CE-25000-23-26-000-1997-04363-01(21808)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCION B

Consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil once (2011).

Referencia: Expediente 21808

Actor: Germán Alberto Posada Manotas Demandado: Nación-Ministerio de Minas y otros Naturaleza: Acción de reparación directa Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de agosto de 2001.

ANTECEDENTES ISíntesis del caso

1. La parte actora demandó por el daño antijurídico consistente en la afectación de unos cultivos de su propiedad, a causa de la caída de ceniza y hollín provenientes de una termoeléctrica cercana, sin embargo no dirigió su demanda en contra de las entidades que estarían en el deber de responder por tal daño, por ser dueñas del bien o tener a su cargo funciones de inspección y vigilancia. Las entidades contra las cuales se dirigió la demanda, no están legitimadas en la causa, por cuanto no tienen relación alguna con el hecho dañoso.

IILo que se demanda

2. El 10 de junio de 1997, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, Germán Alberto Posada Manotas, en nombre propio y en representación de la sociedad Germán Posada Manotas y Cía S. en C., presentó

demanda en contra de la Nación Colombiana-Ministerio de Minas y Energía, Departamento de Cundinamarca y Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, en la cual solicitó la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas y su condena al pago de los perjuicios morales y materiales causados a los demandantes por sus “(…) hechos y omisiones al caer sobre las plantaciones de durazno, ciruela y otros las cenizas u hollín de la Termoeléctrica de Zipa, dañando de esta manera la cosecha de los mismos, en la finca las Colinas (…)” (fls. 3 a 22, cdno. 1).

3. La parte actora relató que la sociedad Germán Posada Manotas y Cía. S. en C., representada por el señor Germán Posada Manotas, se dedicaba a la producción de frutas como durazno y manzana en la finca Las Colinas del municipio de Tocancipá, Cundinamarca, la cual fue adquirida desde 1989 y en 1990 se inició la siembra de los árboles frutales. Aproximadamente desde el mes de abril de 1995, venía sufriendo daños y perjuicios debido a la afectación de los frutales a raíz de la caída de cenizas y hollín producidos por la termoeléctrica de Zipa, lo cual ensucia la fruta y la daña “(…) y en el comercio no tiene oferta o acogida y por ende la pérdida en su producción”.

4. Sostuvo el demandante, que luego de analizar las causas de las manchas que aparecieron en las frutas, “(…) se pudo confirmar que era ceniza de carbón

producido por la PLANTA ELÉCTRICA DENOMINADA TERMONIZA”, localizada muy cerca de la finca aproximadamente a 1 kilómetro en línea recta, y luego el viento sopla en esta dirección cae como llovizna sobre los cultivos, como también sobre las casas de la vereda perjudicando a todo el mundo, ya que la ceniza tisna la ropa y todo lo que encuentre” y que el hecho se ha presentado debido “(…) a la falta de previsión y control por parte de la Termoeléctrica de Zipa, lo cual constituye falla del servicio público (…). La conducta irresponsable de la Termoeléctrica de Zipa, como institución del Estado, obliga a la entidad de derecho público demandada a indemnizar totalmente los perjuicios morales y materiales causados (…)”.

5. En el alegato final analizó las pruebas allegadas al plenario, las cuales a su juicio acreditan los hechos de la demanda y reiteró sus argumentos iniciales, manifestando que “De los diferentes medios de prueba allegados al proceso se determina que la institución estatal directamente responsable de los daños y perjuicios ocasionados al demandante Germán Alberto Posada Manotas, lo es la Empresa de Energía de Bogotá, de propiedad del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, quien con su actuar por acción o por omisión, a (sic) causado daños y perjuicios (…)” (fl. 229, cdno. 1).

IIIActuación procesal

6. Admitida la demanda por auto del 10 de julio de 1997, fue debidamente notificada a las entidades demandadas en la forma autorizada por el artículo 150 del Código

Contencioso Administrativo (fls. 25, 27, 34 Y 36, cdno. 1).

