CE-25000-23-26-000-1999-01616-02(28236)-2014

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Fallo inhibitorio. Caso de contratista de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores / NULIDAD DE CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOSImprocedente por existir contrato realidad / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Configurada por presunción de legalidad de acto administrativo / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Impide un pronunciamiento de fondo Teniendo en cuenta los términos de la apelación y los hechos debidamente probados, deberá la Sala establecer si resulta procedente la decisión de fondo solicitada por la parte actora o si existe una ineptitud sustantiva de la demanda (…) La Sala observa que el asunto que es objeto de decisión en el presente caso, si bien se planteó como contractual, por cuanto existe una serie de negocios jurídicos de esta naturaleza que son objeto de impugnación en la demanda, en realidad es de índole laboral, en la medida en que se solicita el reconocimiento de la existencia de esta clase de vínculo entre el Ministerio de Educación NacionalJunta Central de Contadores y la señora Luz Marina Acevedo Nova, en el entendido de que si bien se suscribieron contratos de prestación de servicios y órdenes de servicios, realmente lo que hubo fue una relación de trabajo que se pretendió ocultar, en la cual se configuraron los elementos que la identifican: i) prestación del servicio en forma personal, ii) la subordinación del trabajador a la empleadora y iii) una remuneración a cambio (…) No obstante lo anterior e independientemente de si proceden o no a través de esta acción contractual las

reclamaciones atinentes a la existencia del denominado “contrato realidad”, la Sala observa que, en el caso concreto, existe una circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo, por cuanto la acción ejercida en esta oportunidad, efectivamente no era la procedente (…) la Sala advierte que en el sub-lite hubo una indebida escogencia de la acción, ya que la relativa a controversias contractuales no era la llamada a ser ejercida, por cuanto si bien el artículo 87 del C.C.A, establece que la misma resulta procedente, entre otras cosas, cuando se aduce la pretensión de que se declare la nulidad de uno o varios contratos, como se pidió en el presente caso, en realidad el origen del daño por el cual se está reclamando reparación, no fue propiamente un contrato, sino un acto administrativo (…) se configura una ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, toda vez que no resulta procedente un pronunciamiento sobre la validez de los contratos y órdenes de servicio demandados, si de por medio subsiste un acto administrativo que no ha sido demandado y por lo tanto se halla investido de la presunción de legalidad (…) la demandante incumplió con la carga procesal de presentar la demanda en debida forma y ello impide un pronunciamiento de fondo (…) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 32 NUMERAL 3 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 15 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1579 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1523 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1741 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer procesos en segunda instancia El Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-26-000-1999-01616-02(28236)

Actor: LUZ MARINA ACEVEDO NOVA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL JUNTA NACIONAL DE CONTADORES

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – APELACIÓN SENTENCIA La Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 11 de mayo de 2004, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, mediante la cual negó

las pretensiones de la demanda, sentencia que será revocada. SÍNTESIS DEL CASO La Junta Nacional de Contadores celebró con la demandante varios contratos de prestación de servicios y órdenes de servicios sucesivos, con fundamento en los cuales ésta reclamó a la entidad el pago de prestaciones sociales por considerar que hubo una relación laboral, petición que fue denegada por la administración. La actora no demandó este acto administrativo, sino los referidos negocios jurídicos.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. El 4 de diciembre de 1998, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A, Luz Marina Acevedo Nova presentó oportunamente demanda en contra de la NaciónMinisterio de Educación Nacional-Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, cuyas pretensiones fueron (f. 2 a 20, c. 1):

1. DECLARACIONES Y CONDENAS 1.1 Que por haberse celebrado en forma irregular contrato de prestación de servicios, con manifiesta vinculación ilegal, por ser en verdad un contrato de trabajo, regulado y definido en el artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo y con ostensible infracción a las normas constitucionales y legales a las que debió sujetarse, se DECLARE que son nulos los contratos de Prestación de Servicios y las Ordenes de Servicios suscritos entre EVELIO BENITEZ CASTAÑEDA (…) quien actúa en nombre y representación de la Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Educación Nacional Junta Central de Contadores, en su carácter de Director General (…) y LUZ MARINA ACEVEDO NOVA (…), los cuales

