CE-25000-23-26-000-1998-05799-01(21580)-2012

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CAUSACIÓN DEL DAÑO / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, dado que, conforme al artículo 265 del Código Contencioso Administrativo –modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988, aplicable en el sub examine, la cuantía exigida en 1997 para que un asunto fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, era de $13 460 000 y la mayor de las pretensiones de la demanda asciende a la suma de $ 3 446 273 228,oo, por concepto de los costos que se han generado para la demandante por el no perfeccionamiento del contrato.

FUENTE FORMAL: DECRETO 597 DE 1988 - ARTÍCULO 4 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 265

PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL / NORMA PROCESAL APLICABLE /

NORMATIVIDAD APLICABLE / REMISIÓN NORMATIVA / PRUEBAS EN EL

PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA PRUEBA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / REQUISITOS DE LA PRUEBA /

REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA

SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA

COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración. Se observa que la parte actora presentó algunos documentos en copia simple, pero pidió que se oficiara a las entidades demandadas para que enviaran al proceso copia autenticada de los mismos por tener los originales en su poder y de todos los documentos (…) considera la Sala procedente la valoración de los documentos aportados por la sociedad PIDSA S.A., toda vez que ella adelantó todas las gestiones necesarias para obtener dicha prueba y si los documentos en original o en copias autenticadas no obran en el proceso, es por causas imputables a la entidad demandada, quien no puede favorecerse de esta conducta omisiva que no honra a la lealtad procesal que debe observarse.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

168

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 16 de abril de 2007;

Exp. AG-025; C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INEPTITUD DE LA DEMANDA /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO / REQUISITOS DEL CONTRATO / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO / CONTRATO SOLEMNE / DEBERES DE LAS PARTES EN EL CONTRATO /

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / INEXISTENCIA DEL CONTRATO

[E]n el presente caso se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, toda vez que, de acuerdo con los hechos probados, no se acreditó en el plenario la celebración de contrato alguno entre las partes ni el incumplimiento de obligaciones contractuales que se aduce en la demanda, que fue presentada en ejercicio de la acción contractual, para cuya procedencia se exige la existencia de un contrato debidamente perfeccionado en torno del cual se elevan diversas pretensiones. Al no existir un contrato entre las partes, no era la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, el mecanismo procesal idóneo para presentar las correspondientes reclamaciones. (…) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito, lo cual significa que el contrato estatal es solemne, en la medida en que de acuerdo con las disposiciones del estatuto de contratación estatal, se requiere

para su existencia de la formalidad del escrito, salvo expresas excepciones legales, como en el evento de la urgencia manifiesta, que permite el acuerdo verbal. En consecuencia, aparte de estas circunstancias especiales, sólo se puede predicar que un contrato celebrado por una entidad pública regida por el estatuto de contratación estatal, existe cuando consta por escrito debidamente suscrito por las partes, momento a partir del cual opera su perfeccionamiento y deben agotarse los requisitos de ejecución del negocio jurídico: registro presupuestal, aprobación de la garantía de cumplimiento, publicación, etc., para iniciar el cumplimiento de las prestaciones a cargo de las partes. Sobre la solemnidad del contrato estatal.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 41 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

SOLEMNIDAD DEL CONTRATO / REQUISITOS DEL CONTRATO / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO / CONTRATO SOLEMNE / DEBERES DE LAS PARTES EN EL CONTRATO / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESUPUESTOS DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

[S]ólo el incumplimiento de obligaciones derivadas de un negocio jurídico perfecto, habría dado lugar a la responsabilidad contractual de la parte incumplida, que sería la que podría reclamarse a través de la acción relativa a controversias contractuales incoada en el presente proceso, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad sólo puede surgir a partir del incumplimiento de obligaciones legalmente contraídas por medio de un contrato perfeccionado en debida forma. (…) la procedencia de esta acción, parte del entendido de que existe un contrato

