CE-25000-23-26-000-1997-05293-01(20916)-2012

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Contra adjudicación licitación pública / LICITACIÓN PÚBLICA - Adjudicada a la firma Varela Fiholl y Cia. Ltda / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA - Construcción de un edificio de cinco pisos con cuatro apartamentos fiscales por piso para suboficiales y demás obras complementarias, por el sistema de precios unitarios con reajuste / RECHAZO DE OFERTA - Por sanción a propuesta del demandante relacionada con los errores en el listado de mano de obra, equipos y herramientas / SANCIÓN ILEGAL DE PROPUESTA - Por provenir de interpretación extensiva / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN LICITACIÓN PÚBLICA - Por escoger propuesta menos favorable El 23 de octubre de 1997, los señores José Alonso Prieto Garzón y Olga Pinzón, integrantes del “Consorcio Prieto Pinzón”, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentaron demanda contra el Instituto de Casas Fiscales del Ejército, para que se declarara la nulidad de la Resolución 127 del 24 de junio de 1997, mediante la cual se adjudicó la Licitación Pública No. 03 de 1997. (…) El Instituto de Casas Fiscales del Ejército, organismo del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, mediante Resolución No 062 del 9 de abril de 1997, abrió la Licitación Pública No.3 de 1997, con el objeto de seleccionar un contratista para la construcción de un edificio de cinco pisos con cuatro apartamentos fiscales por piso para suboficiales

y demás obras complementarias, por el sistema de precios unitarios con reajuste, en predios del Ministerio de Defensa Nacional (Cantón de Nápoles), en la guarnición de Cali (Valle). (…) Mediante Resolución 127 del 24 de junio de 1997, se adjudicó el contrato a la firma Varela Fiholl y Cia. Ltda., por un valor de $671.883.992.oo. PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LA CONTRATACIÓN PUBLICA - Definidos por el legislador mediante Ley 80 de 1993 / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIADispone como regla general la contratación mediante licitación pública que garantice igualdad entre oferentes / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIAImpone a la Administración el deber de realizar procedimientos de licitación, concurso y contratación directa garantizando objetividad e igualdad entre oferentes Uno de los principios que gobiernan el estatuto contractual es el principio de transparencia consagrado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, y una de sus manifestaciones es precisamente la obligación legal de escoger el contratista previo el agotamiento de un proceso de selección objetiva, en el que la regla general la constituye precisamente la licitación pública, como mecanismo que garantiza la igualdad de los concurrentes, de ahí que se afirme que el fundamento jurídico de ésta se encuentra en los artículos 13 y 209 de la Constitución Política. Lo esencial es que se busca lograr la igualdad de acceso a la contratación y también de las partes en el contrato, o el equilibrio de las mismas, alejándose de la situación anterior, marcada por la desigualdad entre ellas, es decir por la

existencia de grandes prerrogativas a favor del Estado. El principio de transparencia garantiza la imparcialidad de la administración y por consiguiente la escogencia objetiva de contratistas, la aplicación del mismo implica que la escoja a través de licitación o concurso, salvo las excepciones previstas en la norma.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24

LICITACIÓN PÚBLICA - Constituye un procedimiento de formación de un contrato estatal que busca la selección del oferente que ofrezca condiciones más ventajosas para la contratante / ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE LA LICITACIÓN PÚBLICA - Libre concurrencia, igualdad entre oferentes y sujeción al pliego de condiciones La licitación pública, es un procedimiento de formación del contrato, que tiene por objeto la selección del sujeto que ofrece las condiciones más ventajosas para los fines de interés público, la jurisprudencia ha establecido que deben contarse entre sus elementos fundamentales la libre concurrencia, la igualdad de los oferentes y la sujeción estricta al pliego de condiciones. PLIEGOS DE CONDICIONES - Constituye un documento previo a la contratación que contiene las reglas básicas del proceso de selección contractual / PLIEGO DE CONDICIONES - Representa las reglas que debe adoptar la administración para la celebración del contrato y las pautas que deben seguir los oferentes en sus propuestas [L]os pliegos de condiciones constituyen uno de los documentos previos más importante de la licitación, porque contiene las reglas básicas del proceso de