7. El departamento de Cundinamarca contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por considerar que carecen de fundamentos de hecho y de derecho, puesto que esta entidad no tiene nada que ver ni administrativa ni financieramente con el ente que presuntamente cometió la acción o la omisión a la que se le atribuye el daño, pues la Termoeléctrica de Zipa siempre ha correspondido a la administración distrital y en la composición de su capital nunca ha participado el departamento de Cundinamarca. Propuso las excepciones de ausencia de ilegalidad del acto impugnado, inepta demanda, falta de causa para reclamar y falta de legitimidad por pasiva. En el alegato final, reiteró sus argumentos de defensa (fls. 43 y 224, cdno. 1).

8. La Nación-Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por cuanto el ministerio no tuvo ninguna participación ni responsabilidad en la situación jurídica objeto del debate, pues la Termoeléctrica de Zipa, no es una institución del Estado sino que se trata de un activo que pertenece a la antigua Empresa de Energía de Bogotá, hoy Emgesa S.A. –de la cual el Ministerio no es ni siquiera accionista-, y por lo tanto está por fuera del manejo, operación y control de la Nación-Ministerio de Minas y Energía, a quien no le compete la generación de energía y todo lo que ello comporta ni cumple las funciones que por ley y estatutos han sido asignadas a las empresas generadoras de energía eléctrica; de acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 1050 de 1968 y

2119 de 1992, al ministerio le corresponde trazar las políticas globales a las cuales deben ceñirse los distintos entes descentralizados a nivel nacional, departamental, municipal y distrital, acorde con las funciones constitucionales y de acuerdo con la Ley 143 de 1994 o Ley Eléctrica, dicha entidad tiene funciones macro encaminadas a la determinación de políticas generales en materia de distribución y comercialización del servicio de energía eléctrica, “(…) pero en ningún momento se direccionan a la vigilancia y control de las empresas generadoras de energía”. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en lo expuesto y caducidad parcial de la acción, respecto de las pretensiones relacionadas con la indemnización de perjuicios de la producción de la cosecha de los 6 primeros meses de 1995, dada la fecha de presentación de la demanda, 27 de junio de 1997 (fl. 47, cdno. 1).

9. El Distrito Capital de Santafé de Bogotá contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por no ser ella la entidad llamada a responder por los supuestos perjuicios causados a la actora, al no ser propietaria de la termoeléctrica que produjo el hollín ni estar encargada del control y vigilancia de su funcionamiento, pues se trata de una planta generadora de energía que le pertenecía a la extinta Empresa de Energía de Bogotá, y que debido a su disolución y liquidación pasó a pertenecer a la sociedad Emgesa S.A. E.S.P. Con fundamento en estos argumentos, propuso las excepciones de i) falta de legitimación en la causa por

pasiva, ii) inepta demanda por falta de jurisdicción, iii) inepta demanda por falta de integración del litisconsorte necesario, e iv) inepta demanda por falta de los requisitos formales (fl. 70, cdno. 1).

10. En sentencia del 21 de agosto de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Minas y Energía, el departamento de Cundinamarca y el Distrito Capital de Bogotá y negó las pretensiones de la demanda, por cuanto en la misma se les imputó responsabilidad a dichas entidades por la supuesta falla del servicio de la Termoeléctrica de Zipa, respecto de la cual se probó en el plenario que es de propiedad de la sociedad Emgesa S.A. E.S.P., de la cual no hacen parte las entidades demandadas (fls. 244 a 253, cdno. ppl).

11. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación en el cual solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y que en su lugar se acceda a sus pretensiones, para lo cual manifestó que en el plenario se había probado el daño antijurídico, consistente en la afectación de los cultivos de frutales existentes en la finca La Colina, de propiedad del demandante y que dicho daño había sido ocasionado por la ceniza y el hollín provenientes de la Termoeléctrica Martín del Corral -Termozipa-, que para la época de los hechos pertenecía a la Empresa de Energía de Bogotá, la cual tenía la naturaleza de establecimiento público, luego de

empresa industrial y comercial del distrito y posteriormente se transformó en empresa de servicios públicos, al constituirse en la sociedad por acciones Emgesa S.A. E.S.P., a partir del 3 de junio de 1996, con participación accionaria de la Nación (fls. 265 a 288, cdno. ppl). Sostuvo: No cabe duda entonces que la Termoeléctrica de Zipa, Martín del Corral, Termozipa, era de propiedad de la Empresa de Energía de Bogotá y que para la fecha de los hechos relacionados en la demanda y en los diferentes medios probatorios aportados al proceso, la Empresa de Energía de Bogotá era una institución pública del orden Distrital y como tal debe responder por los daños y perjuicios irrogados o causados (…). Igualmente debe cuestionarse la responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente y la CAR, en este asunto, teniendo en cuenta que dicho ministerio debe ejercer constitucional, legal y reglamentariamente un control sobre el medio ambiente en todos sus órdenes, en cumplimiento al fin para el cual fue creado tan recientemente, teniendo en cuenta además por decirlo de alguna manera por la figura del fuero de atracción en las acciones de reparación directa indemnizatorias.