que vincula a las partes, por ser este un presupuesto obligado de la misma. La ausencia de pruebas en relación con la existencia de un contrato que vinculara a las partes, se explica precisamente porque las alegaciones de la sociedad actora apuntan a acreditar que las obligaciones supuestamente incumplidas por la parte demandada, nacieron de una oferta legalmente aceptada por la Nación-Ministerio de Defensa, razón por la cual, ella debía responder por los supuestos perjuicios sufridos por la sociedad PIDSA S.A. En casos como el que es objeto de estudio, resulta inadmisible el surgimiento de un contrato estatal consensual que obligue a la administración pública, partiendo de la aceptación de una oferta, y mucho menos cuando el contrato en cuestión, está sujeto a una doble solemnidad, pues no sólo tendría que constar por escrito, dados los mandatos de la Ley 80 de 1993 para todos los contratos de la administración pública sujetos a sus normas, sino que, por tratarse de un contrato de compraventa de bienes inmuebles, el mismo, por mandato de las normas de derecho privado , no es consensual y está sometido a requisitos ad solemnitatem , que al mismo tiempo constituyen requisitos ad substantiam actus, es decir indispensables para su existencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / LEY 80 DE 1993

PRINCIPIO DE CONSENSUALIDAD / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD DE LAS PARTES / DEBERES DE LAS PARTES EN EL

CONTRATO / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO / REQUISITOS DEL CONTRATO

/ CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO / REGISTRO DE LA ESCRITURA

PÚBLICA / REQUISITOS DE LA ESCRITURA PÚBLICA / INSCRIPCIÓN DE ESCRITURA PÚBLICA Si bien en el régimen de los contratos privados prima el principio de la consensualidad, en virtud del cual adquieren relevancia la voluntad privada y la libertad de formas o medios de expresión de la voluntad, esta es la regla general, pero no se predica de todos los contratos posibles, puesto que el legislador también ha dotado de formalismo la celebración de cierta clase de negocios jurídicos, en los cuales se encuentra involucrado el interés general (…) no resulta conveniente dejar a la mera consensualidad el perfeccionamiento de los acuerdos de voluntad que recaigan sobre determinados derechos. Por ello, se exige que ciertos actos se revistan de solemnidades especiales, sin las cuales no producen efecto alguno y se reputan inexistentes, tal y como sucede, precisamente, con todos aquellos negocios jurídicos que versan sobre la propiedad de bienes inmuebles, los que deben constar en escritura pública (…) se entiende que figuras como la oferta y la aceptación, que apuntan al perfeccionamiento de contratos entre oferente y aceptante, no resulten operantes de la misma manera cuando se trate de la celebración de contratos solemnes, precisamente porque al ser la solemnidad un requisito de existencia del contrato, al faltar aquella éste no surge al ámbito jurídico, como sí sucede en los contratos consensuales, en los que el sólo acuerdo de voluntades los crea. Por ello, en el sub-lite, para que existiese el contrato de compraventa de las 50 casas ofrecidas por la sociedad demandante a la parte demandada, debía constar en escritura pública.

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / CONTRATO DE PROMESA DE COMPRAVENTA / FALTA DE LA PRUEBA / PRUEBA DEL CONTRATO /

INEXISTENCIA DEL CONTRATO / REQUISITOS PARA EL

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO DE

SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CONTRATACIÓN DIRECTA / COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / INEPTITUD DE LA DEMANDA Siendo las entidades demandadas la Nación –a través de un ministerioy un establecimiento público del orden nacional, de acuerdo con el campo de aplicación de la Ley 80 de 1993 consagrado en su artículo 2º, este estatuto de contratación de la administración pública les es aplicable. (…) el hecho de que se pueda acudir a la contratación directa en estos casos, no significa que la administración pueda escoger al contratista en forma arbitraria ni que se encuentre exenta del cumplimiento de otra serie de deberes, requisitos y formalidades que se deben cumplir en el procedimiento de contratación de las entidades estatales. La facultad de prescindir de la licitación pública y en consecuencia poder contratar directamente, no muta la naturaleza del contrato a celebrar ni suprime o modifica los requisitos legalmente exigidos para su celebración y perfeccionamiento. Y en el presente caso, como ya se dijo, tratándose de la adquisición de bienes inmuebles, se requería de ciertas formalidades que evidentemente no se produjeron y por lo tanto no surgió contrato alguno del que se pueda predicar el incumplimiento de sus obligaciones por parte de las entidades demandadas: ni un contrato de compraventa de bien inmueble, ni tampoco, una promesa de contrato

de compraventa en regla, que hubiera incumplido la administración y que diera lugar a que por este medio se reclamaran los perjuicios derivados de su incumplimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 NUMERAL 1 LITERAL E / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2