fueron celebrados desde 09 de noviembre de 1991 hasta el 30 de abril de 1998 siempre en forma continua, y en observancia de reglas internas, entre las cuales se destaca la obligatoriedad de cumplimiento en el horario de trabajo fijado por la entidad, es decir, de 8:00 a.a. a 5:00 p.m. con una hora de almuerzo. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ese Honorable Tribunal CONDENE a la NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-JUNTA CENTRAL DE CONTADORES, a reconocer y cancelar, con base en el último sueldo básico de mi mandante, el cual fue de OCHOCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL PESOS (889.000,oo) M/CTE mensuales, cifra que se mantuvo constante durante los últimos cuatro (04) meses, las prestaciones a las que tiene derecho como empleada, las cuales se encuentran establecidas en la ley, tales como: vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, primas semestrales, cesantías y todo lo pertinente a las prestaciones en materia de seguridad social de acuerdo con la Ley 100 de 1993, correspondiente al periodo comprendido entre el 08 de noviembre de 1991 al 30 de abril de 1998 y que dichas sumas sean actualizadas de acuerdo con el índice de precios al consumidor, junto con sus intereses comerciales corrientes o moratorios a que haya lugar, a partir de la fecha en que debió realizarse el pago. 1.3 Se CONDENE a la NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-JUNTA CENTRAL DE CONTADORES, a pagar un día

de salario por cada día de retardo en el pago de prestaciones, a favor de mi representada (…).

2. Como sustento de sus pretensiones, la demandante adujo los siguientes hechos: 2.1. La señora Luz Marina Acevedo Nova estuvo vinculada a la Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Educación Nacional Junta Central de Contadores a partir del 8 de noviembre de 1991 y hasta el 30 de abril de 1998, en virtud de diferentes modalidades contractuales, que le permitieron ocupar en dicha entidad los cargos de auxiliar de archivo, sustanciadora de solicitudes de tarjetas profesionales de contadores públicos y sustanciadora de procesos disciplinarios en el departamento jurídico, cargo este último en el que permaneció durante los últimos 4 años, ejecutando funciones como abogada, tales como asesoría, sustanciación, etc., según solicitudes del director de la unidad o los directores jurídico y administrativo. 2.2. Además de las funciones anteriores, la demandante debió asumir en varias oportunidades labores que correspondían a otros funcionarios, entre ellas: tramitar trabajo represado, colaborar con la búsqueda de documentos extraviados, atender la ventanilla de atención al público, presentar informes mensuales sobre las labores ejecutadas en el departamento jurídico, etc., lo cual implica que debió poner a disposición de la entidad la totalidad de su energía laboral ya que era esta última la que determinaba qué labor debía ejecutar y en qué momento. 2.3. En el cumplimiento de sus funciones, la actora siempre estuvo supervisada por el director jurídico de la entidad, obedeció instrucciones de los jefes

encargados de cada división, cumplió el horario de trabajo establecido para todos los funcionarios y empleados y el salario le fue pagado mes vencido, siendo el último la suma de $ 889 000, cifra que se mantuvo constante durante los últimos 4 meses de labores. 2.4. La vinculación de la demandante, que fue por un periodo total de 6 años y 6 meses, se produjo en virtud de contratos de prestación de servicios y en los últimos años, por órdenes de servicio, elaboradas para periodos de 3 meses, produciéndose el retiro voluntario de la demandante el 30 de abril de 1998. 2.5. La señora Acevedo Nova el 9 de noviembre de 1998, envió oficio a la entidad demandada en el cual reclamó “(…) el reconocimiento de sus prestaciones sociales y demás derechos adquiridos por su labor en la entidad durante seis (6) años y seis meses, es decir del 08 de noviembre de 1991 al 30 de abril de 1998”. 2.6. “Mediante respuesta dada a la precitada comunicación, remitida por la JUNTA CENTRAL DE CONTADORES, a través de oficio No. CJ-969/98-5478 del 20 de noviembre de 1998, la demandada manifiesta que no hay lugar a dicho reconocimiento en consideración a que la vinculación se basó en la celebración de Contratos de Prestación de Servicios o suscripción de Órdenes de Servicios regidos por el decreto 222 de 1983 y la ley 80 de 1993, cuyos textos dejan expresa constancia de que no hay lugar al reconocimiento de prestaciones sociales”.