12. Manifestó el impugnante, que el demandante se dedicaba a una actividad lícita y encomiable, “haciendo patria (…), pese a los obstáculos ya conocidos, donde el mismo Estado antes que protegerlo le causa daños y perjuicios, pide justicia entonces a ese mismo Estado dañador y lo que recibe es respuestas evasivas para eludir su responsabilidad con habilidosas justificaciones como las de que ya no son

instituciones estatales sino privadas, desconociendo que para la época de los hechos eran entidades de derecho público y no privadas (…)” y a continuación, procedió a citar abundante jurisprudencia sobre la competencia de esta jurisdicción para conocer de las controversias surgidas con ocasión de las actividades administrativas ejercidas por las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios y la aplicación del derecho público a las mismas. Y puesto que “(…) la Empresa de Energía de Bogotá, es una institución del orden distrital y la Termoeléctrica de Zipa, Martín del Corral -Termozipa, pertenecía a la Empresa de Energía de Bogotá, para la fecha de los hechos, actos o conductas dañosas (…), a partir del año 1996 pasó a ser una empresa industrial y comercial del Estado, pero esta continuó con su función administrativa y, por lo tanto debe responder por los daños y perjuicios causados al demandante. (…) el hecho que a partir del 23 de octubre de 1997 haya cambiado de naturaleza jurídica la Empresa de Energía de Bogotá, a empresa de servicios públicos domiciliarios, no dejó de continuar prestando una función administrativa y, es por ello que no la libera de responsabilidad por fallas en el servicio público, por lo que la hace responsable indemnizatoriamente”.

13. A continuación, se refirió al establecimiento del Estado Social de Derecho en la Constitución Política, lo que se traduce en el deber de protección que a aquel le asiste respecto de los derechos del individuo; a la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes incluidos en la Constitución, en virtud de la cual, “si el Estado no puede prevenir y evitar los

atentados contra los derechos consagrados en la Constitución, que sería lo anhelante, está obligado a establecer los mecanismos o procedimientos para que los colombianos a quienes se les desconocen o vulneran sus derechos sean resarcidos o compensados. Por eso el Estado colombiano no puede presumir civilmente inocente a quien causa un daño porque la protección como forma de GARANTÍA, se debe es a quien lo sufre. El titular del derecho es a quien hay que proteger”.

14. Se refirió así mismo al artículo 1º de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que dispone la función pública estatal de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades contenidos en la Constitución con el fin de realizar la convivencia social y lograr mantener la concordia nacional y se pregunta “¿por qué entonces en la ADMINISTRACIÓN de justicia, encargada de hacer efectiva la protección de los derechos consagrados en la Constitución, se presume inocente a quien violenta o desconoce esos derechos y responsable a quien los sufre?”.

15. Citó el artículo 11 ibidem, que “consagra la inviolabilidad del derecho a la vida, ‘El derecho a la vida es inviolable’ es una perentoria advertencia que no solo va dirigida a las autoridades públicas sino también a los particulares. Por lo tanto a ningún colombiano se le puede desconocer el derecho a la vida, máximo derecho consagrado en nuestra Constitución. Su desconocimiento por funcionarios o particulares origina responsabilidad, es decir consecuencias, que pueden ser penales (purgando la pena consagrada en el Código Penal) o civiles (cubriendo la correspondiente indemnización) según las circunstancias en que se presenta. Quien

desconoce los derechos de los demás o atenta contra el orden jurídico debe asumir las consecuencias previstas normativamente y atender a las consecuencias que sean necesarias”.