CONTRATO DE PROMESA DE COMPRAVENTA / FALTA DE LA PRUEBA /

PRUEBA DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL CONTRATO / REQUISITOS

PARA EL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

[L]as pruebas allegadas al proceso no permiten establecer la existencia, entre la Nación-Ministerio de Defensa y/o el Instituto de Casas Fiscales del Ejército por un lado y la sociedad PIDSA S.A., por el otro, de tal contrato de promesa de compraventa ni su existencia se puede deducir de la forma aducida por la doctrina, es decir a partir de la oferta y su aceptación, puesto que, como surge de los hechos probados, lo presentado por la demandante ante la administración fue un prospecto de negocio que en realidad no reunía todos los elementos necesarios para considerar su comunicación como una verdadera oferta; y además, en parte alguna halló la Sala que, efectivamente, alguna de las entidades estatales demandadas hubiera enviado un documento a la sociedad demandante en el que expresara estar aceptando una oferta suya dentro del plazo a que alude la ley. De acuerdo con lo anterior, en el sub-lite no resultaba procedente la acción de controversias contractuales, al no mediar un contrato debidamente perfeccionado

y el ejercicio de la misma, se traduce en una inepta demanda.

INEXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL

CONTRATISTA / ACTO PRECONTRACTUAL / ETAPA PRECONTRACTUAL /

CLASES DE ACTO PRECONTRACTUAL / REQUISITOS DEL CONTRATO /

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Ante la inexistencia de un contrato debidamente perfeccionado y teniendo en cuenta los términos de la demanda y los hechos probados, las pretensiones de la parte actora podrían enmarcarse en un evento de responsabilidad precontractual, cuya reclamación procede a través de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, de conformidad con la cual la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho o una omisión de la administración; no obstante, aún en el evento de brindar prevalencia al derecho sustancial e interpretar la demanda en el sentido de que ésta fue la acción propuesta, las pretensiones tampoco están llamadas a prosperar, puesto que no se probaron los elementos que permiten derivar la responsabilidad extracontractual de la entidad demandada, como se explica a continuación. La actividad desplegada por las entidades estatales en materia de contratación, implica el agotamiento de una etapa previa al perfeccionamiento de los distintos contratos que ellas celebran para el cumplimiento de los fines estatales y la continua y eficiente prestación de los servicios públicos a su cargo. En esta etapa se refleja el deber de la

administración de adelantar la debida planeación que debe preceder a toda ejecución presupuestal y de ella hacen parte los procedimientos de selección de contratistas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

86

ACTO PRECONTRACTUAL / ETAPA PRECONTRACTUAL / CLASES DE ACTO

PRECONTRACTUAL / REQUISITOS DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD

PRECONTRACTUAL / ETAPA PRECONTRACTUAL / REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL En esos trámites que se adelantan con antelación al surgimiento del contrato, como requisito necesario en el proceso de su formación, las actuaciones de la administración dan lugar al nacimiento de obligaciones a su cargo de cuyo incumplimiento se deriva una responsabilidad precontractual o culpa in contrahendo, sustentada en el desconocimiento tanto de mandatos legales como de aquellos deberes de lealtad y buena fe que se deben observar en los tratos preliminares que adelantan con otras personas con miras a la concreción de futuros contratos, como ocurre, a título de ejemplo, cuando a pesar de haber adjudicado dentro de una licitación pública un contrato, se abstiene de celebrarlo con la persona favorecida, caso en el cual, la entidad se verá obligada a indemnizar los perjuicios que con su omisión le haya ocasionado al administrado. La obligación de resarcir los daños que se derivan de una culpa in contrahendo, surge en cabeza de la parte a quien sea imputable la violación o desconocimiento de las negociaciones, sea ésta de naturaleza privada o público.

