CE-25000-23-26-000-1998-02020-01(23475)-2012

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Por perjuicios causados por la demora en expedir licencia de construcción / RESPONSABILIDAD DEL ESTADOElementos Los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración entendiendo por tal, el componente que “permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado. En la responsabilidad del Estado, la imputación no se identifica con la causalidad material, pues la atribución de la responsabilidad puede darse también en razón de criterios normativos o jurídicos. Una vez se define que se está frente a una obligación que incumbe al Estado, se determina el título en razón del cual se atribuye el daño causado por el agente a la entidad a la cual pertenece, esto es, se define el factor de atribución (la falla del servicio, el riesgo creado, la igualdad de las personas frente a las cargas públicas). Atribuir el daño causado por un agente al servicio del Estado significa que éste se hace responsable de su reparación, pero esta atribución sólo es posible cuando el daño ha tenido vínculo con el servicio. Es decir, que las actuaciones de los funcionarios sólo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público”.

NOTA DE RELATORIA: En relación a la responsabilidad imputable al Estado, consultar sentencia de 16 de septiembre de 1999, Exp. 10922, MP. Ricardo Hoyos

Duque. DAÑO ANTIJURIDICO - Por expedición tardía de actos administrativos del Departamento de Planeación Distrital, mediante el cual concedió prórroga de licencia de construcción

La Resolución 0841 del 27 de agosto de 1996, mediante la cual se decidió el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, y se revocó la decisión inicial para conceder la prórroga de la licencia (…) en el sub-judice se pretende endilgarle responsabilidad al Estado por la expedición de un acto administrativo legal, es decir, que no se cuestiona su licitud o legitimidad, pero sí se reclama el daño antijurídico que se le causó con el mismo. RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y RECURSOS CONTENCIOSOS - Diferencias Es necesario distinguir entre los recursos administrativos y los contenciosos, en cuanto los primeros se interponen ante las autoridades administrativas y dan lugar a un pronunciamiento de la administración que se plasma en un nuevo acto administrativo, mientras que los otros se plantean ante el juez de conocimiento y se deciden mediante una providencia. RECURSOS EN VIA GUBERNATIVA - Regulación legal En el sub judice, respecto del trámite de la impugnación, tanto el Decreto 566 de 1992, artículo 30, como el Decreto 699 de 1993 en su artículo 8, remiten a las normas del Código Contencioso Administrativo, que en los artículos 50 a 54, regula los recursos en la vía gubernativa en lo relativo a su procedencia, requisitos, trámite, oportunidad, causales de rechazo y desistimiento, pero nada dice acerca del término de la entidad para resolverlos, término que se encuentra indicado posteriormente en el artículo 60 ibídem FUENTE FORMAL: DECRETO 566 DE 1992 - ARTICULO 30 / DECRETO 699

DE 1993 - ARTICULO 8 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTICULO 50 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 54 /

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 60

SILENCIO ADMINISTRATIVO - No operó en relación con el Departamento Administrativo de Planeación Distrital por cuanto las actuaciones administrativas resueltas lo fueron dentro de los plazos legales En el sub-examine se acreditó que la petición de prórroga fue presentada por la sociedad G & T Sucesores Ltda, el 31 de enero de 1996, la cual fue radicada con el número 960131-30113, solicitud que fue resuelta el 30 de marzo del mismo año, razón por la cual el Tribunal de Primera Instancia consideró que esta había sido decidida en un plazo apenas superior a los 30 días hábiles establecido en el Decreto 600 de 1993; al respecto, el recurrente manifiestó que esa norma era para las solicitudes de licencia, pero para la prórroga de éstas la norma aplicable era el artículo 71 numeral 7 del Decreto 566 de 1992, que consagra un término para resolver de 15 días hábiles. No obstante, el análisis e interpretación de las normas lleva a una conclusión diferente, ya que para el momento en que se efectuó la solicitud de prórroga -el 22 de febrero de 1996el Decreto 562 de 1992 había sido derogado expresamente por el Decreto 600 de 1993, que entró en vigencia el 13 de octubre de 1993, y establece en su artículo 14 que la solicitud de

prórroga deberá formularse dentro de los treinta días calendario anteriores al vencimiento de la respectiva licencia, en formulario que adopte el D.A.P.D., sin estipular un plazo determinado para la adopción de la decisión por parte de la entidad. Posteriormente, contra la negativa a conceder la prórroga, la sociedad interpuso recurso de reposición el 29 de marzo de 1996 el cual fue decidido mediante Resolución R30030 del 4 de junio de 1996 y se notificó a los interesados el 12 de junio, en un lapso, que teniendo en cuenta lo arriba considerado, sólo excedió en trece días el término previsto para que se configurara el silencio administrativo negativo. Como el recurso de reposición confirmó la negativa a la solicitud de prórroga, el 19 de junio de 1996 se remitió el expediente administrativo al superior para el trámite de la apelación y ella fue resuelta el 27 de agosto y notificada el día 28, de modo que se excedió el plazo en 7 días.

