CE-25000-23-26-000-1998-00848-01(23967)-2012

CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Suscrito entre Fondo Rotatorio Vial de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital y persona natural / OBJETO DEL CONTRATO - Construcción y recuperación de Avenida 19 entre Calles 134 y 161 / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONOMICO - Devolución de retención de impuesto de guerra sin estar en el pliego de condiciones / IMPUESTO DE GUERRA - Regulación legal Para la fecha de la celebración del contrato sub judice el Fondo Rotatorio Vial Distrital de la Secretaría Obras Públicas, en tanto establecimiento público descentralizado del orden distrital con personería jurídica, estaba sometido a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 (…) Con sujeción al estatuto de contratación estatal, la entidad demandada y el actor Mauro Miguel Riveros Pabón celebraron el contrato n.º 282, el 31 de diciembre de 1993 para la ejecución de las obras de construcción y recuperación de la calzada oriental de la avenida 19, entre las calles 134 y 161, por el sistema de precios unitarios. (…) en tanto contrato estatal de obra pública, el celebrado entre las partes y traído en litigio al proceso se rige en lo relativo al equilibrio financiero y a la imposición de multas por las disposiciones de la Ley 80 de 1993

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993

RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONOMICO - Acreditado con informe técnico rendido por la Sociedad Colombiana de Ingenieros / INFORME TECNICO - Valor probatorio / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONOMICO - La acreditación de mayores costos por la

ejecución del objeto no es suficiente para su reconocimiento / EQUILIBRIO ECONOMICO - Se requiere demostrar que sobrecostos sobrevinieron por hechos imprevistos, ajenos a los riesgos que asumió el contratista Observa la Sala que no se practicó prueba pericial, dado que para el efecto no se acudió a la lista de peritos prevista por la Ley 446 de 1998 ni fue posesionada por el juez la persona que intervino en su práctica. Se trata sí, de un informe técnico rendido por la Sociedad Colombiana de Ingenieros, en su calidad de órgano consultor del gobierno otorgada por la Ley 46 de 1904 y que como lo exigen las disposiciones del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, debe ser motivado y rendirse bajo juramento, que se entenderá prestado por el solo hecho venir firmado (…) estando el informe técnico sometido al principio de la libre valoración racional, no es dable sostener que el fallador deba necesariamente aceptar sus conclusiones, en tanto los elementos probatorios tienen como finalidad asistir la formación del convencimiento del juez y no sustituirlo en su decisión (…) conforme con las disposiciones del estatuto de contratación estatal y con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la acreditación de mayores costos por la ejecución del objeto no es suficiente para obtener el restablecimiento del equilibrio prestacional, dado que es necesario demostrar que los sobrecostos sobrevinieron por hechos imprevistos, ajenos a los riesgos que asumió el contratista al contraer sus obligaciones FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 / LEY 46 DE 1904 / CODIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 243

EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO - No fue afectado con el cobro del impuesto a la guerra / COBRO IMPUESTO DE GUERRRA - En contrato de obra pública no reúne requisitos fácticos en que se funda restablecimiento por desequilibrios económicos imprevistos / COBRO IMPUESTO DE GUERRA - No demuestra por si mismo, la ruptura del equilibrio económico del contrato. Reiteración jurisprudencial Esta Sección ha reiterado que el cobro de la contribución a que se hace referencia, sobre los contratos de obra celebrados en vigencia de la Ley 104 de 1993, que mantuvo el gravamen regulado desde los Decretos 2009 de 1992 y 1515 de 1993, no reúne los requisitos fácticos en que se funda el restablecimiento por desequilibrios económicos imprevistos. Igualmente, ha insistido en que el cobro de la contribución de que tratan los artículos 123 y 124 de la Ley en cita, no demuestra, por sí mismo, la ruptura del equilibrio económico del contrato. NOTA DE RELATORIA: Referente al cobro del impuesto a la guerra en los contratos de obra pública, consultar sentencia de 4 de febrero de 2010, MP. Enrique Gil Botero FUENTE FORMAL: LEY 104 DE 1993 / LEY 104 DE 1993 - ARTICULO 123 RIESGOS ECONOMICOS DEL CONTRATO - Debe el contratista asumir las consecuencias al no prever lo previsible / DEBER DEL CONTRATISTADemostrar que la contribución sobreviniente rompió la conmutatividad de las prestaciones y afectó gravemente su cumplimiento

