CE-25000-23-26-000-1999-02679-01(26934)-2014

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO LEGAL / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

DAÑO ESPECIAL / DIFERENCIA ENTRE ACCIONES DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ILEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL ACTO ADMINISTRATIVO /

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[L]a Sala sentó el criterio que hoy domina, conforme con el cual la acción de reparación directa es procedente frente a actos administrativos legales. En efecto, si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración, como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial. De modo que no es forzoso reclamar, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley, y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer, se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, idea inserta en la conciencia jurídica moderna como una expresión del principio general de igualdad ante la ley. En relación con lo anterior, esta Corporación ha señalado, además, que esta postura sólo tiene aplicación en casos en que la legalidad del acto

administrativo generador del perjuicio no se cuestiona en la demanda, pues de lo contrario la acción de reparación directa no resultaría la apropiada para obtener la indemnización respectiva. En efecto, si el fundamento específico de las alegaciones del accionante gravitan en torno de los elementos determinantes de la validez del acto que soporta el ejercicio de la acción, lo pertinente será acudir a las acciones de nulidad o nulidad de restablecimiento del derecho, pues ellas sí resultan ser el medio adecuado para combatir “legitimidad” del acto de que se trate.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto ver providencias: Consejo de Estado, sentencia del 7 de abril de 1938, C.P. Carlos Lozano y Lozano. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21 de marzo de 1996, expediente 3575, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Este criterio ha sido reiterado, entre otras sentencias de esta Corporación: Sección Primera, sentencia del 28 de noviembre de 1996, expediente 3967, C.P.

Libardo Rodríguez Rodríguez; Sección Primera, sentencias del 8 de mayo de 1997, expediente 4208 y 4291, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; Sección Primera, sentencia del 22 de mayo de 1997, expediente 4261 C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Sección Primera, sentencia del 22 de mayo de 1997, expedientes 4205 y 4207, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 19 de

febrero de 2004, expediente 24027, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

/ FUENTE DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / ACTO ADMINISTRATIVO /

ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / FALLO

INHIBITORIO

[S]e evidencia, por una parte, que respecto del Decreto 1066 de 1997 el actor debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pues, tal como se dejó dicho, en su demanda guarda reproches relativos a la validez del acto, los cuales resultan ajenos a la acción de reparación directa utilizada. Por otra parte, encuentra la Sala que, tal como lo afirma el mismo actor –no obstante la aparente contradicción de sus afirmaciones sobre este particular–, el presunto acto productor del daño alegado (rectius: hecho dañino), es el Decreto 1038 de 1997 y no el 1066 de la misma anualidad, pues fue en aquel en el que se prohibió el uso del estadio Nemesio Camacho “El Campín” para las actividades que tenía planeadas el actor. En efecto, haciendo abstracción de la realidad acreditada en el expediente procesal, si fuese suprimido del mundo jurídico el Decreto 1038 de 1997, el concierto programado, con mucha probabilidad, se hubiese llevado a cabo en el estadio Nemesio Camacho “El Campín” y los tropiezos narrados por los demandantes, también con algún

grado de certeza, no se hubiesen presentado. A lo sumo, un hipotético fracaso en las ventas de tal evento, no hubiese podido ser imputado a la administración pública. De lo anterior se concluye que si el actor consideró como el evento productor del daño al Decreto 1066 de 1997, debió acudir a una vía procesal diferente, lo cual supondría una ineptitud sustantiva de la demanda y un consecuente fallo inhibitorio.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El Código Contencioso Administrativo en el número 8 del artículo 136, vigente tanto para la época en la cual ocurrieron los hechos que dieron lugar a la formulación de la respectiva demanda, como en el momento en que la misma se presentó, establece en relación con el término para intentar la acción de reparación directa, (...) La ley consagra, entonces, un término de dos (2) años contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho u omisión que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, período que, vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. (...) Para el caso particular de la acción de reparación de directa que se motiva en la expedición de un acto

administrativo válido, tal como sucede en el presente caso, esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de señalar que el cómputo del término de caducidad principia desde el día siguiente a la publicación de los actos correspondientes, es decir, una vez en firme y oponibles, de acuerdo con la ley, a sus destinatarios.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 - NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-26-000-1999-02679-01(26934)