FUENTE FORMAL: DECRETO 600 DE 1993 / DECRETO 566 DE 1992ARTICULO 71 NUMERAL 7

RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION POR MORA EN LA EXPEDICION DE PRORROGA DE LICENCIA DE CONSTRUCCION - No se configuró por cuanto la decisión de negar la prórroga nunca cobró ejecutoria, la decisión final de la entidad fue favorable a la actora Acerca de la solicitud de aplicar el artículo 7 del C.C.A. para que se condene a la entidad a las pretensiones de la demanda, debe precisarse que lo allí establecido,

al consignar que el incumplimiento de los términos es causal de mala conducta, tiene que ver con la posibilidad de endilgar responsabilidad disciplinaria al responsable del trámite por la inobservancia o vulneración de sus deberes funcionales, responsabilidad de tipo personal que no se traduce necesariamente en una responsabilidad de la entidad a la cual presta sus servicios. Ahora bien, en cuanto a lo afirmado en la apelación acerca de que lo pretendido es la reparación del daño causado con la negativa ilegal de prorrogar la licencia, aduciendo que el problema principal fue que la obra tuvo que suspenderse porque quedó ilegalmente sin licencia, debe precisarse que la decisión de negar la prórroga contenida en el acto administrativo inicial, por virtud de la interposición de los recursos nunca cobró ejecutoria, por lo tanto al no quedar en firme no fue ejecutado, y por el contrario, la decisión final de la entidad fue favorable a la empresa. Ello es así por cuanto la posibilidad de interponer recursos en la vía gubernativa corresponde al control que ejerce la misma administración de sus propios actos, actuación que puede iniciarse por ella, o por los administrados, tal como lo ha reconocido la doctrina.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 7

RESPONSABILIDAD DEL DISTRITO POR LA SUSPENSION DE OBRA - No se probaron los perjuicios / RESPONSABILIDAD DEL DISTRITO POR LA SUSPENSION DE OBRA - El constructor no presentó dentro de los treinta días calendario al vencimiento de la licencia solicitud de prórroga Respecto de la suspensión de la obra mientras se decidía sobre la prórroga de la

licencia, hecho que en su criterio le generó múltiples perjuicios, (por el término de seis meses y no por catorce como aduce el demandante) considera la Sala que la empresa tenía una carga de diligencia especial, en razón de su interés en que la obra que estaba en construcción no se paralizara y sin embargo, la solicitud de prórroga que según el artículo 14 del Decreto 600 de 1993, vigente para la época, debía formularse dentro de los 30 días calendario anteriores al vencimiento de la respectiva licencia, sólo fue presentada el 31 de enero de 1996, cuando el plazo se vencía el 22 de febrero del mismo año. Corolario de lo anterior resulta que no procede endilgar responsabilidad al Estado por la actuación adelantada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en la medida en que el sometimiento a los trámites establecidos para la obtención de una licencia de construcción, los cuales incluyen la facultad de controvertir las decisiones de la administración, constituyen una carga que deben soportar quienes aspiren a obtener dicha autorización.

FUENTE FORMAL: DECRETO 600 DE 1993 - ARTICULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D.C. nueve (09) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-1998-02020-01(23475)