16. Manifestó que el artículo 90 constitucional, contempla la responsabilidad patrimonial del Estado y de conformidad con el mismo lo relevante es la existencia de un daño antijurídico, es decir que frente a quien no esté en el deber de soportarlo, el causante debe asumir la responsabilidad así haya actuado conforme a derecho; “El principio de SOLIDARIDAD nos obliga a ayudar a proteger a quien sufre un daño y no a quien lo ocasiona. Por eso presumir inocente civilmente a quien ocasiona un daño y responsable a quien lo sufre es desconocer el principio

(…)”.

17. Sostuvo del artículo 228 ibidem “que al establecer que la ADMINISTRACIÓN de Justicia es función pública y en sus decisiones prevalece el DERECHO SUSTANCIAL, está consagrando un correctivo al excesivo formalismo que termina por desconocer los derechos sustanciales de las personas lesionadas o afectadas en sus derechos (…). Creer que cuando se llega a un proceso tanto perjudicado como dañador llegan en igualdad de condiciones ante el funcionario es desconocer la realidad indiscutible de que el uno llega afectado, lesionado, perjudicado en su derecho y el otro no y además impropiamente favorecido con una PRESUNCIÓN DE INOCENCIA que no tiene ningún fundamento constitucional ni legal”.

18. Finalmente, sostuvo que “El artículo 230 al ratificar la ley como única fuente del derecho (…), redujo el protagonismo o importancia que los jueces venían dándole a

la jurisprudencia (…). La reacción del constituyente se debió al poco estudio o análisis que en cada caso se daba al aplicar simplemente jurisprudencia anterior” y que el juez debe acudir a las disciplinas auxiliares, como la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina, para que quien acuda a la administración de justicia encuentre una solución real, efectiva, justa al problema o controversia que plantea, y que la equidad es “(…) la más importante disciplina auxiliar que permite superar las situaciones que se dan cuando los jueces presumen inocentes civilmente a los autores de los daños y responsables a quienes los sufren. Esta solución va contra la más elemental equidad. No es posible que se carguen al patrimonio de la víctima o de los perjudicados las consecuencias patrimoniales de un hecho dañoso. En principio debe cargarsen (sic) al patrimonio del que lo ocasionó, quien podrá liberarse de esa presunción si acredita que el daño no se dio, que actuó diligente y cuidadosamente o que el nexo causal se rompió por culpa exclusiva de la víctima, fuerza mayor o caso fortuito”.

19. Admitido el recurso de apelación y corrido traslado para alegar, la NaciónMinisterio de Minas y Energía presentó escrito en el que reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso, especialmente en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto los hechos por los que se reclama en la demanda tuvieron su origen en una persona totalmente diferente, lo que además constituye una causal excluyente de responsabilidad como lo es el hecho de un tercero, que en este caso lo sería la Empresa de Energía de Bogotá, que para la

época de los hechos era la propietaria de la Termoeléctrica de Zipa, que según la demanda, fue el bien que originó los daños objeto de la reclamación (fl. 313, cdno. ppl).

20. En similares términos intervino el departamento de Cundinamarca, quien reiteró la inexistencia de participación por su parte en la causación del daño que equivocadamente le fue imputado en la demanda, por la total ausencia de relación con la actividad que al parecer lo produjo y no incurrió en ninguna actuación que se pudiera calificar como falla del servicio, por acción o por omisión, que permitiera la imputación de responsabilidad (fl. 327, cdno. ppl).

CONSIDERACIONES

ICompetencia

21. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en proceso con vocación de segunda instancia1 ante esta Corporación, dado que la cuantía de la demanda supera aquella exigida para el efecto al momento de proponer el recurso, esto es, antes de la vigencia de las cuantías establecidas en la Ley 446 de 1998.

IILos hechos probados

22. Observa la Sala que teniendo en cuenta los medios de prueba regularmente allegados al plenario2, se acreditaron los siguientes hechos, relevantes para la litis: 22.1. La existencia de la sociedad Germán Posada Manotas y Compañía S. en C., constituida mediante escritura pública número 5918 del 2 de septiembre de 1987, cuyo socio gestor y representante legal es el señor Germán Posada Manotas

(certificado de existencia y representación de la Cámara de Comercio de Bogotá, fl.