Actor: EDITORA GLOBO MUSICAL MARCOS TULIO BARRAZA CAMPO

LTDA. Y OTRO

Demandado: DISTRITO CAPITAL - ALCALDÍA MAYOR DE SANTA FE DE

BOGOTÁ D.C.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 3 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda I.1. Por conducto de apoderado judicial, en escrito presentado el 8 de

noviembre de 19991, la Editora Globo Musical Marcos Tulio Barraza Campo Ltda., y Marcos Barraza Campo interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa consagra en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en contra del Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas2: “(…) declarar responsable al Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá de los perjuicios materiales y morales causados a mi poderdante, de acuerdo con los siguientes criterios: 1 Folios 3 al 27 del cuaderno principal. 2 Folios 12 y 13 loc. cit. “A ‘EDITORA GLOBO MUSICAL MARCOS TULIO BARRAZA CAMPO LTDA.’: “1.- Por concepto de daño emergente el reconocimiento y pago de: 1.1.- La totalidad de los gastos en que incurrió la firma “EDITORA GLOBO MUSICAL MARCOS TULIO BARRAZA CAMPO LTDA’ para la realización del evento denominado “Primer Festival de Merengue” que serán demostrados en el curso de este proceso y 1.2.- Los gastos en que ha incurrido la parte actora para asumir su defensa dentro de los procesos promovidos en su contra con ocasión al (sic) incumplimiento de las obligaciones contraídas para la realización del espectáculo antes mencionado, perjuicios (1.1.- y 1.2.-) que se estima ascienden a la suma de TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS ($300.000.000), suma que se solicita sea actualizada al momento de proferirse sentencia que resuelva en forma definitiva el asunto al cual se contrae esta

litis; 1.3.- El valor de la utilidad que se esperaba percibir y 1.4.- Pago de las costas que demanda el trámite de este proceso. “2.- Por concepto de lucro cesante el reconocimiento y pago de los intereses que la suma relacionada en el punto anterior le han debido producir al demandante desde la fecha en que se concretó su perjuicio (7 de noviembre de 1997), hasta el día en que se profiera sentencia definitiva dentro de este proceso. “A MARCOS BARRAZA CAMPO: “1.- Por concepto de daño emergente el reconocimiento y pago de la totalidad de los gastos en que ha incurrido para atender los gastos de los procesos que se han prmovido (sic) en su contra ante la jurisdicción ordinaria y penal que se estima ascienden a la suma de CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($50.000.000), suma que se solicita sea actualizada al momento de proferirse sentencia que resuelva en forma definitiva el asunto al cual se contrae esta litis; y 1.2.- Pago de las costas que demande el trámite de este proceso. “2.- Por concepto de daño moral una suma equivalente a los mil (1.000) gramo oro, por la angustia y el dolor sufridos tanto por él como su familia al tener que atender tantos procesos en su contra y ver sometido a un riesgo innecesario el patrimonio de la familia construido con el esfuerzo de toda una vida de trabajo”. I.2. Como fundamentos fácticos de sus pretensiones el demandante pone de presente, en síntesis, los siguientes3: I.2.1. Mediante escritura pública No. 28 del 5 de enero de 1995,

otorgada en la Notaría 4ª del Círculo Notarial de Barranquilla, fue constituida la sociedad comercial Editora Globo Musical Marcos Tulio Barraza Campo Ltda., la que en desarrollo de su objeto programó la realización del evento denominado “Primer Festival de Merengue” para el 7 de noviembre de 1997, en el estadio “El Campín” en la ciudad de Bogotá. 3 Folios 3 a 12 loc. cit. I.2.2. El 15 de agosto de 1997 se suscribió entre RL Producciones Ltda. y Editora Globo Musical Marcos Barraza Campo Ltda. un contrato de “sociedad en participación”, de cuyas cláusulas se resaltan las siguientes: “RL PRODUCCIONES se compromete a aportar el Estadio El Campín para que se realice o lleve a cabo el día 7 de noviembre de 1997 el primer festival de merengue a partir de las 7:00 p.m. a 11:00 p.m.’ ‘Por aportar el estadio RL PRODUCCIONES recibirá el 15% del total de lo que se recaude por Taquilla en venta de boletas’. ‘MARCOS BARRAZA CAMPO se compromete a diligenciar o sacar los respectivos permisos que se requieran para realizar el espectáculo público según las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Policía y la Alcaldía del Distrito Capital, igualmente a publicar por Radio Cuñas T.V. y todos los medios de publicidad’ ‘Si MARCOS BARRAZA CAMPO incumple con lo aquí pactado y como consecuencia no se pudiera realizar el evento pagará la suma de TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS MONEDA