Actor: G & T SUCESORES LIMITADA

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE REPARACION DIRECTA Resuelve la Sub-Sección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de enero de 2002, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El día 30 de junio de 1998, la firma G & T, sucesores Ltda, por medio de su representante legal y los señores Maria Cedy, Gonzalo, Enelia de la ascensión, Consuelo Rosario y Misael García Téllez, mediante apoderado, presentaron demanda contra el Distrito Capital de Santafé de Bogotá - Departamento Administrativo de Planeación Distrital, para que se les condene al pago de los perjuicios ocasionados por el retardo en expedir la autorización de prórroga de una licencia de construcción solicitada por dicha empresa. 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare que el Distrito Capital de Santafé de Bogotá -Departamento Administrativo de Planeación Distrital es responsable de los perjuicios ocasionados al demandante por el retardo en expedir la prórroga de una licencia de construcción. 1.1.2. Que en consecuencia, se condene a la citada entidad al pago de los perjuicios materiales a la sociedad G & T Sucesores Ltda., o a sus representantes legales, por concepto de lucro cesante $247.063.440 y daño emergente $1.027.378.958, sumas que incluyen el aumento de los costos en la terminación de la obra, la pérdida de la utilidad esperada, y lo relacionado con la inversión

congelada mientras se pudo reactivar la construcción y culminar la edificación para comercializar los apartamentos construidos. 1.1.3. Que se condene a los demandados a cancelar perjuicios morales subjetivos al señor Gonzalo García Téllez en cuantía de 1000 gramos oro y a los señores Enelia de la Ascención, María Cedy, Consuelo del Rosario, y Misael García Téllez, 666 gramos oro, o lo que el Tribunal determine. 1.1.4. Que los pagos a que haya lugar se realicen 30 días después de que se comunique la sentencia, junto con los intereses comerciales y la actualización monetaria según los índices del Banco de la República. 1.1.5. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas del proceso. 1.2. Hechos Las pretensiones tienen fundamento en los siguientes hechos: 1.2.1. La sociedad G & T Sucesores Ltda., es una sociedad integrada por familiares, cuya actividad principal era la construcción de inmuebles, en desarrollo de la misma adquirieron un lote ubicado en la calle 136 No. 39-54 de Bogotá, con el fin de construir un edificio, dicha negociación incluyó el derecho a la licencia de construcción No. 1115 del 28 de abril de 1993, otorgada a los dueños anteriores del inmueble. 1.2.2. Mediante solicitud No. 960131-30113 presentada el 31 de enero de 1996, la representante legal de la empresa solicitó la prórroga y modificación de la licencia antes citada, petición que fue negada por el Jefe de la Regional III, del

Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con oficio 30332 del 20 de marzo de 1996, al considerar que la licencia no estaba vigente y por ello no era susceptible de ser prorrogada, además de que la solicitud debía precisar si era para obra nueva o modificación y no para ambas cosas como figuraba en el formulario que entregó el solicitante. 1.2.3. Contra la anterior decisión la sociedad interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación; mediante Resolución No. 30030 del 4 de junio de 1996, se resolvió la reposición confirmando la negativa y se concedió la apelación. 1.2.4. Al desatar la apelación, el Director del Departamento de Planeación Distrital, profirió la Resolución 0841 del 27 de agosto de 1996, mediante la cual revocó la decisión adoptada por el inferior y concedió la prórroga de la licencia por 12 meses. 1.2.5. El día 18 de septiembre de 1996, fueron entregados a la sociedad los planos necesarios para continuar con la obra por parte de la Jefatura Regional III del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 1.2.6. Al ser injusta la demora en otorgar la licencia e ilegal la decisión adoptada en primera instancia, surge el derecho en cabeza de la sociedad y de las personas naturales que la conforman, de reclamar la indemnización de los perjuicios causados.

2. Trámite en primera instancia y contestación de la demanda Mediante auto de agosto 4 de 1998, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y dispuso notificar a las partes y fijar en lista (fls.24).

La Alcaldía Mayor contestó la demanda mediante memorial del 15 de febrero de 1999, y se opuso a las pretensiones de la parte actora, por cuanto no se causó perjuicio alguno, ya que la demora para resolver la petición del actor fue la establecida en la vía ordinaria para esas situaciones. Manifestó que debía tenerse en cuenta que durante el tiempo en que se decidió la petición la licencia estaba vigente, por lo cual no se causó perjuicio a la sociedad y sobre la suspensión de la obra anotó que el recurso se resolvió en agosto de 1996 y la construcción sólo se reinició en marzo de 1997 (fls.32 a 34). Con auto del 14 de agosto de 1997, se decretaron pruebas y en providencia de septiembre 26 de 2001 se dispuso correr traslado para alegar de conclusión (fls.36 y 69). El demandante presentó alegatos de conclusión en los cuales reiteró lo expresado en la demanda, insistiendo en que hubo mora en resolver la solicitud y también que la entidad debe responder por el error de haberla negado inicialmente, dando lugar al trámite de la apelación. Insiste en la condena en costas para que con ellas se cancele a los peritos la suma adeudada (fls.70 a 76). La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 29 de enero de 2002, en la cual negó las pretensiones de la demanda por considerar que la actuación surtida ante Planeación Distrital se adelantó dentro de plazos

razonables y que dicho trámite administrativo constituye una carga que los usuarios deben soportar cuando requieren la aprobación de una licencia, y si el actor inició la construcción antes de haberse modificado la licencia, asumió el riesgo que ahora pretende sea endilgado a la Administración Distrital (fls. 78 a 85).