selección y por ello debe elaborarse con mucho cuidado, atendiendo siempre a que su contenido corresponda con las necesidades de contratación de la entidad, predeterminadas a través de los estudios previos, adelantados con tal fin. Los pliegos de condiciones son el conjunto de documentos en los que la contratante consigna aspectos que deberán tener en cuenta para la elaboración licitatorio. También han sido definidos como un conjunto de reglas obligatorias para la administración que las adopta y para el particular que, presentando la oferta, se somete a ellos rigen la relación negocial, son indicativos de los derechos y obligaciones de las partes contratantes y en términos generales, orientan la naturaleza, el modo y la forma de colaboración del contratista con la administración. Ellos tienen un carácter instrumental, que sirven para hacer efectiva la igualdad de los potenciales oferentes y dan publicidad a la selección facilitando a su vez la participación de la ciudadanía. ACLARACIÓN DE LOS PLIEGOS - Se lleva a cabo en audiencia y a solicitud de cualquiera de los participantes en el proceso de selección entro de los tres días siguientes a la apertura de la licitación / ACLARACIÓN DE LICITACIÓN - Su respuesta deberá ser remitida a todas las personas que retiraron pliegos Ahora bien, según lo dispone el numeral 4 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, la aclaración de los pliegos puede hacerse dentro de los tres días siguientes a la apertura de la licitación - plazo que coincide con el de presentación de propuestasevento que se lleva a cabo en audiencia y a solicitud de cualquiera de los participantes en el proceso de selección, de lo expuesto en esa oportunidad se

levantará un acta y si es necesario se expedirán las modificaciones pertinentes, pudiendo prorrogar el término de la licitación o concurso hasta por 6 días hábiles. De igual forma, dentro del plazo de la licitación, cualquier interesado pueda solicitar aclaraciones adicionales, pero la respuesta que la entidad suministre a las mismas deberá ser remitida a todas las personas que retiraron pliegos. No obstante lo anterior, debe precisarse que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 1474 de 2011 no podrán expedirse adendas dentro de los tres días anteriores en que se tiene previsto el cierre del proceso de selección, ni siquiera para extender el término del mismo.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 30 NUMERAL 4 / LEY 1474 DE 2011 - ARTÍCULO 89

INTERPRETACIÓN DE LOS PLIEGOS - Para definir su aplicación a circunstancias que no se regularon expresamente en él / INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA - De causales de rechazo o sanciones impuestas a los proponentes En cuanto tiene que ver con la interpretación de los pliegos, debe precisarse que siguiendo la misma línea aquí expuesta, la entidad debe interpretar los pliegos de manera que se atienda a las reglas allí consignadas, de tal suerte que procede la interpretación del pliego para definir su aplicación a circunstancias que no se regularon expresamente en él, a cuyo efecto debe definirse la naturaleza de la disposición -sustancial o de trámite - y buscar el sentido del mismo. No obstante lo anteriormente expuesto, esta interpretación, en tratándose de causales de rechazo

o sanciones impuestas a los proponentes, debe ser de carácter restrictivo, ya que no puede aceptarse que so pretexto de la interpretación, la entidad modifique o sustituya el contenido de los mismos. INTERPRETACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES - Conlleva a deducir que la sanción debía aplicarse únicamente para la mala transcripción de la lista básica de materiales / INTERPRETACIÓN EXTENSIVA - Entidad contratante impuso sanción sustentada en la aplicación de una norma que no estaba prevista en el pliego de condiciones / INTERPRETACIÓN DE PLIEGO DE CONDICIONES - No comporta que la administración pueda adicionar o modificar los criterios o fórmulas de clasificación o imponer sanciones no establecidas previamente Al punto conviene precisar que al verificar el contenido del pliego se puede evidenciar que atendiendo a su tenor literal, la sanción debía aplicarse únicamente para la mala transcripción de la lista básica de materiales, ya que éste es el supuesto de hecho previsto en el documento, al paso que en los casos en que pretende incluirse el listado correspondiente a la mano de obra y equipos, se incluyen expresamente, como ocurre en el numeral 5. En criterio de esta Subsección la lectura dada por la entidad a la disposición cuestionada es el resultado de una interpretación extensiva, tal como lo corroboran las pruebas allegadas al proceso, entre las cuales se destaca que el Comité Técnico se reunió el 18 de junio de 1997, según consta en el acta 687, y en dicha sesión adoptó la definición de criterios para el estudio y reclasificación de las propuestas