CORRIENTE ($35.000.000), igualmente si RL PRODUCCIONES no tiene disponible el Estadio para el 7 de noviembre con el fin de realizar el primer Festival de Merengue pagará a MARCOS BARRAZA CAMPO la suma de OCHENTA

MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE”.

I.2.3. Para efectos de llevar a cabo el evento programado, durante los meses de septiembre y octubre del año 1997, el señor Barraza Campo celebró los contratos con los artistas respectivos y adquirió la boletería que sería puesta en venta. I.2.4. El 24 de octubre de 1997 el señor Barraza Campo remitió oficios a la Oficina de Prevención de Emergencia de Santa Fe de Bogotá, la Defensa Civil, la Cruz Roja Colombiana, la Policía Metropolitana de Bogotá, el Cuerpo Oficial de Bomberos y a la Secretaría Distrital de Salud con el fin de solicitar sus servicios para la realización del evento mencionado. En la misma fecha se solicitó a la Alcaldía Menor de Teusaquillo concepto para la realización del concierto y al Departamento Administrativo del medio Ambiente permiso para la emisión de ruidos del concierto. El 29 de octubre de 1997 se radicó en la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá la solicitud de aprobación para presentación de espectáculos públicos en campo abierto, para la realización del “Primer Festival de Merengue”. I.2.5. El 29 de octubre de 1997 el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá expidió el Decreto 1038, por el cual se prohíbe la realización de

conciertos en el Estadio Nemesio Camacho “El Campín” y en la Plaza de Toros Santa María. I.2.6. El 31 de octubre de 1997 los demandantes cancelaron el impuesto de espectáculos públicos por un monto total de $38.750.000, el cual se calculó con base en el número total de boletas elaboradas según la ubicación dentro del estadio “El Campín”. I.2.7. Luego de desactivar la publicidad del evento a partir del 1º de noviembre de 1997, la misma fue reactivada el 5 de noviembre del mismo año, pues fue habilitado el Coliseo “El Campín” para realizar el concierto, producto de una reunión sostenida entre varios empresarios interesados y autoridades distritales. I.2.8. Mediante comunicación del 6 de noviembre de 1997, el jefe de la Unidad Legal del Departamento Administrativo del Medio ambiente, en oficio dirigido al señor Barraza Campo, dio respuesta a la solicitud por él presentada para la emisión de ruido, en la cual se le indicó que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Distrital 1038 de 1997 se encontraba prohibida la realización de conciertos y/o espectáculos diferentes a los deportivos en las instalaciones del estadio Nemesio Camacho “El Campín”, motivo por el cual ese Departamento no podía tramitar permisos para la emisión de ruido en tales instalaciones. I.2.9. El evento se llevó a cabo el 7 de noviembre de 1997 en el Coliseo “El Campín” y pesar de los esfuerzos realizados se registró una baja afluencia de público que sólo permitió recaudar $18.000.000. En esta

misma fecha el Alcalde Mayor expidió el Decreto 1066, por el cual se hace una excepción al Decreto 1038 de 1997, reconociendo a la señora Fanny Mickey la posibilidad de realizar el concierto que tenía programado para el 28 de noviembre de 1997 en el estadio “El Campín”, con lo cual se materializa el perjuicio de los demandantes, quienes por no recibir un trato igual vieron afectado en forma grave su patrimonio. I.3. Como fundamentos jurídicos de la demanda, el actor sostuvo, por intermedio de su apoderado, que con la ejecución del Decreto 1038 de 29 de octubre de 1997, le fueron ocasionados graves perjuicios. Señaló, también, que no obstante encontrarse en la misma situación que la señora Fanny Mickey, a esta se le reconoció la posibilidad de realizar un evento en el estadio “El Campín” 29 días después de la expedición del mencionado Decreto4. Indicó, además, que con la expedición del Decreto 1066 de 1997 se incumplió el artículo 13 de la Constitución Política, pues no existía ninguna razón que permitiera justificar el trato diferenciado que le fue dado. Agregó: “Es claro que el Alcalde Mayor dio un trato discriminatorio a mis poderdantes, que dicho trato no se encuentra justificado por ninguna de las circunstancias descrita en la exposición de motivos del Decreto 1066 de 1997 y que con ocasión a ese trato discriminatorio a los demandantes se les causó un perjuicio grave que debe ser indemnizado por el Distrito Capital”5.