II. Trámite procesal

3. La demanda fue presentada ante la secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual la remitió a la Sección Segunda por competencia y ésta, mediante auto del 30 de abril de 1999, resolvió remitir nuevamente las diligencias a la Tercera, por considerar que era un asunto de su competencia, toda vez que “(…) no se está solicitando la nulidad de ningún acto administrativo que provenga de una relación legal y reglamentaria, sino la nulidad de ‘contratos de Prestación de Servicios’, suscritos entre la actora y la entidad demandada, acción de la cual no es competente para conocer esta Sección (…)”

(el resaltado es del texto original) (f. 21 y 23, c. 1).

4. La Sección Tercera del Tribunal a-quo asumió el conocimiento del proceso y notificó mediante aviso el auto admisorio de la demanda al Ministerio de Educación Nacional, quien se abstuvo de contestarla (f. 29, 32 y 34, c. 1).

5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, profirió sentencia el 11 de mayo de 2004, en la cual negó las pretensiones, por cuanto concluyó que “(…) si la demandante consideraba que los contratos con ella celebrados eran nulos, debió demostrar que, en el caso concreto, no se cumplían los requisitos previstos en la norma citada [se refiere al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993], acreditando, a manera de ejemplo, que existían cargos vacantes correspondientes a la planta de personal,

cuyas funciones coincidían con aquellas por ella realizadas, para que así la situación jurídica pudiera subsumirse en la causal 2ª de nulidad prevista por el artículo 44 ya citado, por celebrarse los referidos contratos contra expresa prohibición legal” pero como en la demanda no se indicó la causal concreta de nulidad y tampoco obran en el proceso pruebas que permitan establecer la presencia de causales de invalidez de los actos contractuales, las pretensiones no podían prosperar (f. 78 a 91, c. ppl).

6. Inconforme con la decisión, el 19 de mayo de 2004 la parte demandante presentó recurso de apelación en su contra, en el cual solicitó que “(…) se revoque la sentencia (…) y en su lugar declare administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación Ministerio de Educación NacionalUnidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores y se disponga las pretensiones solicitadas”, con fundamento en que en el proceso se acreditó que durante un periodo continuo e ininterrumpido de 77 meses y 22 días, existió una relación laboral entre la entidad demandada y la señora Luz Marina Acevedo –se probó i) que hubo actividad laboral desempeñada personalmente por la trabajadora, ii) la relación de subordinación entre el empleador y la trabajadora y iii) el salarioque fue prolongada mediante múltiples contratos de prestación de servicios y órdenes de servicios y que los derechos laborales de la demandante derivados de tal relación, fueron vulnerados por la demandada, al no reconocer y pagar a su favor las prestaciones sociales a las que tenía derecho. Manifestó la

apelante, que era de singular importancia que se tuviera en cuenta, al analizar el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que la demandante no requería estudios especializados como lo exige el último párrafo de dicha norma (f. 93 y 106, c. ppl.).

7. El recurso de apelación fue admitido por la Sección Tercera y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, oportunidad dentro de la cual sólo intervino la actora para reiterar los argumentos expuestos a lo largo del proceso, sobre la existencia de una relación laboral, en la cual la prestación personal de la actividad convenida se produjo con subordinación y dependencia, la cual estuvo sustentada en los contratos y órdenes de servicio suscritos con la demandada (f. 131, 133 y 134, c. ppl.).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

8. El Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta Corporación1.

II. Hechos probados

9. Teniendo en cuenta los medios de prueba regularmente allegados al plenario, se acreditaron los siguientes hechos, relevantes para la litis2: 9.1. La señora Luz Marina Acevedo Nova prestó sus servicios en la Junta Central de Contadores en virtud de los siguientes contratos3 y órdenes de servicio4: 1 El artículo 129 del C.C.A establece que el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. El numeral 4º