Siendo el contrato, por excelencia, el instrumento jurídico a través del cual las partes acuerdan, en cada caso, la distribución de los riesgos propios de las actividades económicas comprendidas en su objeto y existiendo distintas posibilidades metodológicas para determinar la remuneración y los riesgos económicos inherentes a la relación, corresponde al contratista que no previó lo previsible, asumir las consecuencias de su imprevisión, aunado a que habrá de demostrar que efectivamente la contribución, sobreviniente en todo caso, rompió la conmutatividad de las prestaciones y afectó gravemente su cumplimiento. Sin embargo, en el expediente no obran elementos probatorios en este sentido. NULIDAD DEL CONTRATO DE OBRA PUBLICA - No se alegaron vicios sobre la formación libre del consentimiento o irregularidades en su celebración / CONCEPTO TECNICO - Carece de mérito probatorio en lo relativo al desequilibrio económico por el cobro de la contribución de seguridad / COBRO DE IMPUESTO DE GUERRA - No constituyó incumplimiento del contrato por la administración Tampoco se demandó en este proceso la nulidad del contrato, suscrito después de la vigencia de la ley 104 de 1993, como debía ser de alegarse, por parte de la demandante, vicios sobre la formación libre del consentimiento o irregularidades en su celebración. Para la Sala, el concepto técnico rendido por la Sociedad Colombiana de Ingenieros carece de mérito probatorio en lo relativo al desequilibrio económico por el cobro de la contribución de seguridad, en tanto ajeno al objeto de la prueba pedida y decretada, si se considera que el actor limitó

su alcance a las “…obras realizadas y su valor para efectos de demostrar el desequilibrio contractual”; amén de que la conclusión del informe en torno a la alteración de la ecuación contractual se sustenta en cuestiones de derecho en las que no es dable sustituir la decisión del juez. Comoquiera que el cobro de la contribución creada por la Ley 104 de 1993 no constituye incumplimiento del contrato número 282 del 31 de diciembre del mismo año, celebrado entre el Fondo Rotatorio Vial de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital y el señor Mauro Miguel Riveros Pabón y no se estableció el desequilibrio contractual invocado, procede confirmar la sentencia recurrida con fundamento en el cobro de la contribución de que trata la referida ley

FUENTE FORMAL: LEY 104 DE 1993

SOBRECOSTOS DEL CONTRATO - No imputables a la contratante / CONTRATO DE OBRA PUBLICA - No es dable sostener desequilibrio económico sino se discute la validez del contrato / DESEQUILIBRIO ECONOMICO - Procede cuando es motivo de discusión la validez del contrato Valorado en su conjunto, el material probatorio reseñado ofrece convicción a la Sala en cuanto a que, desde la presentación de su oferta, para el contratista era claro que contraía la obligación de hacer los diseños, estudios y ensayos; asimismo, que, si bien inicialmente previó el sistema de reciclaje, al celebrar el contrato convino en el de recuperación. Y en tanto en el sub judice no se discute la validez del contrato celebrado por el actor, no es dable sostener el desequilibrio

económico de las prestaciones, apoyado en la imposición de estudios o sistemas de construcción de la obra no previstos en el objeto convenido, pues acreditado está que estos ítems estaban comprendidos en las obligaciones que contrajo el actor RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONOMICO - No es posible su reconocimiento dado que la alteración de las prestaciones debe provenir de hechos ajenos a quien lo alega / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONOMICONo es procedente su reconocimiento al convenir el contratista modificaciones al contrato Huelga concluir que no hay lugar al restablecimiento del equilibrio económico por la realización de los estudios y diseños, porque, siendo del contratista la demora en la conclusión de los estudios, nada es posible imputarle por este aspecto a la administración, si se considera que para que proceda el reconocimiento pretendido la alteración de las prestaciones debe provenir de hechos ajenos a quien lo alega. Y valen estas mismas razones para concluir que, igualmente, el contratista carece de derecho al restablecimiento pretendido por la congelación de los precios y las dos últimas prórrogas pactadas, en tanto propuso y convino las modificaciones contractuales en esas condiciones, esto es, sin derecho a reajustar el valor inicial del contrato a partir del 14 de agosto de 1994. Amén de que, como está acreditado, los retrasos del actor en la realización de los estudios propiciaron que el plazo de ejecución se moviera, llegando hasta noviembre y diciembre, meses en que se presentaron las lluvias y el incremento del tráfico que dificultó la