4. El recurso de apelación A través de memorial del 8 de febrero de 2001, el demandante interpuso recurso de apelación, el cual sustentó el 14 de septiembre de 2001 y fue admitido con auto de octubre 10 de 2001 (fls.86 a 90 y 102).

Manifiesta el impugnante que la sentencia invoca normas sobre términos procesales que no son aplicables a la actuación surtida para la licencia, ya que pertinentes eran los artículos 6 y 9 del C.C.A., según los cuales la administración cuenta con 15 días para resolver una petición y 15 días para decidir sobre los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la decisión, para un total de 30 días, razón por la cual las moras no eran ni legales, ni razonables. Tampoco era procedente aplicar el artículo 42 del Decreto 566 de 1992, que fija como término 30 días, puesto que se trataba de una prórroga que tiene un trámite diferente y plazo de 15 días, ni se podía confundir el término para resolver, con el establecido para que opere el silencio administrativo. Considera el recurrente que el fallo es equivocado porque a pesar de que reconoce que hubo mora en la administración, la absuelve, contrariando lo

dispuesto en el artículo 7 del C.C.A. que dispone que ello será causal de mala conducta de los funcionarios y dará lugar a las sanciones correspondientes, razón para que no pueda aceptarse que se justifique diciendo que la Secretaría tenía mucho trabajo, porque ese aspecto no se comprobó. Sin embargo, el problema principal consistió en que al negar la prórroga se suspendió la obra y con ello se acarrearon perjuicios graves, además de que la construcción no pudo reiniciarse inmediatamente se resolvió la apelación, porque la situación económica no lo permitió, tal como lo consignaron los peritos en el informe. La negativa ilegal de licencia fue lo que generó el daño que ahora se reclama. Se reiteró la solicitud de condena en costas.

5. Alegatos de conclusión en segunda instancia En escrito complementario presentado el 22 de octubre de 2002, vencido el término de ejecutoria del auto que admitió el recurso, el apoderado de la parte demandante hizo algunas precisiones sobre los argumentos expuestos en el recurso y solicitó conceder los perjuicios morales como se pidieron en la demanda, especialmente para el señor Gonzalo García (fls 105 a 109).

Mediante auto del 7 de noviembre de 2002 se dispuso el traslado para alegatos del cual hizo uso la parte demandada mediante memorial en el que reiteró lo expuesto en su defensa y se mostró de acuerdo con las consideraciones del fallo (fls 110 a 113). El Ministerio Público y la parte actora guardaron silencio

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Esta Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del

Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado para decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de enero de 2002, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, por razón de la cuantía. El artículo 90 constitucional dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Esta responsabilidad del Estado se hace patente cuando se configura un daño, el cual deriva su calificación de antijurídico atendiendo a que el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, tal como ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación1. Los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración entendiendo por tal, el componente que “permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado. En la responsabilidad del Estado, la imputación no se identifica con la causalidad material, pues la atribución de la responsabilidad puede darse también en razón de criterios normativos o jurídicos. Una vez se define que se está frente a una obligación que incumbe al Estado, se determina el título en razón del cual se atribuye el daño causado por el agente a la entidad a la cual pertenece, esto es, se define el factor de atribución (la falla del servicio, el riesgo creado, la igualdad

de las personas frente a las cargas públicas). Atribuir el daño causado por un agente al servicio del Estado significa que éste se hace responsable de su reparación, pero esta atribución sólo es posible cuando el daño ha tenido vínculo con el servicio. Es decir, que las actuaciones de los funcionarios sólo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público”. 2

2. El caso concreto Se predica la existencia de una falla del servicio por la demora de la administración en conceder la prórroga de la licencia de construcción para un inmueble de propiedad de la sociedad demandante, lo cual implicó la paralización de la obra que se adelantaba y los perjuicios derivados de ese hecho.