del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 de la Corporación establece que la Sección Tercera conoce de las controversias de naturaleza contractual. Conforme al Decreto 597 de 1988 –aplicable en el sub examine–, la cuantía exigida para la época de presentación de la demanda, 4 de diciembre de 1998, era de $18 850 000 y en este caso la mayor de las pretensiones, correspondiente al monto de las prestaciones debidas, asciende a $ 34 533 000. 2 De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Decreto 01 de 1984, en los procesos contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración. 3 El objeto de los contratos celebrados, fue “(…) la Prestación de Servicios Personales Calificados, con plena autonomía técnica y administrativa en el cumplimiento de las funciones como SECRETARIA SUSTANCIADORA DE LA JUNTA CENTRAL DE CONTADORES”. Las obligaciones a su cargo fueron: “En virtud del presente contrato, EL CONTRATISTA se obliga a: 1) Ejecutar el objeto relacionado en la cláusula primera de este contrato. 2) Programar con plena autonomía técnica y administrativa las actividades que deba desarrollar para el cumplimiento del objeto del contrato. 3) Rendir y elaborar informes y demás trabajos que se le soliciten en desarrollo del objeto de este contrato. 4) Atender oportunamente las solicitudes de asesoría que le formule el Jefe de la dependencia correspondiente. 5) Mantener absoluta reserva

profesional sobre la información que le sea suministrada para el desarrollo del objeto del contrato. 6) Colaborar con la consecución de información, normas y demás documentos que sean necesarios para adelantar asuntos de la dependencia. 7) Sustanciar los proyectos de providencias y resoluciones que deben proferirse dentro de los procesos disciplinarios adelantados por la Junta. 8) Llevar y mantener actualizado y ordenado el archivo de la dependencia. 9) Manejar máquinas de oficina, tales como: Procesadores de palabra, máquinas de escribir y las demás que se requieran para el desempeño de las funciones. 10) Sellar, foliar, radicar y distribuir la correspondencia tramitada por la dependencia y mantener al jefe de la dependencia informado sobre ello. 11) Revisar, confrontar o verificar datos, cifras o cualquier otra información relativa a los informes y demás documentos que le sean solicitados. 12) Rendir informes periódicos al jefe de la dependencia sobre las labores desarrolladas. 13) Contratar por su cuenta y bajo su responsabilidad con terceros. PARÁGRAFO: EL CONTRATISTA será responsable ante las autoridades de los actos u omisiones que realice en el ejercicio de las actividades que desarrolle en virtud del presente contrato, cuando en ellos cause perjuicios a la administración o a terceros”. 4 El objeto de algunas de las órdenes de servicio, fue: “Requerimiento de los Servicios para el buen funcionamiento de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL JUNTA CENTRAL DE CONTADORES, en el área JURÍDICA, de conformidad con los siguientes servicios Personales, a contratar: a. Prestar los servicios personales como sustanciadora. b. Programar con plena autonomía técnica y administrativa las actividades

que deba desarrollar para el cumplimeinto del objeto del contrato. c. Rendir y elaborar informes de los trabajos que le encomienden en desarrollo del objeto de este contrato. d) Atender oportunamente las solicitudes de asesoría que formule el Director de la Unidad o sus Directores Jurídico o Administrativo. e. Mantener absoluta reserva sobre la información que sea suministrada para el desarrollo del objeto del contrato. f. Colaborar con la consecución de información normas y demás documentos que sean necesarios para adelantar asuntos de la dependencia. g. Sustanciar los proyectos de providencias y resoluciones que deben proferirse dentro de los procesos disciplinarios adelantados por la Junta. h. Llevar y mantener actualizado y ordenado el archivo de la dependencia. i. el contratista tendrá a su servicio máquinas de oficina tales como: procesadores de palabra, máquinas de escribir y las demás que se requieran para su desempeño. j. Rendir informes periódicos sobre los servicios prestados. k. Los demás servicios que le sean asignados por el Director de la Unidad que sean acordes con el servicio contratado. l. Cuando en cumplimiento de sus obligaciones la contratista tenga que desplazarse fuera de Santafé de Bogotá, la JUNTA le reconocerá pasajes y viáticos con cargo al presupuesto de funcionamiento de la Entidad, de acuerdo con - Contrato de prestación de servicios 064 del 21 de julio de 1993, celebrado con el Ministerio de Educación: entre el 23 de julio y el 22 de diciembre de 1993 (f. 146, c. 2). - Contrato de prestación de servicios calificados, celebrado en febrero de 1994 con