presentadas en las licitaciones 01 a 05 ICFE-97 y fue allí donde se acordó que debía entenderse como análisis de precios unitarios, “la sumatoria de todos los elementos que lo componen como materiales, mano de obra, equipos, los cuales provienen de las listas de precios básicos de materiales, mano de obra, equipos, contemplado en el numeral 16.1 siendo de esta manera una falta contemplada en el numeral 17.1.6.2. mala transcripción de la lista básica tanto en su unidad como en su valor” (…) Tal conducta resulta contraria a las normas y principios que regulan la actividad contractual porque a pesar de tener la administración la facultad de interpretación del Pliego de Condiciones, eso no la autoriza para utilizar dicho mecanismo con el fin de adicionar o modificar las condiciones, criterios o fórmulas de calificación contempladas en el pliego, sobre todo teniendo en cuenta que en materia sancionatoria rige el principio de legalidad. De esta manera, la Administración no puede alegar que se presentan vacíos o deficiencias en el pliego de condiciones para cambiar los criterios o fórmulas para evaluar los contenidos en ellos y menos proceder a imponer sanciones no establecidas de manera previa en dicho documento. SANCIÓN IMPUESTA A OFERENTE - Deviene ilegal, en la medida en que ella estaba prevista para la lista de materiales básicos que no incluían los equipos y herramientas Resulta que el descuento de los puntos efectuado por el Comité Evaluador a la propuesta presentada por el Consorcio demandante, deviene ilegal, en la medida en que ella estaba prevista para la lista de materiales básicos que no incluían los

equipos y herramientas. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Prospera al demostrarse que propuesta del demandante era la mejor opción y debió ser escogida para la celebración del contrato / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Por la utilidad dejada de percibir de la relación negocial presentada en la propuesta De esta forma se tiene que al sumarle a la propuesta del consorcio Prieto Pinzón los 194 puntos que le fueron desconocidos inicialmente, (lo cual se hizo también con cada una de las propuestas a las cuales se les sancionó por este numeral), su puntaje total alcanza la suma de 969, superando la propuesta presentada por la firma Varela Fiholl y Cía. Ltda., a la que le fue adjudicado el contrato cuya calificación sería de 828.18. Lo anterior permite concluir que ésta sería entonces la propuesta con mayor calificación y por tanto, al ser la mejor opción, debió ser la escogida para la celebración del contrato. Por tal razón, a título de restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que en estos casos el Consejo de Estado sólo ha reconocido la utilidad dejada de percibir por el actor, al no habérsele adjudicado el contrato, se dispondrá reconocerle lo que percibiría como utilidad de la relación negocial presentada en la propuesta, visible a folio 69 del cuaderno 3, equivalente a la suma de $26.816.998, suma que se actualiza

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejera ponente: OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D. C, quince (15) de noviembre de dos mil once (2011)

Radicación número: 25000-23-26-000-1997-05293-01(20916)

Actor: CONSORCIO JOSÉ A. PRIETO GARZÓN Y OLGA PINZÓN

Demandado: INSTITUTO DE CASAS FISCALES DEL EJÉRCITO

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Resuelve la Sub-Sección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con Sede en Bogotá, el 15 de marzo de 2001, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES

1. La demanda El 23 de octubre de 1997, los señores José Alonso Prieto Garzón y Olga Pinzón, integrantes del “Consorcio Prieto Pinzón”, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentaron demanda contra el Instituto de Casas Fiscales del Ejército, para que se declarara la nulidad de la Resolución 127 del 24 de junio de 1997, mediante la cual se adjudicó la Licitación Pública No. 03 de 1997. 1.1. Pretensiones 1.- Se declare la nulidad de la Resolución 127 del 24 de junio de 1997, por medio de la cual el Instituto de Casas Fiscales del Ejército adjudicó la Licitación Pública No. 03 de 1997, a la firma Varela Fiholl y Cia Ltda, cuyo objeto era la construcción de un edificio de cinco pisos con cuatro apartamentos fiscales por piso para Suboficiales, y demás obras complementarias, por el sistema de precios unitarios

con reajuste, en predios del Ministerio de Defensa Nacional (Cantón de Nápoles), en la guarnición de Cali (Valle). 2.- Que como consecuencia de la nulidad impetrada y a título de restablecimiento del derecho, se condene al Instituto de Casas Fiscales del Ejército al pago de los perjuicios materiales, en su expresión de daño emergente, equivalente a las sumas que debió pagar con ocasión de su participación en la Licitación Pública No. 03 de 1997, en cuantía de $7.077.720 y por lucro cesante, el valor asegurado en la Póliza de Garantía de Seriedad No. 971153104 y que asciende a la suma de $65.000.000.oo. 3.- Subsidiariamente, se ordene el reconocimiento de una suma igual a la que se percibiría como utilidad de la relación negocial presentada en la propuesta, por valor de $26.816.998. 4.- Que las sumas reconocidas se actualicen desde la fecha de la resolución de adjudicación hasta la fecha del fallo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 numeral 8 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 1 del Decreto 679 de 1994 y teniendo en cuenta la calidad de comerciante del demandante se aplicará el doble del interés bancario corriente, conforme a lo dispuesto en el artículo 884 del Código de Comercio. 5.- Las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia devengarán intereses de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A.

2. Hechos 1.El Instituto de Casas Fiscales del Ejército, organismo del orden nacional,

adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, mediante Resolución No 062 del 9 de abril de 1997, abrió la Licitación Pública No.3 de 1997, con el objeto de seleccionar un contratista para la construcción de un edificio de cinco pisos con cuatro apartamentos fiscales por piso para suboficiales y demás obras complementarias, por el sistema de precios unitarios con reajuste, en predios del Ministerio de Defensa Nacional (Cantón de Nápoles), en la guarnición de Cali (Valle).

2. Al proceso licitatorio se presentaron 15 proponentes, incluyendo el consorcio que aquí demanda, los cuales debían diligenciar varios formatos para la presentación de la propuesta.

3. Como parte de las consideraciones técnicas que debían tener en cuenta los proponentes, se determina el alcance de los componentes relacionados con los materiales y mano de obra, ya que en el numeral 16.2 dice: “Los Valores Unitarios deberán ser relacionados individualmente así: Valor Unitario Materiales, que incluye su transporte y demás insumos; y Valor Unitario de Mano de Obra que incluye Equipos y Herramientas necesarios para ejecutar la labor.

El resultado final del costo total unitario, debe expresarse en valores enteros sin incluir decimales. En el evento de incluir decimales el Instituto los ajustará al peso por exceso o por defecto y los considerará como correcciones aritméticas así: hasta 0.50 al entero anterior y de 0.51 en adelante al entero posterior, y se sancionará con pérdida de puntos de acuerdo con lo establecido en el numeral 17.1.6. de este pliego”. Entre los factores a evaluar, a los precios unitarios se les asignó un valor máximo

de 200 puntos, siempre y cuando no se incurriera en comportamientos negativos que implicaban la disminución del puntaje, tal como ocurría en el evento previsto en el ordinal 2 “la mala transcripción de un valor de la lista básica de materiales al análisis unitario, se sanciona con dos (2) dos puntos por cada error, hasta un máximo de 10 puntos por análisis, equivalente a no haberlo presentado”.