realización del objeto. Y, por otra parte, nada se cuestionó en el sub lite sobre la validez del consentimiento expresado por el contratista en las dos últimas prórrogas convenidas MULTAS IMPUESTAS AL CONTRATISTA - Debe declararse nulidad de actos administrativos por infringir principio de legalidad / NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Por falta de competencia de la administración / NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - No era de competencia de la administración imponer multas al contratista / FALTA DE COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACION - No puede arrogarse por contrato las no dispuesta en la ley Los elementos probatorios allegados al proceso dan cuenta de que, conforme con lo convenido en la cláusula decimoséptima del contrato, el 7 de junio de 1995 la entidad contratante expidió la resolución n.° 229 de esa fecha, para “sancionar con multa” de $1.027.262.76, por considerar que el contratista incurrió en “un total de 43 días de atraso en la ejecución de la obra que aún no ha terminado”, decisión confirmada con la resolución n.° 405 del 10 de noviembre siguiente (…) De manera que, conforme a la reiterada jurisprudencia de la Corporación, bajo el régimen de la Ley 80 de 1993 es ilegal, por falta de competencia, que la entidad estatal se arrogue por contrato una facultad que debe venir dispuesta por la ley. Vicio que, por contrariar abiertamente el principio de legalidad al que está sujeta la administración -artículos 6º y 121 constitucionalesamerita declarar de oficio la nulidad de la estipulación contractual que contiene esa prerrogativa y de las resoluciones n.º 229 y 409 de 1995 expedidas por la entidad demandada, antes de

la Ley 1150 de 2007, para imponer las multas al contratista. Esto último debe ser así, dado que la nueva normatividad, si bien autoriza a la administración para imponer multas al contratista aún por contratos en ejecución celebrados antes de su vigencia, no está llamada a producir efectos retroactivos que convaliden los actos proferidos para ese fin con anterioridad a la citada Ley 1150.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA 121 / LEY 80 DE 1993 7 LEY 1150 DE 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-1998-00848-01(23967)

Actor: MAURO MIGUEL RIVEROS PABON

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA Y OTROS Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION CONTRACTUAL Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor, por intermedio de apoderado, contra la sentencia del 8 de octubre de 2002 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones.

I. ANTECEDENTES El señor Mauro Miguel Riveros Pabón y el Fondo Rotatorio Vial de la Secretaría de

Obras Públicas del Distrito Capital suscribieron el contrato n.° 282 el 31 de diciembre de 1993, para la construcción y recuperación de la avenida 19, entre las calles 134 y 161. El contratista pretende que, a título de restablecimiento del equilibrio económico, se condene a la contratante a devolverle las sumas que le retuvo por concepto de “Impuesto de Guerra” y a pagarle los mayores costos en que incurrió por reajustes de precios, diseños, estudios y mayor permanencia que no le fueron reconocidos.

1. Primera Instancia 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones El señor Mauro Miguel Riveros Pabón, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción contractual demanda a la Alcaldía Mayor de Santafé de

Bogotá D.C.-Secretaría de Obras Públicas-Fondo Rotatorio Vial (FOSOP), para que se hagan las siguientes declaraciones y condenas1: PRIMERA: Que se declare responsable a la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C.- Fondo Rotatorio Vial de la Secretaría de Obras Públicas de Santa fe de Bogotá-Secretaría de Obras Públicas de Santa fe de Bogotá (sic) por el desequilibrio económico y detrimento del patrimonio sufridos por el Ingeniero Mauro Riveros Pabón identificado con la C.C. No. 2.875.433 de Santa fe de Bogotá (sic), con ocasión de la ejecución del contrato de obra pública No. 282 de 31 de diciembre de 1993.

