CE-25000-23-26-000-1997-05325-01(21885)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., 27 de octubre de 2011. Expediente n.°: 21885 Radicación n.°: 25000 23 26 000 1997 05325 01

Actor: Arnulfo Henao y otros Demandado: Nación-Ministerio de Transporte-INVÍAS Naturaleza: Acción de reparación directa Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de agosto 16 de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso

1. Siendo aproximadamente las 6:30 p.m., del día 26 de noviembre de 1995, la señora Aura Rosa Henao Uribe caminaba por la vía que de Villavicencio conduce a Cáqueza (Cundinamarca). A la altura del puente de “Quebrada Negra” sufrió una caía hacia el vacío, debido a la falta de señalización de una obra que allí se adelantaba. Dicho accidente le causó la muerte.

II. Lo que se demanda

2. Mediante demanda presentada el 4 de noviembre de 1997, los señores Arnulfo Henao, Hermilda y Gilma Castañeda Henao, Aida Nidia Duran Henao, Liney Fernando y Emilsen Vargas Henao y Abelardo Vargas, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista

en el artículo 86 del C. C. A., solicitó que se declarara a la Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías –INVÍAS– administrativamente responsables del daño causado con la muerte de su madre y compañera permanente, la señora Aura Rosa Henao Uribe, ocurrido el 26 de noviembre de 1995, cuando caminaba sobre un puente de la vía que de Villavicencio conduce al municipio de Cáqueza (fls. 3 a 13 cno. 1).

3. En consecuencia, pretenden que se condene a la demandada a pagar la

siguiente indemnización: Perjuicios morales: La cantidad de dos mil (2.000) gramos oro, a cada uno, esto es, catorce mil (14000) gramos oro, por perjuicios morales, en el equivalente al precio de este metal que para la fecha de ejecutoria de la sentencia, se tenga señalado oficialmente, según certificación expedida por el Banco de la República. Perjuicios materiales La suma de CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL pesos, estimativo razonado que corresponde al ingreso promedio base mensual de $200.000.oo pesos, multiplicado por el tiempo transcurrido desde la fecha de los hechos a la presentación de esta demanda. Dicha cuantía estará determinada, conforme lo establecido por el artículo 131 del CCA, en concordancia con el artículo 20, numeral 1 del CPC. Indemnización de vida futura La intempestiva muerte que sobrevino a la señora AURA ROSA HENAO, le ha privado de disfrutar en un futuro el producto de su trabajo, con el cual sostenía los gastos de su casa, así mismo se privó de

continuar formando parte de su familia de la cual recibía un especial afecto y gran admiración, situación por la cual debe hacerse responsable patrimonialmente la Nación, más si se tiene en cuenta que en el momento de su muerte tenía la edad de 54 años, por lo que aún no había la máxima edad probable de vida para la mujer en Colombia calculada en 60 años, así tenemos:  Valor indemnización vida futura por perjuicios materiales: corresponde al producto del promedio mínimo del ingreso de un ciudadano colombiano, correspondiente a $200.000.oo, por el tiempo hasta el cual cumpliría el promedio de vida de la mujer colombiana, en la actualidad los 60 años, correspondiente 68.5 meses. Valor total $13.700.000.oo.  Valor indemnización vida futura por perjuicios morales: En principio, correspondería al valor de 1.000 gramos oro, por año, al precio actual en el momento de la sentencia condenatoria, hasta la época en que cumpliría el promedio de edad de vida de la mujer colombiana, los 60 años, correspondiendo a 5 años y fracción. Valor total 5000 gramos de oro.

III. Trámite procesal

4. El Ministerio de Transporte, en escrito de contestación de la demanda, se opuso a las pretensiones y negó su responsabilidad en el accidente que sufrió la señora Aura Rosa Henao Uribe. Adujo que la construcción y conservación de carreteras no está a su cargo, ya que sus funciones principales consisten en regular, planificar y normativizar el sector del transporte. Señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto es el Instituto Nacional de Vías la entidad encargada de ejecutar los

planes de construcción y mantenimiento de las carreteras nacionales, así como de instalar las señales de tránsito y de demarcar tales vías. Finalmente, alegó que era deber de la víctima, quien tenía conocimiento del estado de la vía, atenuar o evitar el peligro tomando las precauciones necesarias, pues “como es conocido la vía que conduce al llano aún está en fase de construcción, y por la misma razón los terrenos aledaños, se hallan aún muy inestables, además de la maquinaria que se encuentra en el camino necesaria para la obra, hace indispensable que todas las personas que transiten por allí lo hagan con sumo cuidado” (fls. 26 a 33 cno. 1).

5. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión de primera instancia, la parte demandante insistió en la responsabilidad de la entidad demandada, y aseguró que se presentó una falla en el servicio por cuanto el daño causado con la muerte de Aura Rosa Henao Uribe, obedeció a una conducta irregular y contraria a derecho por parte de la demandada (fl. 64 cno.

1).

6. El Ministerio de Transporte insistió en que no le compete responder por el daño que se le pretende imputar, en el sentido de que es el INVÍAS el llamado a construir, conservar, rehabilitar, demarcar y señalizar las carreteras nacionales. Indicó que dicho instituto, en razón a la descentralización territorial, está dotado de personería jurídica y autonomía administrativa que le permiten responder de manera independiente como representante del Estado (fls. 65 a 69 cno. 1).

7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, profirió sentencia de primera instancia el 16 de agosto de 2001 (fls. 71 a 78 cno. ppal.), en la que encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por parte del Ministerio de Transporte, por cuanto esta autoridad no es la encargada de la construcción, conservación y mantenimiento de vías. Igualmente, consideró que si bien se demostró el mal estado de la carretera que conduce de Villavicencio a Cáqueza, lo cierto es que la señora Aura Rosa Henao Uribe sabía de las condiciones en las que ésta se encontraba; por lo tanto, su falta de cuidado resultó determinante en la causación de daño. Al decir del tribunal: Las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, al no encontrarse acreditada la incurrencia (sic) en una falla en la prestación del servicio exigible a la Administración, en este evento del Instituto Nacional de Vías “INVIAS”, imputable a ella con el carácter de determinante en la causación del daño.

En efecto, si bien es cierto que en el sitio de ingreso al puente ubicado sobre la Quebrada Negra, vía que conduce de Villavicencio hacia Cáqueza, ésta no se encontraba pavimentada y presentaba gravilla suelta y que la baranda del puente era de baja altura, es decir, que las condiciones no eran las más adecuadas para la seguridad de quienes debían transitar por allí, no es menos cierto que dadas tales condiciones, los transeúntes debían efectuar tal tránsito con la máxima

cautela y, con mayor razón en este evento, en el cual la víctima por ser residente desde años atrás en el sector, conocía de las referidas condiciones o características de la vía. La conducta desplegada por la víctima de los hechos no se ajustó a previsibilidad y diligencia que le eran exigibles cuando decidió circular o transitar por el sitio a que se ha hecho mención, en horas de la noche, sabiendo de las condiciones de la vía, de la ausencia de iluminación suficiente en el sector y sin proveerse de algún medio que supliera tal deficiencia de iluminación, colocándose así en grave riesgo de sufrir un accidente como, en efecto ocurrió. Fue la propia conducta de la víctima la causa determinante del accidente y no la deficiente condición de la vía. En tales circunstancias, siendo el daño cuya reparación se pretende originado en la culpa de la víctima y no en la falla del servicio de la Administración, la responsabilidad de esta no se estructura, al hallarse presente un hecho impediente en su configuración, o una exonerante de responsabilidad, razón para que las pretensiones deban ser denegadas.

8. La parte actora interpuso en tiempo recurso de apelación contra la sentencia anterior y solicitó que la misma fuera revocada, para que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan su recurso de alzada, son reiteración de los alegatos de conclusión que presentó en el trámite de primera instancia (párr. 5) (fls. 80 a 81 cno. ppal.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Competencia

9. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en un proceso que, por su cuantía (folio 4 cuaderno 1)1 analizada al momento de la presentación de la demanda, tiene vocación de doble instancia. Se 1 En la demanda presentada el 4 de noviembre de 1997, se estima la cuantía de la mayor pretensión, por concepto de perjuicios morales, en 2 000 gramos oro equivalentes a $25 880 120 para cada uno de los demandantes. Por estar vigente al momento de la interposición del recurso de apelación que motiva esta instancia, se aplica en este punto el numeral 10º del artículo 2° del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso fuera de doble instancia, debía ser superior a $13 460 000. aplican en este punto las reglas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 446 de

1998.