5. En el acta 560 del 28 de mayo de 1997, el Comité Técnico de la licitación evaluó la propuesta del consorcio en lo referente al análisis de precios unitarios

así: MOTIVO No. ITEMS. X Pto. SUBTOTAL 2. 190 ITEMS X 2 380 3. 6 ITEMS X 2 12

TOTAL PUNTOS MENOS 392

6. Esta calificación fue impugnada por el consorcio, mediante escrito del 5 de junio de 1997, argumentando que la sanción era para la mala transcripción de la lista de materiales y no para la mano de obra.

7. Mediante Acta 656 del 13 de junio de 1997, el Comité Técnico revisó el puntaje y modificó su decisión porque disminuyó el numeral 3, de 6 a 5 items, con lo cual la calificación final fue de 390 puntos menos. Contra esta evaluación el consorcio elevó petición de revisión, el 17 de junio de 1997, reiterando los argumentos expuestos en la reposición.

8. En el Acta 690 del 16 de junio de 1997, el Comité de Licitaciones responde la reclamación presentada, ratificando el puntaje asignado, bajo el criterio de que un

cambio en el patrón de unidad es incidente mas no relevante.

9. El día 18 de junio de 1997, se realizó sesión del Comité Técnico, según consta en el Acta 687, en la cual se adopta la “definición de criterios para el estudio y reclasificación de las propuestas presentada a las licitaciones números 01 a 05

ICFE-97” en la cual se determinó que “debe entenderse como análisis de precios unitarios, la sumatoria de los elementos que lo componen como materiales, mano de obra, equipos los cuales provienen de las listas de precios básicos de materiales, mano de obra, equipos; contemplado en el numeral 16.1 siendo de esta manera una falta contemplada en el numeral 17.1.6.2 mala transcripción de la lista básica tanto en su unidad como en su valor”.

10. Según Acta 716 del 20 de junio de 1997, el Comité Técnico revisó por segunda vez el puntaje evaluativo de las propuestas y a la del consorcio Prieto Pinzón, la calificó con 386 puntos.

11. El 23 de junio, se consignó en el Acta 720 del Comité de Licitaciones y Adquisiciones los análisis de los Comités Jurídico, Económico y Técnico y se recomendó su adjudicación.

12. Mediante Resolución 127 del 24 de junio de 1997, se adjudicó el contrato a la firma Varela Fiholl y Cia. Ltda., por un valor de $671.883.992.oo.

3. Normas Violadas y Concepto de la Violación La parte actora considera violados los artículos 83 de la Constitución; 24 numerales 8º inc. 2, 28 y 29 incisos 1 a 3 de la Ley 80 de 1993 y numerales 16.2

y 17.1.6 ordinal 2 del pliego de condiciones. Partiendo del carácter vinculante que tienen los pliegos de condiciones en una licitación, los demandantes consideran que hubo fallas protuberantes en el proceso licitatorio, por la aplicación de sanciones de puntaje por conductas no tipificadas en el pliego, ya que según lo establecido en el numeral 17.1.6, en su ordinal 2 lo sancionable era la mala transcripción de un valor de la lista básica de materiales al análisis de precios unitarios y la entidad, arbitrariamente hace extensiva la sanción a los eventos en que se presenta inconsistencia o mala transcripción en el patrón de unidad correspondiente a equipos y herramientas. En criterio del demandante, con este comportamiento se atentó contra el principio de la buena fe, ya que la interpretación dada a la exigencia del pliego se hizo en la etapa de evaluación de las propuestas, cuando ella ha debido conocerse desde el principio para tener certeza sobre el alcance de las sanciones. De esta manera, al no tenerse en cuenta el descuento del puntaje por unas sanciones que no eran procedentes, la propuesta presentada por el consorcio Prieto Pinzón, resultaba la más favorable y por tanto merecía que se le adjudicara el contrato.