NORMA DE DERECHO PRIVADO / ACTO PRECONTRACTUAL / BUENA FE

PRECONTRACTUAL / ETAPA PRECONTRACTUAL / CLASES DE ACTO

PRECONTRACTUAL / REQUISITOS DEL CONTRATO / CARACTERÍSTICAS

DEL CONTRATO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO En el ámbito de la contratación de derecho privado, el Libro Cuarto del Código de Comercio, regula los contratos y obligaciones mercantiles y en su artículo 863, establece que las partes deberán proceder de buena fe exenta de culpa en el periodo precontractual, so pena de indemnizar los perjuicios que se causen. (…) De este periodo anterior al surgimiento de los contratos, hacen parte la oferta y la aceptación de negocios jurídicos, los cuales son regulados por el capítulo III del mencionado código, cuyo artículo 845 establece que la oferta o propuesta, que define como el proyecto de negocio jurídico que una persona formule a otra, deberá contener los elementos esenciales del negocio y ser comunicada al destinatario, quien deberá aceptarla o rechazarla dentro de los seis días siguientes a la fecha que tenga la propuesta si ésta fue por escrito (artículo 851) y si el destinatario reside en el mismo lugar del proponente, debiéndose adicionar el término de la distancia, si reside en lugar distinto, a menos que las partes acuerden otro plazo o la propuesta contemple uno distinto (artículo 853). La ley también establece que si en los mencionados términos el proponente tiene conocimiento de un hecho inequívoco de ejecución del contrato propuesto, se entenderá que hay aceptación tácita y producirá los mismos efectos que la expresa (artículo 854). (…) Por su parte, el inciso 2º del artículo 864 ibídem, define

el contrato como un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial, y establece que salvo estipulación en contrario, se entenderá celebrado en el lugar de residencia del proponente y en el momento en que éste reciba la aceptación de la propuesta, la cual se presumirá haber sido recibida por el oferente cuando el destinatario pruebe la remisión de ella dentro de los términos fijados por los artículos 850 y 851. (…) Es así como en el régimen de los contratos comerciales, se le atribuye obligatoriedad a la oferta y su aceptación cuando cumplen con las exigencias establecidas para ello, a tal punto que, como ya se vio, se entiende celebrado el contrato a partir de esta última.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 850 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 851 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 863 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 854 / CÓDIGO DE COMERCIOARTÍCULO 864 INCISO 2 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 845

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / NORMATIVIDAD APLICABLE /

RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO ESTATAL / ETAPA

PRECONTRACTUAL / REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL En materia de contratación estatal, la Ley 80 de 1993, estatuto general de contratación de la administración pública -al cual se hallan sujetas las entidades demandadas según lo dispuesto en su artículo 2º-, remite en el artículo 13 a las

normas del derecho privado al establecer que los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º de la misma ley se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes. No obstante, debe tenerse en cuenta que tal remisión, se hace salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley, de modo que las normas de derecho privado como las relativas a la oferta y la aceptación reguladas por el Código de Comercio, no se aplican a los contratos estatales, puesto que éstos se rigen, en primer término, por las normas de la referida ley. Al respecto, se observa que el proceso de formación de la voluntad de la administración en materia de contratación estatal es reglado y corresponde a la etapa más relevante de los contratos de la administración pública.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 13 / CÓDIGO DE COMERCIO NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Suprema de 4 de abril de 2001; Exp. 5716; M.P. Jorge Antonio Castillo Rugeles.

ETAPA PRECONTRACTUAL / REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / PRINCIPIO

DE IGUALDAD / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / PRINCIPIO DE

RESPONSABILIDAD / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA /

INEXISTENCIA DEL DAÑO

[L]a ley de contratación estatal –que pertenece al derecho público de la Naciónestablece los requisitos y procedimientos que se deben seguir con miras a la celebración de un contrato por parte de las entidades estatales, como son aquellos dirigidos a la selección de sus contratistas, la cual deberá efectuar, dependiendo de variables tales como el valor del futuro contrato o el objeto contractual de que se trate, a través de licitación pública, concurso de méritos, selección abreviada o contratación directa y con estricta observancia de los principios que informan en general a la función administrativa y en particular a la contratación estatal, como son los de transparencia, publicidad, igualdad, imparcialidad, responsabilidad y ante todo el deber de selección objetiva (arts. 209, C.P. y 23 y 29, Ley 80 de 1993). Por ello la contratación estatal (…) lo que surge del material probatorio allegado al plenario, es que la sociedad propietaria de unos inmuebles puso en conocimiento del Ministerio de Defensa que los mismos se hallaban a la venta y le informó algunas de las características de tales bienes y de las posibles condiciones económicas de la venta, información sobre la cual la entidad demandada inició actuaciones a su interior, con miras a concretar un negocio con la sociedad PIDSA S.A., pero sin que se pueda afirmar que, efectivamente, hubiera adquirido compromiso alguno de celebración de un contrato, en los términos establecidos por la ley. El hecho de que la sociedad actora hubiera fincado sus esperanzas en la culminación satisfactoria de la venta que pretendía hacerle a la Nación-Ministerio de Defensa y/o al Instituto de Casas Fiscales del Ejército y que tal venta no se haya producido, no significa el incumplimiento de