1. Contestación a la demanda La demanda fue admitida en auto del 27 de enero de 2000, el cual fue

notificado en legal forma a la demandada y al Ministerio Público6. Oportunamente, la Alcaldía Mayor del Distrito Capital contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones formuladas. Para tales efectos señaló que el demandante no podía alegar como derecho adquirido una simple expectativa de obtener una autorización de la administración distrital para la realización de un evento. Indicó que el Alcalde Mayor estaba plenamente facultado para expedir el Decreto 1038 de 1997, pues con el mismo se corrigió una situación atentatoria contra el orden público. Propuso como excepción la de caducidad de la acción, soportada en que el Decreto 1038 de 1997 fue expedido el 29 de octubre de dicho año, por manera que el término para demandar vencía el 28 de octubre de 19997.

2. Periodo probatorio y alegatos de conclusión 4 Folio 19 loc. cit. 5 Folio 21 loc. cit. 6 Folios 33 a 34 loc. cit. 7 Folios 45 a 50 loc. cit.

Una vez vencido el término probatorio dispuesto en proveído del 15 de agosto de 20008 y fracasada la etapa de conciliación9, el Tribunal Administrativo dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto mediante auto del 25 de septiembre de 200310. Mediante escrito del 14 de octubre de 2003 el Distrito Capital, luego de hacer un recuento fáctico de la litis, así como de la doctrina y la jurisprudencia en punto de los elementos constitutivos de la responsabilidad del Estado, concluyó que no se encontraba acreditado

el nexo causal entre el hecho dañino y la actuación de la administración11. El demandante presentó sus alegatos extemporáneamente y la Vista Fiscal guardó silencio.

3. Sentencia de primera instancia Agotado el trámite respectivo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, profirió sentencia el 3 de diciembre de 2003, en la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y se negó las pretensiones de la demanda. En particular consideró que RL Producciones Ltda., en virtud del contrato celebrado con los demandantes les garantizó la disponibilidad del estadio “El Campín” para la realización del concierto, por lo cual quien se encuentra legitimado para solicitar la indemnización es aquella sociedad, pues es en ella sobre quien recae la medida policiva y quien, en últimas, debió indemnizar por incumplimiento al actor.

4. Recurso de apelación 8 Folios 51 a 52 loc. cit. 9 Folios 135 a 137 loc. cit. 10 Folio 140 loc. cit. 11 Folios 141 a 146 loc. cit.

En contra de la decisión del a quo la parte demandante interpuso, oportunamente, recurso de apelación12, el cual fue concedido en proveído del 12 de febrero de 200413, sustentado en escrito del 22 de junio de 200414 y admitido por esta Corporación en auto del 26 de noviembre de 200415. Como motivos de su inconformidad el actor señaló, en síntesis: 5.1. El Tribunal confunde la falta de legitimación en la causa por activa con el listisconsorcio facultativo existente entre RL Producciones y Globo