la Fiduciaria Cafetera S.A. -Fiducafé S.A.- obrando en nombre y representación del Fondo del Ministerio de Educación Nacional-Junta Central de Contadores: Por un término de 8 meses contados a partir del 1º de enero de 1994, es decir hasta el 31 de agosto de este año (f. 134, c. 2). - Orden de prestación de servicios # 001-95 expedida por la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores: Entre el 15 de diciembre de 1995 y el 29 de febrero de 1996 (f. 115, c. 2). - Orden de prestación de servicios # 001-96 expedida por la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores: Entre el 1º de marzo y el 1º de junio de 1996 (f. 115, c. 2). - Orden de servicio n.o 0023-96 del 1º de junio de 1996 de la Junta Central de Contadores: Entre el 1º y el 30 de junio de 1996 (f. 106, c. 2). - Orden de servicio n.o 0040-96 del 1º de julio de 1996 de la Junta Central de Contadores: Entre el 1º de julio y el 30 de septiembre de 1996 (f. 103, c. 2). - Orden de servicio n.o 0069-96 del 16 de octubre de 1996 de la Junta Central de Contadores: Entre el 16 y el 30 de octubre de 1996 (f. 103, c. 2). - Orden de servicio n.o 0091-96 del 15 de noviembre de 1996 de la Junta Central de Contadores: Entre el 15 de noviembre y el 30 de diciembre de 1996 (f. 93, c. 2).

• Orden de servicio n.o 001-97 del 2 de enero de 1997 de la Junta Central de Contadores: Entre el 1º de enero y el 31 de marzo de 1997 (f. 90, c. 2). los montos señalados por el Gobierno. m. LA CONTRATISTA sólo responderá por la realización diligente de su encargo procurando en todo momento la cumplida y acertada defensa de los intereses de la JUNTA. Las demás que sean compatibles con la ejecución del presente contrato”. El objeto de otras órdenes de servicio fue “Adelantar labores de abogada del Departamento Jurídico, estando obligada la contratista a responder por la realización de los siguientes encargos …”, los cuales corresponden, en esencia, a los ya relacionados. - Orden de servicio n.o 037-97 del 1º de abril de 1997 de la Junta Central de Contadores: Entre el 1º de abril y el 30 de junio de 1997 (f. 73, c. 2). - Orden de servicio n.o 064-97 del 1º de julio de 1997 de la Junta Central de Contadores: Entre el 1º de julio y el 30 de septiembre de 1997 (f. 71, c. 2). - Orden de servicio n.o 093-97 del 1º de octubre de 1997 de la Junta Central de Contadores: Entre el 1º y el 30 de octubre de 1997 (f. 67, c. 2). - Orden de servicio n.o 131-97 del 20 de noviembre de 1997 de la Junta Central de Contadores: Entre el 21 de noviembre y el 30 de diciembre de 1997 (f. 64, c. 2). - Orden de servicio n.o 001-98 del 16 de enero de 1998 de la Junta Central de

Contadores: Entre el 16 y el 30 de enero de 1998 (f. 59, c. 2). - Orden de servicio n.o 037-98 del 1º de febrero de 1998 de la Junta Central de Contadores: Entre el 1º de febrero y el 30 de abril de 1998 (f. 56, c. 2). 9.2. El 10 de noviembre de 1998, la señora Luz Marina Acevedo Nova le solicitó al director administrativo de la Unidad Administrativa Junta Central de Contadores el reconocimiento de sus prestaciones, en los siguientes términos (f. 54, c. 2): Transcurridos siete (7) meses de mi retiro de esa entidad sin que hasta la fecha haya recibido llamado o razón alguna de su parte con el propósito de cancelar lo correspondiente a las cesantías y prestaciones sociales a que tengo derecho luego de haber laborado en esa entidad durante siete años (7) años (sic) seis (6) meses, de manera atenta, me permito solicitarle se sirva ordenar a quien corresponda proceder con dicho pago el cual abarca: vacaciones, primas de vacaciones, primas de Navidad, primas semestrales, cesantías y todo lo pertinente al cubrimiento de seguridad social dejado de pagar durante el periodo antes señalado. 9.3. El 20 de noviembre de 1998, el director general de la Junta Central de Contadores, le respondió a la señora Acevedo Nova, de la siguiente manera: En atención a su solicitud de la referencia, radicada en esta entidad el 10 de noviembre de la presente anualidad, dentro del término legal previsto me permito comunicarle que revisado su expediente se pudo

verificar que su relación con la Junta Central de Contadores se basó en la celebración de Contratos de Prestación de Servicios o la suscripción de Órdenes de Servicios, regidas por el Decreto 222 de 1983 y la Ley 80 de 1993, en cuyo texto se dejó expresa constancia de la inexistencia de vínculo laboral que diera lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. Por las anteriores razones, esta Dirección no ha procedido a expedir acto administrativo de reconocimiento de valor alguno en los términos de su requerimiento.