compromisos pre contractuales por parte de las entidades demandadas ni tampoco configura una responsabilidad de la misma naturaleza, de la cual hubiera podido derivarse perjuicio alguno para aquella.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 29 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 23 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 209

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C, veintiocho (28) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-1998-15799-01(21580)

Actor: SOCIEDAD PROMOCIONES, INVERSIONES Y DESARROLLOS S.A.,

PIDSA S.A.

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-INSTITUTO DE CASAS

FISCALES DEL EJÉRCITO Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección A, el 19 de julio de 2001 que negó las pretensiones de la demanda, la cual será modificada (f. 97 a 106, c. ppl). SÍNTESIS DEL CASO La sociedad demandante adujo ser propietaria de 50 casas en la ciudad de Bogotá, cuya venta ofreció a la Nación-Ministerio de Defensa Nacional, Instituto de Casas Fiscales del Ejército, oferta que fue aceptada por la

entidad demandada, quien a pesar de adelantar diligencias para la formalización del contrato, se abstuvo de efectuarlo incumpliendo el convenio existente y produciéndole perjuicios a la sociedad demandante, cuya indemnización reclama.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. El 11 de diciembre de 1997, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad Promociones, Inversiones y Desarrollos PIDSA S.A., presentó demanda en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Instituto de Casas Fiscales del Ejército, en cuyas pretensiones solicitó (f. 4, c. 1): PRIMERA.- Que se declare que la NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, INSTITUTO DE CASAS FISCALES DEL EJÉRCITO, incumplieron el convenio realizado con la sociedad PROMOCIONES, INVERSIONES Y DESARROLLOS “PIDSA S.A.”, de 50 casas tipo “A”, “B” y

“D” (sic), conjunto residencial Bosques del Salitre, manzanas 1 y 2, Carrera 49 No. 21-80/83 de Santa Fé de Bogotá, D.C. SEGUNDA.- Se condene a la NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, INSTITUTO DE CASAS FISCALES DEL EJÉRCITO, a pagar con carácter de indemnización a PROMOCIONES, INVERSIONES Y DESARROLLOS “PIDSA S.A.”, los perjuicios (daño emergente, lucro cesante),

ocasionados por el incumplimiento del convenio para la compra por parte de esas entidades oficiales y venta por parte de PROMOCIONES, INVERSIONES Y DESARROLLOS “PIDSA S.A.”, de 50 casas tipo “A”, “B” y “D”, conjunto residencial Bosques del Salitre, manzanas 1 y 2, Carrera 49 No. 21-80/83 de Santa Fé de Bogotá, D.C. TERCERA.- Las sumas que por perjuicios (daño emergente, lucro cesante) sean señaladas a cargo de la NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, INSTITUTO DE CASAS FISCALES DEL EJÉRCITO con carácter de indemnización a favor de PROMOCIONES, INVERSIONES Y DESARROLLOS “PIDSA S.A.”, deberán ser indexadas, es decir, su valor actualizado a la fecha del pago. CUARTA.- Se condene a la NACIÓN COLOMBIANA, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, INSTITUTO DE CASAS FISCALES DEL EJÉRCITO, al pago de las costas del presente proceso.