1, cdno. 2). 22.2. La sociedad Germán Posada Manotas y Compañía S. en C., suscribió escritura de compraventa número 5612 del 1º de septiembre de 1989, por medio de la cual adquiere el 60% del derecho de dominio del inmueble rural denominado Las Colinas, situado en jurisdicción del municipio de Tocancipá, departamento de Cundinamarca, de aproximadamente 320 000 m2 (fotocopia autenticada de escritura pública, fl. 2, cdno. 2). 1 Al efecto cabe tener en cuenta que en la demanda se pidieron perjuicios materiales -daño emergentepor cuantía de $ 12 448 000 000,oo, suma superior a la exigida en la fecha de presentación de la demanda (10 de junio de 1997) para que el proceso fuese de doble instancia ($ 13 460 000,oo). 2 De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración. 22.3. La finca Las Colinas tenía sembrados árboles frutales -duraznos, ciruelos y manzanos-, que fueron afectados por la ceniza que les caía de la Termoeléctrica Zipa. Este hecho se desprende de los siguientes medios de prueba: 22.3.1. Las declaraciones rendidas en el proceso por los trabajadores de la finca o de fincas vecinas, quienes manifestaron haberse dado cuenta por esta razón, de

que la fruta se afectó por la ceniza que provenía de Termozipa, señores Luis Nemesio Cadena Lima, administrador de la finca durante 7 años; Héctor Julio Castro Castro, Wilson Hernán Castro Castro y Alfonso Guerrero Pachón; Diego Alvarez Baptiste, quien manifestó haber pernoctado en la finca del señor Germán Posada y conocer los problemas presentados con los cultivos; Alberto Antonio Ortíz González, amigo del demandante, quien ha estado en varias oportunidades de paseo en la finca Las Colinas; Néstor García de Bedout, quien manifestó ser el veterinario de los animales de la finca; Efreya Luzdary León Acosta, quien manifestó que vivía en la finca; Marco Antonio Acosta Acosta, trabajador de una finca vecina, testigos que dieron cuenta del aspecto que presentaban los frutos de los árboles y de las dificultades para su comercialización, derivadas de esa circunstancia3 (fls. 10, 13, 14, 15, 17, 22, 24, 26 y 27, cdno. 2). 22.3.2. Dictamen pericial practicado por ingenieros agrónomos, quienes luego de investigar y visitar las instalaciones de la planta de Termozipa determinaron que se presentaron fallas en dos unidades de la misma, lo que quiere decir que “(…) sí hubo expulsión mayor de cenizas al ambiente” y mediante visita a la finca Las Colinas, establecieron la afectación de los frutos de los árboles de durazno, sembrados en un área de 12.03 Has., por la adhesión de partículas de cenizas (cdno. 3). 3 El señor Manuel Andrés Rafael Iregui del Pino rindió testimonio pero no explicó la razón de la

ciencia del dicho, es decir, por qué le constaba todo lo que manifestó sobre los daños y su cuantía, sufridos por el demandante con ocasión de la afectación de sus cultivos (fl. 19, cdno. 2). 22.4. La Central Termoeléctrica Martín del Corral “Termozipa” es de propiedad de Emgesa S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos constituida como sociedad anónima mediante escritura pública n.o 4611 del 23 de octubre de 1997 y quien ejerce el control y vigilancia de esta sociedad es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (certificación enviada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por el asesor legal de Emgesa S.A. E.S.P., quien adjuntó los estatutos de la empresa y certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, fls. 28 a 70 y 79 a 82, cdno. 2). 22.5. La Central Termoeléctrica Martín del Corral “Termozipa” está ubicada a 40 kilómetros al norte de Bogotá, en el municipio de Tocancipá y cuenta con 5 calderas que utilizan el carbón como combustible principal (informe suscrito por el jefe del centro de producción de Termozipa, fl. 90, cdno. 2). 22.6. Con anterioridad a la creación de Emgesa S.A. E.S.P. y específicamente durante los años de 1995 a 1997, la termoeléctrica “Termozipa” era de propiedad de la Empresa de Energía de Bogotá (certificación enviada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por el asesor legal de Emgesa S.A. E.S.P., fl. 89, cdno. 2).

IIIProblema Jurídico

23. Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso las entidades demandadas se hallan legitimadas en la causa por pasiva o si se configuró la falta de legitimación declarada por el a-quo y en tal caso, resulta procedente la confirmación de la sentencia de primera instancia.