Musical, pues el Decreto 1038 de 1997 le generó a los demandantes un daño totalmente separable del que recibió RL Producciones, habida consideración que el contrato celebrado entre ellos estipulaba exactamente el monto de las ganancias que cada uno recibiría, por lo cual cada uno podría acudir a la justicia independientemente para exigir la indemnización de aquello que se dejó de percibir por la no ejecución del concierto en los términos en que había sido programado. Señaló, igualmente, que RL Producciones no se encontraba obligado a indemnizar a los demandantes, toda vez que el hecho generador del daño fue el Decreto 1038 de 1997, en el cual aquella empresa no tuvo ninguna injerencia y la imposición del mencionado acto representa para ella un eximente de responsabilidad respecto del incumplimiento del contrato. 5.2. Luego de afirmar la causación del daño y su plena demostración, advirtió que el mismo “(…) se generó por la actuación del Alcalde de Bogotá en ejercicio de su función pública, pues si no hubiera existido el decreto 1038, no se hubiera generado daño alguno”. Precisó que, no obstante ser en su criterio un acto administrativo legal del Alcalde Mayor de Bogotá, el mismo afectó directamente a los 12 Folio 148 loc. cit. 13 Folio 201 loc. cit. 14 Folios 208 a 218 loc. cit. 15 Folio 220 loc. cit. demandantes, pues ellos no tuvieron la posibilidad de controvertir la medida por ser un acto de carácter general y, adicionalmente, porque “(…) no había manera de controvertir los fundamentos de hecho y de

derecho o la razones del servicio que esta medida de policía entrañaba para la preservación del orden público, lo que generó un daño antijurídico, dado que la parte demandante tuvo que asumir una carga mayor a la del resto de ciudadanos regidos por la misma medida”.

5. Alegatos de conclusión En auto del 4 de marzo de 2005 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su informe.

La demandada en escrito del 5 de abril de 2005 presentó sus alegaciones y reiteró lo señalado previamente en las demás oportunidades procesales. En particular, acompañó lo señalado por el a quo en relación con la falta de legitimación por activa del actor y reafirmó su posición en relación con la caducidad de la acción. Solicitó, en suma, mantener incólume la sentencia proferida en primera instancia16. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el presente asunto sometido a su conocimiento.

1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2003, por el Tribunal 16 Folios 223 a 228 loc. cit.

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, comoquiera que la demanda se presentó el 8 de noviembre de 1999 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $300’000.000,00, la cual

supera el monto exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación para aquella época, esto es $18’850.000,0017.

2. Caducidad de la acción Advierte la Sala que el a quo, no obstante haberse formulado por la demandada una excepción en este sentido, pasó por alto verificar si respecto de la acción impetrada se había presentado el fenómeno de la caducidad, pues tal circunstancia goza de la virtualidad suficiente para constituirse en una condición impeditiva en punto del análisis de los demás requisitos de la demanda y, por supuesto, para decidir sobre fondo del asunto.

Por lo anterior, en lo que sigue, la Sala entrará a verificar si, en el caso concreto, se presentó la caducidad de la acción. 2.1. En primera instancia, debe resaltarse que la acción de reparación directa generatriz de la presente actuación procesal tiene como sustento la expedición de unos actos administrativos válidos que, en sentir del libelista, ocasionaron un daño a sus poderdantes. Sobre este particular, no obstante iniciales pronunciamientos en contra de tal posibilidad18, la Sala sentó el criterio que hoy domina, conforme con el cual la acción de reparación directa es procedente frente a actos administrativos legales19. En efecto, si el perjuicio tuvo origen en una 17 Decreto 597 de 1988. 18 Consejo de Estado, sentencia del 7 de abril de 1938, C.P. Carlos Lozano y Lozano. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21 de marzo de 1996, expediente 3575, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Este criterio ha sido reiterado,

entre otras sentencias de esta Corporación: Sección Primera, sentencia del 28 de noviembre de 1996, expediente 3967, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; Sección Primera, sentencias del 8 de mayo de 1997, expediente 4208 y 4291, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; Sección Primera, sentencia del 22 de mayo de 1997, expediente 4261 C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Sección Primera, sentencia del 22 de mayo de 1997, expedientes 4205 y 4207, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. actividad lícita de la administración, como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial. De modo que no es forzoso reclamar, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley, y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer, se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, idea inserta en la conciencia jurídica moderna como una expresión del principio general de igualdad ante la ley. En relación con lo anterior, esta Corporación ha señalado, además, que esta postura sólo tiene aplicación en casos en que la legalidad del acto administrativo generador del perjuicio no se cuestiona en la demanda, pues de lo contrario la acción de reparación directa no resultaría la apropiada para obtener la indemnización respectiva20. En efecto, si el