2. La parte actora relató que el 26 de abril de 1996, a petición de funcionarios del Ministerio de Defensa, presentó oferta para la venta de 50 casas de la urbanización Bosques del Salitre en la ciudad de Bogotá, la cual contenía todos los elementos esenciales del negocio jurídico que se ofreció al ministerio a solicitud de éste, de conformidad con el artículo 845 del Código de Comercio. 2.1. Sostuvo que las entidades demandadas iniciaron todos los trámites necesarios para la concreción del negocio, informándole de ello a la

sociedad demandante, quien en consecuencia, teniendo en cuenta que la negociación se iba a hacer con el ejército a través del Instituto de Casas Fiscales del Ejército, presentó “(…) a todos los estamentos del Ejército Nacional y del Ministerio de Defensa”, el 14 de agosto de 1996, la ratificación de la oferta con todos los documentos necesarios para la contratación: planos, descripción del proyecto, especificaciones de las viviendas y ofreció cualquier información adicional que fuera necesaria. 2.3. La demandante manifestó que en desarrollo de la oferta inicial y la ratificación y con el fin de completar los requisitos para la contratación, según instrucciones de sus superiores y de los miembros de la junta, el Instituto de Casas Fiscales del Ejército solicitó a una firma inmobiliaria el avalúo de las casas tipo A, B y D ofrecidas, la cual consideró, luego de estudiar todos los títulos y de visitar cada uno de los inmuebles, que el valor debía ser superior al ofrecido por la sociedad PIDSA S.A. 2.4. Entre tanto, el Congreso de la República expidió la Ley 325 de 1996, por medio de la cual se modificó el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1996 y permitía al Ministerio de Defensa Nacional establecer un programa para la construcción de infraestructura propia del sector vivienda del Ministerio de Defensa, subprograma intersubsectorial vivienda, construcción y compra de terrenos, subproyecto vivienda fiscal del ejército en Bogotá. 2.5. Teniendo en cuenta la anterior normatividad el avalúo practicado y que se reunían todos los requisitos jurídicos, técnicos y financieros para el

trámite de la negociación, el 18 de noviembre de 1996, la junta directiva del Instituto de Casas Fiscales del Ejército procedió “(…) a aceptar sin condición alguna la oferta presente (sic) a ese Instituto-Ministerio de Defensa por PROMOCIONES, INVERSIONES Y DESARROLLOS PIDSA S.A.”. 2.6. Aceptada la oferta, el comandante del ejército solicitó adelantar a la mayor brevedad posible todos los trámites administrativos necesarios, con el fin de finalizar la negociación y lograr la entrega de las casas antes del 10 de diciembre de 1996 y se ordenó al coronel encargado de la dirección del departamento de finca raíz del Ministerio de Defensa darle el trámite final a la minuta de compraventa. 2.7. El coronel encargado hizo entrega personalmente en la oficina de PIDSA S.A., de la mencionada minuta. 2.8. Mediante resolución n.o 18801 del 20 de diciembre de 1996, el Ministerio de Defensa Nacional efectuó una apropiación en el presupuesto de inversión de la entidad por valor de $ 3 250 000 000,oo para la construcción y compra de terrenos para vivienda fiscal en Santafé de Bogotá, que sin duda tenía como finalidad cumplir con el negocio jurídico realizado con la sociedad PIDSA S.A., por el mismo valor de la oferta presentada por ésta en abril y agosto de 1996. 2.9. La oferta presentada y aceptada, encuadra en los objetivos, planes, finalidades e intenciones que tanto el legislador en la Ley 325 de 1996, como el gobierno por medio del Decreto 2058 del mismo año y el Ministerio

de Defensa por la resolución n.o 18801 quieren y deben cumplir como inversión destinada a la vivienda o casas fiscales del personal del ejército nacional “(…) que cuenta hoy con un gran déficit en las mismas”. 2.10. A pesar de haber aceptado la oferta y de estar cumplidos todos los requisitos legales de la oferta y del trámite de la negociación, la demandada no ha dado cumplimiento a lo convenido, no se han hecho las respectivas escrituras ni se han recibido los inmuebles ofrecidos, por causas imputables a la entidad, “(…) incumpliendo clara y expresamente sus obligaciones contractuales (…)”. 2.11. El 11 de junio de 1997, la demandante se dirigió al viceministro de Defensa solicitándole una decisión por parte del Ministerio con relación a la adquisición de esos bienes inmuebles, entre otras cosas para suspender los ya elevados costos y perjuicios que se ocasionaron por causa del incumplimiento de las entidades oficiales en esta negociación, sin obtener respuesta. 2.12. La demandante adujo la violación del artículo 211 de la Constitución Política, los artículos 845, 846, 851, 854, 857, 858 y 863 del C. de Co.; los artíc