La obra contaba con una licencia de construcción otorgada al anterior dueño, de la cual se solicitó la prórroga, pero ésta fue negada por la administración al considerar que la autorización inicial se encontraba vencida. Contra la decisión se interpusieron recursos de reposición y apelación, el primero confirmó lo decidido y 1 Consejo de Estado; Sección Tercera; Sentencia del 13 de agosto de 2008; Exp. 17042; C.P. Enrique Gil Botero. 2 Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 16 de septiembre de 1999; Exp.10922 C.P. Ricardo Hoyos Duque. el superior revocó la negativa y concedió la prórroga, basado en una interpretación diferente de la norma que establece el momento a partir del cual se contabiliza el término de vigencia de la licencia.

3. Las pruebas obrantes en el proceso. 3.1. Certificado de existencia y representación legal de la firma G & T Sucesores

Ltda., (fls. 3 y 4). 3.2. Certificado médico suscrito por Camilo Serrano Bonitto, donde consta que el señor Gonzalo García “padece trastorno mental distímico de su afecto que produce ansiedad intensa ante situaciones decisorias importantes” (fl 1, C. de pruebas). 3.3. Copia autenticada del Oficio 30332 del 20 de marzo de 1996, mediante el cual se informó que la solicitud de prórroga de la licencia de construcción no es procedente, por cuanto a la fecha de presentación de la misma ya la inicial estaba vencida y de la Resolución R30030 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la negativa de prórroga de licencia (fls. 117 a 130, C. pruebas). 3.4. Copia autenticada de la Resolución 0841 del 27 de agosto de 1996, mediante la cual se decidió el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, y se revocó la decisión inicial para conceder la prórroga de la licencia, con constancia de haber sido notificada el 18 de agosto del mismo año. La controversia giró en torno a la vigencia de la licencia de construcción, ya que mientras el artículo 50 del Decreto 566 de 1992 decía que la iniciación de las obras podía efectuarse a partir del pago de los impuestos pertinentes, el artículo 71, establecía que la licencia tendría vigencia de 24 meses a partir de la radicación del proyecto. El Director del Departamento de Planeación Distrital al interpretar sistemáticamente estas normas y a la luz del Decreto Nacional 958 de 1992,

consideró que “el comienzo del término para ejecutar las obras a partir de la radicación del proyecto arquitectónico y de la liquidación del impuesto respectivo (hechos que debían producirse en el mismo momento) consistía en una especie de mecanismo de presión para obligar al responsable a pagar el tributo” y en el caso concreto, como entre estas dos actuaciones transcurrió un tiempo considerable (casi 7 meses ) el cómputo debió iniciarse a partir del momento en que se liquidó el correspondiente impuesto por parte del D.A.P.D. (fls 107 a 155, C. pruebas). 3.5. Comunicación suscrita por el Gerente de la firma G & T Sucesores Ltda., calendada el 18 de septiembre de 1996, mediante la cual autoriza a la señora Miryan Hernández para retirar los planos del proyecto ante la Dirección de Planeación Distrital (fl. 15, C.pruebas). 3.6. Copia auténtica de los Decretos 566 de 1992, y 600 de 1993, proferidos por el Alcalde Mayor de Bogotá, mediante los cuales se reglamenta el procedimiento para la obtención de licencias de urbanización, parcelación, construcción y desarrollo integral en el área urbana y suburbana de Bogotá (fls. 17 a 97, C. pruebas). 3.7. Copia autenticada del expediente relacionado con la Licencia de Construcción No. 1115 del 28 de abril de 1993 (fls. 98 a 267, C. pruebas). 3.8. Declaración del señor Antonio Rodríguez quien manifestó que en enero de 1996 celebró promesa de compraventa de un apartamento en construcción con la

firma G & T Sucesores Ltda., con compromiso de entrega en julio de ese año, pero en el mes de abril la obra fue paralizada hasta marzo de 1997 y finalmente le entregaron su inmueble en abril de 1998. Declaró también que fue indemnizado por la compañía en una suma aproximada de 22 millones y que la misma empresa indemnizó a otras personas y otros se retiraron del negocio por ese motivo (fls. 269 a 272). 3.9. Declaración de la señora Luz Cecilia Díaz Garzón que asesoró a la firma G & T Sucesores Ltda., quien manifestó que ella les aconsejó suspender la obra por los peligros a los que se exponían si seguían adelante sin la prórroga de la licencia y narró que como consecuencia de la suspensión se generaron perjuicios porque 12 compradores se retiraron del negocio y además se aumentaron los costos de los materiales y fue difícil reanudar la obra porque los bancos no querían prestarles, a lo que se sumaron los costos por la mayor permanencia de la obra, concluye diciendo que la empresa quebró (fls. 273 a 277). 3.10. Dictamen pericial rendido sobre los perjuicios causados a la firma los cuales tasaron en la suma de $ 2.490.721.407 calculados al 31 de diciembre del año 2000 y la metodología usada para la actualización fue el IPC más el 6% (cuaderno Anexo 1).