fundamento específico de las alegaciones del accionante gravitan en torno de los elementos determinantes de la validez del acto que soporta el ejercicio de la acción, lo pertinente será acudir a las acciones de nulidad o nulidad de restablecimiento del derecho, pues ellas sí resultan ser el medio adecuado para combatir “legitimidad” del acto de que se trate. En el caso concreto, se advierte que el libelista en el acto introductorio del presente trámite señaló21, por una parte, que fue el Decreto 1066 del 7 de noviembre de 199722 con el que se materializó el perjuicio, por no recibir un trato igual al de los realizadores del evento exceptuado de la aplicación del Decreto 1038 de 1997. No obstante lo anterior, tal como se advirtió 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 19 de febrero de 2004, expediente 24027, C.P. Germán Rodríguez Villamizar. 21 Folio 20 del cuaderno principal. 22 Decreto 1066 de 1997, artículo único: “Autorizar la realización del concierto denominado ‘El Gusto es Nuestro’, en el Estadio Nemesio Camacho “El Campín”, el día 28 de noviembre de 1997”. La decisión así adoptada se fundamento en que “(…) para los organizadores del concierto denominado ‘El Gusto es Nuestro’ era imposible adaptarse a la situación creada por la expedición del Decreto 1038 de 1997, cumpliendo los compromisos adquiridos con sus contratistas”. Así mismo se indicó que “(…) sustentados en las características del concierto los

empresarios hicieron al gobierno y a la ciudadanía una propuesta de comportamiento que el gobierno considera aceptable por la reducción del impacto que su cumplimiento generaría”. anteriormente (cfr. supra numeral I.1.3.) el mismo actor indicó que con la ejecución del Decreto 1038 del 29 de octubre de 1997 le fueron ocasionados graves perjuicios. Igual afirmación a la precedente se advierte en el recurso de apelación interpuesto, pues tal como se dejó anotado (cfr. supra numeral I.5.2.), el recurrente indicó que el daño “(…) se generó por la actuación del Alcalde de Bogotá en ejercicio de su función pública, pues si no hubiera existido el decreto 1038, no se hubiera generado daño alguno”. Advierte la Sala, además, que el libelista ataca la legalidad del Decreto 1066 del 7 de noviembre de 1997, pues lo acusa de violar el artículo 13 superior al ofrecer un trato discriminatorio a sus poderdantes23. En relación con lo anterior, se evidencia, por una parte, que respecto del Decreto 1066 de 1997 el actor debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pues, tal como se dejó dicho, en su demanda guarda reproches relativos a la validez del acto, los cuales resultan ajenos a la acción de reparación directa utilizada. Por otra parte, encuentra la Sala que, tal como lo afirma el mismo actor –no obstante la aparente contradicción de sus afirmaciones sobre este particular–, el presunto acto productor del daño alegado (rectius: hecho dañino), es el Decreto 1038 de 1997 y no el 1066 de la misma anualidad,

pues fue en aquel en el que se prohibió el uso del estadio Nemesio Camacho “El Campín” para las actividades que tenía planeadas el actor. En efecto, haciendo abstracción de la realidad acreditada en el expediente procesal, si fuese suprimido del mundo jurídico el Decreto 1038 de 1997, el concierto programado, con mucha probabilidad, se hubiese llevado a cabo en el estadio Nemesio Camacho “El Campín” y los tropiezos narrados por los demandantes, también con algún grado de certeza, no se hubiesen presentado. A lo sumo, un hipotético fracaso en 23 Folio 20 del cuaderno principal. Advirtió el accionante, luego de transcribir el artículo 13 superior, que resultaba claro que la mencionada norma “(…) en el presente caso no se cumplió, pues sin existir ninguna razón que permitiera considerar que el caso del ‘Teatro Nacional’ dirigido por la señora Fanny Mickey debía recibir un trato distinto, fue beneficiaria de la posibilidad de realizar su evento en las condiciones inicialmente previstas (…)” las ventas de tal evento, no hubiese podido ser imputado a la administración pública. De lo anterior se concluye que si el actor consideró como el evento productor del daño al Decreto 1066 de 1997, debió acudir a una vía procesal diferente, lo cual supondría una ineptitud sustantiva de la demanda y un consecuente fallo inhibitorio. Sin embargo, habida consideración de que en la misma demanda se señaló que la ejecución del Decreto 1038 de 1997 oca