4. Trámite procesal y contestación de la demanda La demanda fue admitida mediante auto de noviembre 27 de 1997, en el cual se ordenó notificar a las partes y al Ministerio Público, e igualmente se dispuso integrar el contradictorio notificando la demanda a la firma Varela Fiholl y Cia Ltda, hecho que se cumplió el 16 de junio de 1998, con la notificación personal

efectuada a su representante legal (fls. 35 a 55). El Instituto de Casas Fiscales del Ejército contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la parte actora por considerar que el pliego de condiciones en su numeral 16.1 establece que se individualizarán los precios unitarios correspondientes a materiales, mano de obra y equipos, pero en la propuesta del consorcio demandante al relacionar los precios unitarios no se incluyó el correspondiente a los equipos y por eso fue penalizado. Adicionalmente se debe observar que todas las propuestas fueron presentadas acogiendo ese mismo criterio y fueron calificadas con los mismos parámetros, es decir dando plenas garantías de igualdad, equidad y transparencia, sin que puedan aceptarse los análisis calificatorios efectuados por el demandante porque fueron acomodados para poder afirmar que merecían el primer puesto. La parte demandada propuso como excepciones: 1. la ineficacia de la acción frente al acto atacado porque si eventualmente se causó un perjuicio fue por las decisiones de los comités de licitaciones en sus actos preparatorios a la Resolución y no propiamente en ésta como acto de la administración, así que debieron demandarse todos los actos conjuntamente con la resolución de adjudicación.

2. La inexistencia del cuantum de los perjuicios pedidos porque entre las pruebas que se allegó para probar el daño emergente figura una simple cuenta de cobro, sin sello o recibido, y que es suscrita por el mismo demandante, por lo que procede a tacharlo como sospechoso, ya que ella no tiene soporte en un contrato preestablecido entre el consorcio y el supuesto acreedor y tampoco se probó que

dicha suma se hubiera cancelado. En relación con el lucro cesante solicita que se cancele el valor de la póliza de seriedad de la oferta, pero de acuerdo con la definición del artículo 1614 del C.C., esta suma corresponde a la utilidad que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación y según la demanda esta es de $26.816.998.oo (fls. 56 a 63).. Una vez contestada la demanda y propuestas las excepciones, la parte actora dio respuesta a las mismas, con memorial del 14 de septiembre de 1998, argumentando que la ineficacia de la acción no está llamada a prosperar porque el acto de adjudicación contiene y se fundamenta en los informes de los Comités Evaluadores y es la actuación definitiva del proceso de selección, en donde se expresa la voluntad de la entidad, de modo que al ser los informes parte integrante de la resolución “sobra dedicar mención especial de ataque según las reglas del Código Contencioso Administrativo y posición acogida por jurisprudencia reiterada del Honorable Consejo de Estado” En relación con la tasación de los perjuicios considera que ellos están suficientemente argumentados y la sospecha expresada por la demandada elude el principio de la buena fe, de categoría constitucional (fls. 64 a 65). Con auto de noviembre 26 de 1998, se decretaron pruebas y se negaron algunos testimonios solicitados por la entidad demandada. (fls. 68 a 71). Las partes alegaron de conclusión reiterando lo argumentado en la demanda y contestación de la misma, pero la parte demandada agregó que la carga de la prueba correspondía a los demandantes y que aquí no se cumplió con dicho

deber, razón por la cual debe ser negadas las pretensiones (fls 83 a 96).