SEGUNDA: Que como consecuencia de dicha declaratoria de

responsabilidad se condene a la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C.- Fondo Rotatorio Vial de la Secretaría de Obras Públicas de Santa fe de Bogotá-Secretaría de Obras Públicas de Santa fe de Bogotá (sic) a pagar la suma de CIENTO TREINTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS VEINTE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS, discriminados así:

A. Impuesto de Guerra. Con su respectiva actualización a 31 de diciembre de 1995, 31 de diciembre de 1996 y 30 de noviembre de 1997 teniendo en cuenta el I.P.C. para cada año, el cual se relaciona así: ACT FECHA VALOR (… A 30 INT. TOTAL 1 La demanda fue presentada el 19 de febrero de 1998.

A ) NOV/97 MOR R.P.2 AGO2/9 4.777.9 (… 7.502.341 1.685.8 9.188.14 ) 5 5 66 03 4

R.P.4 SEP30/ 482.437 (… 890.640 281.500 1.172.14

) 94 0

R.P.5 OCT30/ 564.596 (… 1.026.961 317.461 1.344.42

) 94 2

R.P.8 NOV30/ 1.554.0 (… 2.777.284 839.824 3.617.10 ) 94 79 8

R.PENE30/ 768.071 (… 1.333.883 397.070 1.730.95 ) 14 95 3

R.P.1 MAR30/ 849.414 (… 1.429.255 393.903 1.823.15

) 7 95 8

R.P.2 JUN27/9 1.087.7 (… 1.762.884 445.153 2.208.03 ) 1 5 23 7

R.P.2 JUL6/95 848.840 (… 1.338.018 330.188 1.668.29

) 3 6

R.P.2 AGO2/9 339.805 (… 524.951 125.922 660.873

) 5 5

R.P.2 DIC11/9 224.73 (… 322.507 64.222 386.729

) 9 5 27.799.8 80

B. Impuesto de Guerra con sus respectiva acta de reajuste a 31 de diciembre de 1995, 31 de diciembre de 1996 y 31 de diciembre de 1997 teniendo en cuenta el I.P.C. para cada año, el cual se relacionada así:

ACTA A 30 INT.

FECHA VALOR (…) TOTAL REAJ. NOV/97 MOR A.R.#9 ENE5/95 152.581 (…) 263.433 96.489 339.922

A.R.#10 ENE5/95 118.289 (…) 205.426 56.927 262.353

A.R.#11 ENE5/95 299.107 (…) 519.447 150.300 669.747

A.R.#15 ENE5/95 160.200 (…) 273.875 77.737 351.212

A.R.#18 MAR30/95 166.663 (…) 280.432 77.232 357.664

A.R.#22 JUN22/95 191.147 (…) 306.138 77.913 384.051

A.R.#24 JUL6/95 162.435 (…) 255.432 59.963 315.432

A.R.#26 AGO2/95 103.561 (…) 159.987 37.266 197.253

2.8770637

C. REAJUSTE DE PRECIOS-EXCEDENTE POR CANCELAR POR

CONGELACIÓN ILEGAL DE REAJUSTES:

ACTA A 30 INT.

FECHA VALOR (…) TOTAL REAJ. NOV/97 MOR A.R.#9 ENE5/95 3.513.51 1.455.738 1.455.73 6.469.598

5 8

A.R.#1 ENE5/95 5.012.64 9.674.427 2.627.06 12.301.49 0 5 7 4

A.R.#1 ENE5/95 4.247.17 3.375.934 1.833.81 9.209.745

1 7 1

A.R.#1 ENE5/95 2.419.31 4.178.145 1.213.09 5.391.238

5 0 3

A.R.#1 MAR30/9 3.588.17 6.033.995 1.655.39 7.689.390 8 5 2 5

A.R.#2 JUN22/95 3.163.89 5.064.440 1.827.76 6.352.205

2 8 5

A.R.#2 JUL6/95 5.327.78 8.238.535 1.754.35 9.972.893

4 3 8

A.R.#2 AGO2/95 3.318.41 6.176065 1.479.47 7.627.126 6 4 5 1

A.R.#2 DIC11/95 4.043.94 5.803.103 1.227.58 6.310.690

9 5 7 71.364.37 9 ITEMS FECH VALOR (… A 30 INT. TOTAL A ) NOV/97 MOR Diseños por JUL/94 8.007.562 12.594.05 3.111.70 15.705.76 el 9 3 2 contratista MULTA DIC/95 1.027.762 1.466.637 311.072 1.777.709 Mayor MAR/ 18.726.00 19.444.59 721.022 20.195.62 permanenci 96 0 8 0 a obra