IVAnálisis de la Sala

24. El artículo 90 de la Constitución Política consagra la cláusula general de responsabilidad del Estado, al establecer que éste tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Por su parte, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, establece la acción de reparación directa, la cual procede en contra de las entidades estatales para la reclamación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

25. De acuerdo con lo anterior, quien se vea lesionado en un derecho suyo por un hecho proveniente de una entidad estatal, puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la referida acción para obtener por medio de una sentencia judicial, la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la respectiva entidad y su condena a la indemnización de los perjuicios que le hubiere causado.

La legitimación en la causa

26. Para la reclamación de la responsabilidad estatal por los daños antijurídicos sufridos, la demanda debe ser presentada por quien afirme haber resultado lesionado en un derecho o interés jurídicamente protegido del que era titular, y

además debe dirigirse en contra de la persona de derecho público a quien se imputa dicha responsabilidad, por considerar que fueron sus hechos u omisiones el origen del daño. Esto es lo que se conoce como legitimación en la causa -legitimatio ad causampor activa y por pasiva, la cual constituye un elemento de mérito de la litis, necesario, por lo tanto, para proferir una sentencia de fondo favorable y tiene que ver con “(…) la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista”4.

27. De acuerdo con lo anterior, si la demanda no se presenta por quien en principio tendría derecho a reclamar -falta de legitimación en la causa por activa-, por no ser sujeto de la relación jurídica sustantiva objeto de la controversia y dicha demanda no se dirige contra quien estaría llamado a responder -falta de legitimación en la causa por pasiva-, no habrá lugar a resolver favorablemente las pretensiones, pues no resulta posible condenar a favor de quien no ha sufrido el daño alegado o en

contra de quien no lo ocasionó.

28. Es decir que la legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo favorable, sin que ello implique que el solo hecho de estar las partes legitimadas en la causa, se traduzca necesariamente en que la sentencia de fondo conduce a la prosperidad de las pretensiones, puesto que ello depende de la comprobación de los hechos que las sustentan y que permiten deducir la existencia de los derechos alegados, teniendo en cuenta que la legitimación en la causa no se identifica con la titularidad del derecho en litigio.

29. En otras palabras, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, no resulta suficiente con acreditar que el demandante sufrió un daño antijurídico imputable a una entidad estatal, para que prosperen las pretensiones de la demanda, sino que es necesario que se haya demandado a quien en tal caso, estaría llamado a responder, porque de lo contrario, la sentencia será desfavorable para el demandante, ya que, lógicamente, no se puede condenar a quien no causó el daño, o habiéndolo causado, no se vinculó al proceso, puesto que ello implicaría 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, expediente 16271, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. la vulneración del debido proceso.

Las personas jurídicas de derecho público

30. El Estado, si bien es unitario (art. 1º de la Constitución Política), pues sólo posee un centro de impulsión política y gubernamental, actúa bajo un esquema de centralización política y descentralización administrativa y para el ejercicio de sus poderes y funciones acude a diferentes figuras de reparto de competencias. Así, en

primer lugar, el poder público se divide en las diferentes ramas, ejecutiva, legislativa y judicial, junto a los órganos de control y a la organización electoral y en segundo lugar, se hallan los mecanismos de descentralización, desconcentración y delegación de funciones en el ejercicio de la función administrativa (art. 209, ibídem), que implican la existencia de múltiples entidades públicas con mayor o menor grado de autonomía e independencia.

31. Específicamente, la descentralización, territorial o por servicios, conduce a la creación de personas jurídicas de derecho público, diferentes al mismo Estado o nación con el fin de atribuirles competencias o funciones administrativas para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, como es el caso de los departamentos, distritos, municipios, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, etc., entidades todas que poseen personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio y autoridades propios, y que por lo tanto, como personas, son sujetos con la capacidad de ejercer derechos y adquirir obligaciones5.

32. En razón de esta configuración administrativa estatal, cuando se pretenda obtener el control judicial de la legalidad de las actuaciones, o deducir la responsabilidad patrimonial por los hechos u omisiones, o la responsabilidad 5 El artículo 73 del Código Civil establece que las personas se dividen en naturales y jurídicas y el artículo 633 ibídem dispone que “Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente (…)”. contractual, etc., de la administración pública, la demanda por medio de la cual se

ponga en funcionamiento el aparato judicial para obtener la respectiva sentenci