4. El Daño Siendo el daño el primer elemento a establecer en un proceso de responsabilidad, debe precisarse que en el sub-judice se pretende endilgarle responsabilidad al Estado por la expedición de un acto administrativo legal, es decir, que no se

cuestiona su licitud o legitimidad, pero sí se reclama el daño antijurídico que se le causó con el mismo. En estos casos, al igual que en los eventos de expedición y aplicación de normas constitucionales y de preceptos legales, el régimen de responsabilidad aplicable es el daño especial, entendido como aquel que se inflige al administrado con ocasión de una actuación legítima del estado, pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, ya que el Estado se beneficia por un daño anormal, que excede el que deben soportar otros administrados en la misma situación, lo que implica un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas. Debe anotarse, adicionalmente, que no cualquier daño da lugar a la existencia de un perjuicio indemnizable. Los ciudadanos están obligados a soportar algunas cargas derivadas del ejercicio de las funciones administrativas, y sólo en la medida en que, como consecuencia de dicho ejercicio, se produzca un perjuicio anormal, puede concluirse que han sido gravados de manera excepcional.

Así lo ha dicho la Sala: “En cambio, cuando el acto administrativo se ajusta al ordenamiento jurídico, no obstante lo cual causa un daño, ese daño sólo comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando de él pueda predicarse el carácter de antijurídico, el cual resulta de la demostración del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, que el acto ha causado a alguno o algunos de los administrados, demostración que debe tener lugar en el ámbito de una acción de reparación directa.

Es decir, que frente a un vicio de ilegalidad en el acto administrativo no es viable

intentar la acción de reparación directa para obtener la indemnización del perjuicio causado, por el acto administrativo, dado que en ese evento la imputación de responsabilidad no se hace por un daño especial que tiene como fundamento estructural la legalidad de la conducta con la cual se causa, sino, la ilegalidad del acto. En conclusión, cuando el acto administrativo está afectado de ilegalidad, no es procedente acudir a la acción de reparación directa, para lograr la indemnización del perjuicio causado con ese acto, simplemente con el argumento de que no se está acusando su ilegalidad, porque, se repite, el primer supuesto para su procedencia lo constituye la actuación legítima de la administración”. 3 Ab initio, conviene señalar que la vía gubernativa aparece como la etapa del procedimiento administrativo en la que mediante la interposición de recursos se controvierte el acto administrativo ante la misma administración para que ella lo reconsidere; por tal razón afirma la doctrina que: “La vía gubernativa se destaca, igualmente, como uno de los principales mecanismos de control al interior de la administración: control de carácter jurídico, y eventualmente, conforme lo dispuesto en el artículo 59 del CCA, de mérito u oportunidad. En interesante providencia de 1990 el Consejo de Estado, después de un detallado estudio sobre los tipos de controles existentes en el ordenamiento jurídico, ubica precisamente a la vía gubernativa dentro de los controles verticales o jerárquicos al interior de la administración, lo cual permite a las entidades y autoridades depurarse jurídicamente de manera interna sin la intervención de poderes externos” 4 Al respecto es necesario distinguir entre los recursos administrativos y los

contenciosos, en cuanto los primeros se interponen ante las autoridades administrativas y dan lugar a un pronunciamiento de la administración que se 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de marzo 8 de 2007, rad 16421. C.P. Ruth Stella Correa Palacio 4 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II. Ed. Universidad Externado de Colombia, 4 edición, Bogotá, año 2003, PP. 285. plasma en un nuevo acto administrativo, mientras que los otros se plantean ante el juez de conocimiento y se deciden mediante una providencia.5 En el sub judice, respecto del trámite de la impugnación, tanto el Decreto 566 de 1992, artículo 30, como el Decreto 699 de 1993 en su artículo 8, remiten a las normas del Código Contencioso Administrativo, que en los artículos 50