RESUMEN

IMPUESTO DE GUERRA………….. $26.677.517

REAJUSTE DE PRECIOS…………. $71.364.379

DISEÑOS Y ESTUDIOS……………. $15.705.762

MAYOR PERMANENCIA…………… $20.195.620

MULTA………………………………… $1.777.720

TOTAL $135.720.709

TECERA: Que dichos valores se deben cancelar a mi poderdante debidamente actualizados de acuerdo con el índice de precios al consumidor vigente en la fecha de la sentencia. 1.1.2. Fundamento fáctico El actor funda sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes razones de hecho: 1.1.2.1. Previa licitación pública adjudicada, el 31 de diciembre 1993 el actor y el Fondo Rotatorio Vial de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital celebraron el contrato n.° 282, por cuya virtud el contratista asumió la ejecución de las obras necesarias para la construcción y recuperación de la calzada oriental de la avenida 19 entre las calles 134 y 161, por el sistema de

precios unitarios y un valor total de $238.898.317,10. Las partes convinieron en un plazo de ejecución de 3 meses, contados desde la fecha de iniciación, la cual ocurrió el 29 de enero de 1994. 1.1.2.2. El plazo contractual fue prorrogado i) inicialmente en dos oportunidades, por un total de 105 días calendario, esto es hasta el 14 de agosto de 1994, por falta de estudios, medidas, conceptos, especificaciones y diseños de la estructura del pavimento que la contratante no entregó al contratista oportunamente; ii) la tercera vez por tres meses, hasta el 14 de noviembre de 1994 debido a la indeterminación de la calidad y cantidad de la obra; iii) en la cuarta oportunidad por 16 días calendario, hasta el 30 de noviembre, porque la lluvia inundó las cajas construidas por el contratista; empero el día 16 del mismo mes las partes acordaron la suspensión del contrato hasta el 15 de diciembre de 1994 y iv) finalmente, por 15 días más, hasta el 30 de diciembre, fecha en que se suspendió nuevamente. El contrato finalizó el 30 de enero de 1995 por ejecución de su objeto. 1.1.2.3. La entidad contratante descontó al contratista el valor del impuesto de guerra, de que trata la Ley 104 de 1993, sin restablecer el equilibrio económico como debía hacerlo al tenor del concepto emitido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dado que el contrato n.° 282 se adjudicó un día antes y se celebró un día después de la entrada en vigencia de esa Ley, sin que el pliego de

condiciones y la oferta económica adjudicada incluyeran su cobro. 1.1.2.4. En el contrato celebrado se sustituyó el sistema de reciclaje previsto en el pliego de condiciones para la construcción de las obras por uno de recuperación, imponiendo la administración al contratista la realización de estudios de diseño especializados en lo relacionado con la geotecnia, pavimento y aspectos forestales que, además, una vez realizados le fueron rechazados injustificadamente, decidiendo finalmente la entidad demandada que el contratista debía ejecutar la obra por un sistema alterno que ella definió, sin pagarle el valor del estudio presentado. 1.1.2.5. Con sus decisiones la administración impuso una mayor permanencia en la obra con sobrecostos para el contratista, por gastos de personal de secretaría, mensajería, coordinación técnica y de costos de papelería, desplazamientos y trámites, que no le fueron reconocidos. 1.1.2.6. El 14 de agosto de 1994 la entidad contratante impuso unilateralmente al contratista la congelación de los reajustes de precios convenidos en la cláusula quinta del contrato, como medida de apremio para que culminara rápidamente las obras, a pesar de haber dispuesto las prórrogas del plazo. 1.1.2.7. El 7 de junio de 1995 la entidad contratante profirió la resolución n.° 229 de esa fecha para imponer al contratista una multa de $1.027.262.76 por estar incurso en un retraso de 45 días, sanción que fue confirmada con la resolución 405 del 10 de noviembre de 1995 y su valor descontado el 11 de