II. Hechos probados

10. Con base en las pruebas válida y oportunamente allegadas al expediente, valoradas en su conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes: 10.1 El parentesco existente entre Aura Rosa Henao Uribe (occisa) con

Emilse Aleida Vargas Henao, Liney Fernando Vargas Henao, Arnulfo Henao,

Aida Nidia Durán Henao, Gilma Castañeda Henao y Hermelinda Castañeda Henao (hijos), y la unión marital de hecho que sostenía con el señor Abelardo Vargas2 (copia auténtica de los registros civiles de nacimiento de cada uno, en los que constan los nombres de los progenitores del inscrito, fls. 2 a 7 cno. pbas). 10.2 El 27 de noviembre de 1995, la señora Aura Rosa Henao Uribe sufrió una caída accidental cuando caminaba por el puente que atraviesa la “Quebrada Negra” entre Villavicencio y Cáqueza, la cual le causó “ruptura visceral cardiaca, hepática y pulmonar produciéndole shock hipovolémico” y posteriormente su fallecimiento (copia autenticada del registro civil de defunción, del protocolo de necropsia n.° ULCQ-39-95 practicado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, oficio n.° 053/CESTCAQ suscrito por el Comandante de la Estación de Policía de Cáqueza; fls. 8, 11, 25 a 28, cno. pbas). 2 Esto se infiere del hecho de que el señor Abelardo Vargas figura como padre de los dos hijos menores de Aura Rosa Henao Uribe (fls. 2 y 3 cno. pbas.), lo cual indica que sostuvieron una relación y convivieron como pareja durante más de dos años. 10.3 En el puente ubicado en el sitio denominado “Quebrada Negra” en la carretera que conduce de Villavicencio Cáqueza, se presentaron cinco accidentes de tránsito, desde el mes de noviembre de 1995 hasta abril del

año 2000 (oficio n.° 100 de abril 25 de 2000, expedido por el director de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cundinamarca, oficina de Cáqueza; fl. 16 cno. pbas). 10.4 El mencionado puente representaba peligro para peatones y vehículos que por él transitaban, ya que estaba ubicado en una curva de la carretera, no contaba con iluminación, era muy angosto y tenía una baranda de contención en cemento que no estaba a la altura necesaria para evitar una caída (testimonios de las señoras Nohemí Parrado Hernández y Sara Herrera de Rodríguez, rendidos antes esta Jurisdicción; fls. 50 cno. 1 y prueba sin foliar cno. pbas). 10.5 El Instituto Nacional de Vías, a través de la regional Cundinamarca, contrató la ejecución de obras de mejoramiento y mantenimiento de la carretera Bogotá – Villavicencio paso nacional por Cáqueza, donde se encuentra el puente “Quebrada Negra”, consistentes en la renivelación de la superficie de rodadura las cuales iniciaron el 26 de noviembre de 1995 (copia auténtica de las ordens de trabajo n.° 005-98 y 008-99, fls. 29 a 45 cno. pbas).

III. Problema jurídico

11. Procede la Sala a determinar si en el caso bajo análisis, la muerte de la señora Aura Rosa Henao Uribe y el colateral daño causado a su familia, es imputable a la parte demandada, teniendo en cuenta que el accidente se produjo en una vía nacional y que el lugar de los hechos ofrecía inminente peligro debido a las

condiciones de deterioro que presentaba. Para ello, se debe determinar la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte, así como del Instituto Nacional de Vías.

IV. Análisis de la Sala

12. De conformidad con los hechos probados, la Sala tiene por demostrado el daño invocado por la parte actora y las circunstancias en las cuales ocurrió el mismo, es decir, está debidamente acreditado que el 26 de noviembre de 1995, la señora Aura Rosa Henao Uribe caminaba por el puente que pasa sobre la “Quebrada Negra” en la carretera entre Villavicencio y Cáqueza, cuando cayó al vacío debido a la ausencia de una baranda de contención, la falta de iluminación y el mal estado que presentaba, lo que le ocasionó la muerte.

