A, Abeledo Perrot, 1983, Pág. 135. 4 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, Procesos Nos. 24.715, 25.206, 25.409, 24.524, 27.834, 25.410, 26.105, 28.244, 31.447 -acumulados-. 5 El cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con las entidades públicas en la consecución de dichos fines (artículo 3 de la Ley 80 de 1993). 6 ? Esto es sin la modificación que sufrió la misma por cuenta de la Ley 1150 de 2007, la cual entró en vigencia seis meses después de su promulgación, lo cual ocurrió el 16 de julio de 2007, excepto sus artículos 9 y 17 que entraron a regir a partir de ella y el artículo 6 que comenzó a regir a los dieciocho meses de la misma. La reforma consagra cuatro modalidades de selección del contratista: licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa (art.2). Por su parte, en el artículo 30 ibídem -originalestableció las reglas y etapas que rigen el mecanismo de selección de la licitación pública las cuales son de estricto cumplimiento, en tanto constituyen normas de orden público, y lo definió como el

procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula públicamente una convocatoria para que, en igualdad de oportunidades (artículo 13 C.P.), los interesados presenten sus ofertas y se seleccione entre ellas la más favorable para los fines de la contratación.7 La Sala ha descrito como características de este mecanismo de selección, las siguientes: “…1.- Es un procedimiento previo a través del cual se regula la forma de celebración de los contratos administrativos o estatales, con la finalidad de seleccionar a quien ofrece las mejores condiciones. 2.- Consiste en una invitación pública para que los interesados hagan propuestas, ciñéndose a las bases previstas, esto es al pliego de condiciones. 3.- De las propuestas la administración selecciona la más favorable y a ella le adjudica el contrato. 4.- El procedimiento se funda, para lograr la finalidad que busca la administración, entre otros, en los principios de igualdad, transparencia, economía y cumplimiento del pliego de condiciones…”8 3.2. Ahora bien, el proceso de selección de la licitación pública, de acuerdo con la Ley 80 de 1993, se encuentra sometido a los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva (arts. 24 y ss.). A los cuales doctrina y jurisprudencia, con sobrada justificación, han agregado, entre otros, los principios de legalidad (arts. 6, 121 y 122 C.P), igualdad (art.13 C.P) y libertad de 7 Para BERÇAITZ (Miguel Ángel, en Teoría General de los Contratos Administrativos, Edt. de Palma, págs. 314 y 315, 1980) “es una invitación general, sin limitación alguna, que se hace a persona indeterminada, para obtener su

conformidad con un pliego de condiciones confeccionado por la Administración y una oferta concreta respondiendo el llamado que se formula…” DROMI (José Roberto, La Licitación Pública, Edt. Astrea, 2002, pág. 92), señala que se caracteriza por ser “un procedimiento administrativo de preparación de la voluntad contractual, por el que un ente público en ejercicio de función administrativa invita a los interesados para que, sujetándose a las bases fijadas en los pliegos de condiciones, formulen propuestas entre las cuales seleccionará la más conveniente”. ESCOLA (Héctor, Tratado Integral de los Contratos Administrativos, Vol I., Edt. de Palma, 1977, pág. 330) sostiene que la licitación “….es el procedimiento que tiene por objeto la selección automática del cocontratante de la administración pública sobre la base elegir como tal a la persona física o jurídica que haya ofrecido el mejor precio y sin tener en cuenta consideraciones de ninguna naturaleza…”. Y, SAYAGUÉS (Lasso, en Tratado de Derecho Administrativo, 8 edición, 2002, pág. 543) -en una noción más próxima a la definición legal enunciadaafirma que “consiste en una invitación a los interesados para que, sujetándose a las bases preparadas señaladas en (pliego de condiciones), formulen propuestas, de las cuales la administración selecciona y acepta la más ventajosa (adjudicación), con lo cual el contrato queda perfeccionado; y todo el procedimiento se funda, para alcanzar la finalidad buscada, en los principios de igualdad de los licitantes y cumplimiento estricto del pliego de condiciones”. 8 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 1996, exp.

10313. concurrencia; debido proceso y derecho de defensa y contradicción (art. 29), buena fe (art. 83 C.P); responsabilidad (art. 90 C.P), prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P), interés público (art. 2 C.P. y concordantes como el 3 de la Ley 80 de 1993). Por lo demás, como la etapa precontractual que adelanta la administración, constituye un típico procedimiento administrativo, está sujeto a los principios orientadores para el desarrollo de la función administrativa de moralidad, economía, celeridad, eficacia, eficiencia, imparcialidad, publicidad y contradicción

(art. 3 del C.C.A. y en art. 209 C.P.). El principio de selección objetiva previsto en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993ahora previsto en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007-9, constituye uno de los más importantes de la contratación pública, dada su virtualidad de asegurar el cumplimiento de los demás, como que con él se persigue garantizar la elección de la oferta más favorable para la entidad y el interés público implícito en esta actividad de la administración, mediante la aplicación de precisos factores de escogencia, que impidan una contratación fundamentada en una motivación arbitraria, discriminatoria, caprichosa o subjetiva, lo cual sólo se logra si en el respectivo proceso de selección se han honrado los principios de transparencia, igualdad, imparcialidad, buena fe, economía y responsabilidad.10 3.3 En suma, la licitación es un procedimiento reglado a través del cual se hace una invitación pública por parte de la Administración para que los posibles

interesados en contratar con ella presenten sus propuestas,