diciembre siguiente, de los saldos que tenía en su favor el demandante. 1.1.3. Razones de derecho Con fundamento en los artículos 4º, 5º, 25, 26, 27, 50 y 77 de la Ley 80 de 1993, 87, 135 a 139 y 178 del Código Contencioso Administrativo, el actor sostiene que la entidad contratante incumplió la obligación de mantener el equilibrio de la ecuación contractual alterada por la no entrega oportuna de los estudios de suelos y diseños a su cargo y por “hechos del príncipe” o por el hecho de la ley; razón por la que debe ser condenada a pagar al contratista los gastos de la mayor permanencia de la obra y las sumas que le retuvo por concepto del impuesto de guerra. 1.2. Intervención pasiva El Distrito Capital, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones, aceptó unos hechos y negó otros. En su defensa adujo que al actor no le asiste derecho al restablecimiento de la ecuación económica contractual, en cuanto i) conforme a lo convenido, tenía a su cargo los estudios y diseños para ejecutar las obras por el sistema de recuperación que debía realizar una vez iniciada la ejecución contractual, sin que la administración le haya impuesto obligaciones adicionales al respecto; ii) si bien la licitación se llevó a cabo antes de la expedición de la Ley 104 de 1993, el contrato quedó sometido a sus disposiciones, en tanto suscrito bajo su vigencia, sin derecho a la revisión de las prestaciones por tratarse del hecho del príncipe; iii) la mayor permanencia en la

obra se originó en los retrasos del contratista que lo hicieron merecedor a la multa impuesta, sin que se hubiera acreditado lo contrario y iv) los reajustes de precios convenidos no aplican para las obras realizadas por fuera del cronograma de la oferta adjudicada al actor –fls. 27 a 32-. 1.3. Alegatos de conclusión 1.3.1. Demandante En esta oportunidad el actor volvió sobre las razones de su demanda, para reiterar que la entidad contratante debe ser condenada al restablecimiento del equilibrio económico, porque i) en tanto los pliegos de condiciones limitaron la oferta a los costos indirectos del proyecto y al porcentaje de utilidad, el cobro del 5% del valor del contrato por concepto de impuesto aplicó directamente contra las utilidades a que tenía derecho el contratista, ii) en cuanto no definió previamente el sistema de construcción ni los diseños, la administración trasladó al contratista la realización de los estudios sin reconocerle los costos, para finalmente imponerle un sistema de reparcheo con capa adicional de rodadura no previsto en los pliegos, en el contrato, ni recomendado por el contratista; iii) por la falta de planeación e improvisación la administración impuso al contratista una mayor permanencia en la obra con sobrecostos que no le fueron reconocidos y iv) desconociendo lo convenido sobre prórrogas del plazo y reajustes de precios, la contratante impuso arbitrariamente al contratista una multa que descontó de los saldos a su favor y dispuso la congelación de los precios –fls. 53 a 65-. 1.3.2. Demandado

El Distrito Capital, a través de apoderado, se reafirmó en la defensa esgrimida en la contestación de la demanda enfatizando que, conforme con la oferta que le fue adjudicada, el contratista asumió la realización de los estudios y diseños, sin que se le hubiera impuesto obligaciones adicionales y que en tanto la imposición de la multa y el cobro del impuesto se sujetan a la ley y a la realidad contractual, no pueden entenderse como alteraciones del equilibrio económico prestacional –fl.s 80 y 81-. 1.4. Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó pretensiones. Al efecto consideró el a quo que i) en tanto la contribución de seguridad o impuesto de guerra, regulada por los Decretos 2009 de 1992 y 1515 de 1993 y la Ley 104 del mismo año, constituye una carga para cualquier contratista sin contrapartida para la administración, no puede entenderse como una alteración de la relación contractual que obligue a la administración a su restablecimiento; ii) las partes convinieron en la congelación de los precios a partir de 14 de agosto de 1994 y, asimismo, en las prórrogas posteriores acordaron que no causaban reajustes al precio inicial, sin que el actor hubiera formulado reparo alguno a la validez de esas declaraciones de voluntad; iii) la liquidación del contrato da cuenta del pago que la administración hizo al contratista por concepto de los estudios, sin que se hubiera acreditado la realización de otros, distintos de los previstos en el objeto contractual y iv) la mayor permanencia se ocasionó por

las prórrogas imputables al contratista y, además, el actor no acreditó los sobrecostos en que funda sus pretensiones, habida cuenta de que el informe rendido por la Sociedad Colombiana de Ingenieros carece de valor probatorio, en tanto se basa únicamente en las afirmaciones del demandante.