13. Teniendo en cuenta la fecha de la ocurrencia del accidente que sufrió la señora Aura Rosa Henao Uribe (26 de noviembre de 1995), la norma aplicable al presente asunto es el Decreto Ley 2171 del 30 de diciembre de 1992, que a través de su artículo 63, definió las funciones generales que debía cumplir el Ministerio de Transporte como ente rector de dicho sector. Estas van dirigidas, entre otras cosas, a planear, diseñar, fijar, orientar y vigilar planes y programas, de conformidad con las políticas nacionales en materia de infraestructura, tránsito y transporte. Así mismo, la Ley 105 de 19934 estableció que le corresponde a la Nación y a las 3 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”. (…) / ART. 6. El

Ministerio de Transporte tendrá las siguientes funciones generales: (…) 11. Preparar los planes y programas de construcción y conservación de la infraestructura de todos los modos de transporte, de conformidad con la ley.

12. Preparar los planes y programas de financiación e inversión para la construcción, conservación y atención de emergencias de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. entidades territoriales, la construcción y conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad.

14. De acuerdo con la normatividad anteriormente señalada, la Sala encuentra que el Ministerio de Transporte dicta las políticas generales en materia de transporte y carreteras, sin que sea su deber el mantenimiento, rehabilitación ni conservación de las vías. Por lo tanto, la Sala confirmará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, por cuanto tiene como probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Nación-Ministerio de Transporte5.

15. El Instituto Nacional de Vías fue creado mediante el Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992. Este establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, adscrito al Ministerio del Transporte, tiene como objetivo principal la ejecución de políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación, así como la construcción y conservación de la red vial. Así lo ha sostenido la Sección Tercera de esta Corporación: En ese orden de ideas, en cumplimiento de este Decreto al Instituto Nacional de Vías le corresponde la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación atención de emergencias y

demás obras que requiriera la infraestructura vial de su competencia (art. 53). 4 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 5 Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, junio 10 de 2009, expediente n.° 18108 (1998-01406), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sin duda, dicho establecimiento público tiene a su cargo la ejecución de las políticas nacionales en materia de infraestructura vial, por lo tanto, ésta sería la entidad que eventualmente pudiera resultar comprometida de acreditarse los factores de imputación en materia de responsabilidad; a diferencia del Ministerio del Transporte, quien solamente fija las políticas en materia de transporte nacional e internacional. De otro lado, el patrimonio y el rubro presupuestal afectado en cualquier evento sería el correspondiente al Instituto Nacional de Vías, por ser la entidad competente en esta materia, la cual no tiene una dependencia jerárquica respecto del Ministerio del Transporte (Decreto 2171 de 1992 art. 63)6.

16. Como resultó probado (párr. 10.5), el INVÍAS a partir del 26 de noviembre de 1995 -fecha del fatal accidente-, efectuó obras sobre el puente “Quebrada Negra” ubicado en la carretera Bogotá-Villavicencio. Era deber de dicho establecimiento instalar la señalización adecuada y necesaria para advertir el riesgo que la intervención estructural podría generar a peatones y vehículos que transitaban por

el lugar; no obstante, es claro que el INVÍAS desconoció tal obligación.

17. Para la Sala, no es de recibo el argumento esbozado por el a quo, toda vez que pese a encontrar probado el daño y tener acreditado el mal estado del puente donde sucedió el accidente, imputó toda la responsabilidad a la falta de cuidado de la víctima, en razón a que ésta residía en el sector y por tanto debió conocer del riesgo que el mismo representaba, pese a lo cual no se aprovisionó de algún elemento que le permitiera tener mejor visibilidad, debido a la falta de iluminación y señalización de la obra (párr. 7). 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 14 de 2005, expediente n.° 15630 (1994-0061) C.P.

Ramiro Saavedra Becerra.

18. Las omisiones y el desconocimiento de normas por parte de la administración que conllevan a la producción de un perjuicio, no pueden ser trasladados a los administrados en los términos expuestos por el juez de primera instancia, toda vez que ello significaría la imposición de una obligación para los ciudadanos de conocer sobre el desarrollo de obras del sector donde viven. No es de recibo para la Sala dicho argumento por cuanto para el caso concreto, es el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS– la entidad encargada de prevenir y advertir a la comunidad sobre las obras de desarrollo que pretende ejecutar, con el fin de que los ciudadanos adopten las medidas tendientes a evitar incidentes, en procura de su integridad. Así entonces, no le correspondía a la señora Aura Rosa Henao Uribe la obligación de mantenerse al tanto del inicio y avance de las obras que se ejecutaban en el sector donde

transitaba, por el simple hecho de residir en aquel lugar.