III. Problema jurídico

10. Teniendo en cuenta los términos de la apelación y los hechos debidamente probados, deberá la Sala establecer si resulta procedente la decisión de fondo solicitada por la parte actora o si existe una ineptitud sustantiva de la demanda que lo impide.

IV Análisis de la Sala

11. Se observa que la demanda presentada por la señora Luz Marina Acevedo Nova apunta a obtener el reconocimiento judicial de la existencia de una relación laboral con la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores adscrita al Ministerio de Educación, que en su criterio se configuró, por cuanto se llenaron todos los requisitos exigidos para el surgimiento de un verdadero contrato de trabajo, circunstancia que, por lo tanto, le da derecho a obtener el reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales que legalmente le correspondían en su calidad de empleada de la referida entidad.

12. Alega la actora que si bien se suscribieron entre las partes múltiples contratos de prestación de servicios y órdenes de servicio, en realidad ellos sirvieron para disimular una verdadera relación laboral, en virtud de la subordinación y

dependencia con las que ejecutó las labores que le fueron encomendadas a cambio de una remuneración mensual, con cumplimiento de horario en iguales condiciones que los demás empleados de la entidad, pero sin que le fueran reconocidas las prestaciones propias de la real vinculación que se produjo.

13. En relación con el contrato de prestación de servicios, el mismo es definido por el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 como aquel “(…) que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”, aclarando a continuación que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable” (Las partes subrayadas fueron declaradas exequibles mediante sentencia del 19 de marzo de 1997, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara, "... salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada").

14. En reciente sentencia de unificación jurisprudencial en torno al alcance legal de los objetos de los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó5: 93.- Se puede afirmar, sin lugar a mayor dubitación, que la realidad material de las expresiones legales “…para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión…” engloba necesariamente una misma sustancia jurídica: la del contrato de prestación de servicios

definido en el artículo 32 No 3 de la ley 80 de 1993 y que no es otro que

aquel que tiene por objeto apoyar la gestión de la entidad requirente en relación con su funcionamiento o el desarrollo de actividades relacionadas con la administración de la misma,6 que en esencia no implican en manera alguna el ejercicio de funciones públicas administrativas7. 94.- En realidad se trata de contratos a través de los cuales, de una u otra manera, se fortalece la gestión administrativa y el funcionamiento de las entidades públicas, dando el soporte o el acompañamiento necesario y requerido para el cumplimiento de sus propósitos y finalidades cuando estas por sí solas, y a través de sus medios y mecanismos ordinarios, no los pueden satisfacer; o la complejidad de las actividades administrativas o del funcionamiento de la entidad pública son de características tan especiales, o de una complejidad tal, 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de diciembre de 2013, expediente 41719, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 [85] “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007. Rad. 24.715 y otros Acu. Cp.- Ruth Stella Correa Palacio.“…Sobre el particular, sea lo primero destacar que el contrato de prestación de servicios nació del contrato de arrendamiento o locatio, que tenía como modalidades de ejecución las obras (locatio operis), el transporte (locatio conductio), o los servicios personales (locatio operarum). Figura esta última que se generalizó para dar paso a la concepción actual de este negocio jurídico, al cual el Estado moderno ha recurrido, para cumplir las múltiples y

crecientes funciones a su cargo y ante precisos requerimientos de conocimiento profesional, técnico o científico o por insuficiencia del personal vinculado a su planta de personal a través de un acto condición (funcionarios) o mediante contrato de trabajo (trabajadores oficiales). De ahí que, la necesidad de servicios para su funcionamiento o para el cumplimiento de actividades dirigidas a la sociedad, ha dado lugar a contratarlos con personas naturales o jurídicas externas, no vinculadas como servidores o funcionarios de la Administración, a través de contratos de prestación de servicios…” 7 [86] “Los contratos de prestación de servicios no constituyen los instrumentos jurídicos para