2. Segunda instancia 2.1. El recurso de apelación El actor, a través de apoderado, apeló la providencia de primera instancia para que se revoque y se acceda a las pretensiones, porque, a su juicio, la decisión contraría el principio de congruencia de que tratan los artículos 170 del Código Contencioso Administrativo y 305 del Código de Procedimiento Civil, en tanto el tribunal a quo, sin que la parte contraria lo hubiera objetado, restó mérito probatorio el dictamen pericial rendido por la Sociedad Colombiana de Ingenieros que da cuenta del desequilibrio contractual en contra del contratista “…alegando que no soportó su dictamen en pruebas o documentos anexos, cuando precisamente la ley ha delegado en la figura del perito la evaluación de dichas circunstancias por el hecho de su profesión y experiencia en estos asuntos” – fl.139 y 145-. 2.2. Alegatos finales En esta etapa intervino la entidad demandada, a través de apoderado, para señalar que en tanto dirigidos los motivos de inconformidad únicamente contra los criterios expuestos por el a quo sobre el valor probatorio del informe de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, sin cuestionar la ratio decidendi, a su juicio, procede confirmar la sentencia impugnada –fls. 185 a 188-.

2.3. Concepto del Ministerio Público

En opinión del Ministerio Público la sentencia de primera instancia se debe mantener, porque i) el impuesto de guerra es una carga para el contratista que no altera el equilibrio económico del contrato, en tanto no es posible mudar el sujeto pasivo del tributo, además de que la licitación, adjudicación de la oferta y celebración del contrato sub judice ocurrieron bajo la vigencia del gravamen; ii) el contratista aceptó la congelación de los precios desde el 14 de octubre de 1994 y convino en las prórrogas sin reajustar los precios; iii) los estudios, ensayos de laboratorio y diseños estaban a cargo del contratista, de conformidad con el pliego de condiciones, la oferta que le fue adjudicada y el contrato celebrado; iv) la mayor permanencia de la obra es imputable al contratista y no se acreditó que hubiera incurrido en sobrecostos que deba asumir la demandada y v) la multa fue impuesta al actor con sujeción a lo convenido en el contrato y a la forma como ejecutó el objeto, mediante acto administrativo que no fue demandado en el proceso –fls. 190 a 210-.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia que negó las pretensiones, dado que la cuantía de la demanda alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 19882 para que asuma el conocimiento de una acción contractual en segunda instancia. 2.2 Asunto que la Sala debe resolver Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la

actora contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 8 de octubre de 2002, para negar las pretensiones por considerar que la contribución de seguridad no es una carga que altere el equilibrio de las prestaciones y que no se acreditaron mayores costos de ejecución imputables a la contratante. Lo anterior porque el actor insiste en que está acreditada la alteración del equilibrio económico que debe serle restablecido y la entidad demandada aduce que las pretensiones carecen de fundamento. 2 El 19 de febrero de 1998, cuando fue presentada la demanda, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual fuera conocido por esta Corporación era de $ 18 850 000 -artículos 129 y 132 del C.C.A. subrogados por el Decreto 597/88y la mayor de las pretensiones fue estimada en la demanda en la suma de $135 720 709. Deberá, entonces, ocuparse la Sala de lo relacionado con la naturaleza, régimen jurídico y el equilibrio económico del contrato celebrado, de conformidad con los elementos probatorios allegados al proceso, consistentes, principalmente, en los documentos suscritos por las partes y el informe rendido por la Sociedad Colombiana de Ingenieros. 2.3 Naturaleza y régimen jurídico del contrato n.º 282 de 1993 Para la fecha de la celebración del contrato sub judice el Fondo Rotatorio Vial Distrital de la Secretaría Obras Públicas, en tanto establecimiento público descentralizado del orden distrital con personería jurídica3, estaba sometido a las disposiciones de la Ley 80 de 1993.

Con sujeción al estatuto de contratación estatal, la entidad demandada y el actor Mauro Miguel Riveros Pabón celebraron el contrato n.º 282, el 31 de diciembre de 1993 para la ejecución de las obras de construcción y recuperación de la calzada oriental de la avenida 19, entre