19. En el caso concreto no queda duda de que el INVÍAS debe responder patrimonialmente bajo el título de falla del servicio, consistente en la omisión del su deber de señalizar y adecuar oportuna y correctamente la obra a la que dio inicio, para el tránsito seguro de peatones sobre el referido puente donde se presentó el accidente.

20. De conformidad con lo anterior, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, consistente en condenar al INVÍAS a indemnizar a la parte demandante, por los perjuicios ocasionados con la muerte de la señora

Aura Rosa Henao Uribe.

V. Liquidación de perjuicios

V.1. Perjuicios inmateriales a. Perjuicios morales

21. Por concepto de perjuicios morales, en la demanda se solicitó que se condenara a la demandada a pagar el equivalente en pesos a 2 000 gramos oro a favor de cada uno de los demandantes, Arnulfo Henao, Hermilda y Gilma Castañeda Henao, Aida Nidia Duran Henao, Liney Fernando y Emilsen Vargas Henao y Abelardo Vargas.

22. Comoquiera que los perjuicios morales reclamados en la demanda se definieron en gramos oro, la condena se proferirá en el valor equivalente a salarios mínimos legales, por cuanto la Sala abandonó el sistema de cálculo de los perjuicios morales con base en el patrón gramo de oro, para acoger en su lugar la indemnización de los mismos en salarios mínimos legales7.

23. Se encuentra acreditado en el proceso el parentesco de la occisa con cada uno de los demandantes (párr. 10.1). En consecuencia, se condenará al INVÍAS, a pagar

las máximas condenas reconocidas por la jurisprudencia contencioso administrativa en caso de muerte de un ser querido8, así: cien salarios mínimos mensuales legales vigentes (100 S.M.M.L.V.), a favor de cada uno de los demandantes, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. V.2. Perjuicios materiales a. Lucro cesante 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de septiembre 6 de 2001, expediente 13232-156446, C.P. Alier Hernández. 8 Ibídem, sentencia citada en la nota al pie n.° 7.

24. La parte demandante solicitó el reconocimiento de indemnización por los perjuicios materiales ocasionados con la muerte de su madre y compañera permanente Aura Rosa Henao Uribe (párr. 3). La Sala advierte que los solicitantes se limitaron a hacer una estimación pecuniaria del daño causado, sin allegar el material probatorio necesario para dar certeza del padecimiento de este perjuicio

25. En estas condiciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 177 del C. de P.C.9, aplicable por remisión al procedimiento contencioso administrativo, según lo previsto en el artículo 267 del C.C.A, la Sala estima que, en el presente caso, no resulta procedente la indemnización de perjuicios materiales solicitados.

VI. Costas

26. En atención a que para el momento en el cual se dicta este fallo la Ley 446 de 1998, en su artículo 55, indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en el sub lite ninguna de aquellas actuó de esa forma, no habrá lugar a su imposición.

27. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 9 El artículo 177 del C.P.C., establece que “[i]ncumbe a las partes probar los supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.

FALLA REVOCAR la sentencia proferida el 16 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y en su lugar se dispone: PRIMERO: DECLARAR probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte.

SEGUNDO: DECLARAR administrativa y patrimonialmente responsable al Instituto Nacional de Vías –INVÍAS– por los perjuicios ocasionados a los demandantes por la

muerte de Aura Rosa Henao Uribe.

TERCERO: CONDENAR al Instituto Nacional de Vías –INVÍAS– a pagar, por concepto de perjuicios morales con ocasión de la muerte de la señora Aura Rosa Henao Uribe, el valor equivalente a cien (100) S.M.M.L.V., para cada una de las siguientes personas: Emilse Aleyda Vargas Henao, Liney Fernando Vargas Henao,

Arnulfo Henao, Aida Nidia Durán Henao, Gilma Castañeda Henao, Hermelinda Castañeda Henao y Abelardo Vargas.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: Sin condena en costas.

SEXTO: Cúmplase lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso

Administrativo.

SÉPTIMO: En firme este fallo devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su

cumplimiento y expídanse a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las cuales trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Presidenta

RUTH STELLA CORREA PALACIO DANILO ROJAS BETANCOURTH