5. La providencia de primera instancia.

En primer lugar, desestimó la excepción propuesta de ineficacia de la acción frente al acto atacado ya que aunque lo pretendido es la nulidad de la Resolución de adjudicación, el sustento de dicha solicitud no es el contenido de dicho acto administrativo sino los actos que le precedieron, tales como las actas de evaluación del Comité Técnico y las recomendaciones del Comité de Licitaciones, circunstancia que implicaría que en caso de decretarse la nulidad continuarían surtiendo efectos, defecto que no impide el análisis de legalidad del acto demandado. Como la inconformidad está centrada en la evaluación técnica, la providencia se detiene en el análisis de ese tema. Acerca de la presunta inclusión de aspectos no contemplados en el pliego, afirma el fallador de la instancia, que como ambos documentos coinciden, no se observa la existencia de esa irregularidad. En cuanto a la sanción impuesta por mala transcripción de un valor de la lista básica de materiales, considera la providencia que en el numeral 5 del mismo ítem 17.1.6 se involucró como factor de ponderación y de sanción los materiales y la mano de obra, razón por la cual, este aspecto fue tenido en cuenta en las evaluaciones de todas las propuestas, de manera que no hubo discriminación en la revisión, que se hizo en igualdad de condiciones para todos los proponentes. Adicionalmente se observa que en la propuesta el consorcio relacionó bajo el numeral 2.4. titulado lista de precios, los materiales, la mano de obra y los equipos

y maquinarias, de manera que era consciente de que esos eran los aspectos a evaluar, pero al ser sancionado por los errores buscó una excusa para argumentar que la entidad se extralimitó. Por otra parte, las evaluaciones del Comité Técnico se hicieron tres veces, y en todas ellas se encontraron los mismos errores y se llegó a las mismas conclusiones, lo cual hace improbable la existencia de una equivocación, o capricho de la entidad. Contrario a lo afirmado por el recurrente, para el a-quo, el proceso licitatorio se adelantó en forma recta, atendiendo el debido proceso y con plena observancia del pliego de condiciones, dándole a los interesados más oportunidades de las que podrían tener, ya que las propuestas fueron revisada varias veces, y por otro lado, la propuesta del consorcio no fue la mejor, tal como se demuestra con la calificación final obtenida ya que ni siguiera ocupó el segundo puesto sino el 6 lugar entre las diez propuestas habilitadas, de modo que sus pretensiones carecen de elementos idóneos para su prosperidad, porque está fundada en aspectos subjetivos, al paso que debió acreditar no sólo los vicios de que adolecía la resolución atacada sino también que su propuesta era la mejor y más favorable para la entidad.

6. El recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación el 24 de abril de 2001, y lo sustentó mediante memorial del 07 de septiembre de 2001, En relación con lo consignado en el fallo sobre el acto de adjudicación como acto administrativo complejo, considera el apelante que esto indica que el Tribunal omitió el estudio en conjunto del proceso licitatorio como acto complejo que es, tal

como lo ha señalado el Consejo de Estado. En el recurso, insiste la parte demandante en que la entidad inobservó el contenido del pliego de condiciones y como consecuencia de ello aplicó unas sanciones no previstas en el mismo, pero en el fallo no se analizó dicho aspecto sino que se limitó el juez de primera instancia a efectuar una descripción sobre la evaluación técnica de la propuesta y dejó de lado que el Comité Técnico, mediante el Acta 687 de junio 18 de 1997, amparado en una definición de criterios extendió el presupuesto fáctico, a otro tipo de conductas que no habían sido previamente definidas. A juicio del impugnante el a-quo se equivocó, porque analizó el caso desde el punto de vista técnico, enfocando el problema en el puntaje obtenido y no tuvo en cuenta que el reproche radicaba precisamente en que la sanción era injusta e ilegal, porque fue el resultado de la aplicación de una norma que no estaba prevista en el pliego de condiciones, con lo cual se conculcó el principio de motivación de la sentencia, que exige el artículo 170 del C.C.A. En efecto, para el apoderado judicial, la providencia hace apreciaciones vagas y generales sobre el cuestionamiento principal de la demanda, afirmando por ejemplo que la evaluación de los aspectos técnicos fue correcta porque se aplicó el mismo criterio para todas las propuestas, como si ello sirviera de justificación para la imposición de una sanción no prevista en el pliego y que por esa razón deviene ilegal y violatoria del artículo 29 superior. El Tribunal se limitó y circunscribió a comparar sólo los resultados numéricos

obtenidos en las evaluaciones, pero el tema de la demanda era la creación de una nueva norma de penalización, sobre lo cual no se pronunció el a-quo, ignorando que el pliego de condiciones es la ley del proceso licitatorio y c