CE-25000-23-26-000-1999-02739-01(27446)-2014

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Suspensión de permiso fitosanitario. Mediante operación administrativa se suspendió sin fundamento legal permiso para importar toneladas de arroz provenientes de Ecuador / PERMISO FITOSANITARIO - Condicionada la expedición de los permisos al cumplimiento de requisitos especiales por la Resolución ICA No. 2933 de noviembre 25 de 1998 / REGISTROS DE IMPORTACIONSe configura al momento de presentarse la declaración de importación para obtener el levante de la mercancía / DAÑO ANTIJURIDICO - No puede afirmarse que se haya causado un daño antijurídico a la parte demandante. Se confirma la sentencia apelada En el presente caso se discute la responsabilidad del Estado por la vulneración del derecho que le asistía a la sociedad demandante de importar 10.000 toneladas de arroz Paddy provenientes de Ecuador en desarrollo del Artículo 71 del Acuerdo de Cartagena, y ello debido a la expedición de la Resolución 2933 de 25 de noviembre de 1998 por parte del ICA y del Decreto 820 de 7 de mayo de 1999 por parte del Gobierno Nacional. (…) El 8 de octubre de 1998 la sociedad demandante suscribió el contrato No. 901008B con la empresa Corcelsa S.A., cuyo objeto era la compra de 10.000 toneladas de arroz paddy en el vecino país de Ecuador para importarlo a este país. (…) El 19 de noviembre de 1998, la sociedad demandante obtuvo el permiso fitosanitario No. 5108-98 y, el 3 de noviembre de esa misma anualidad, el registro de importación vigente hasta el 3 de mayo de 1999. (…) El permiso fitosanitario al que se acaba de hacer referencia fue suspendido el 30 de

diciembre de 1998, por “razones de emergencia fitosanitaria en el cultivo de arroz según Resolución ICA No. 2933 de noviembre 25 de 1998”. (…) La Resolución ICA No. 2933 de 25 de noviembre de 1998 (sic) (sic), condicionó la expedición de los permisos fitosanitarios al cumplimiento de algunos requisitos especiales. (…) La sociedad demandante solicitó la prórroga del registro de importación, pero el Incomex le negó tal solicitud, aduciendo que el permiso fitosanitario no se encontraba vigente. (…) El 6 de mayo de 1999, el ICA levantó la suspensión de los permisos fitosanitarios y reanudó su vigencia, pero, al día siguiente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 820 por medio del cual aplicó medidas de salvaguardia a las importaciones de arroz originarias de Ecuador, condicionando el ingreso del producto a 76.557 toneladas y a que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia distribuyera los cupos para dichas importaciones, situaciones que le impidieron realizar a la sociedad demandante la importación del arroz Paddy que había negociado en el vecino país y obtener las utilidades por esa gestión, por las cuales reclama indemnización a título de lucro cesante. (…) Encuentra la Sala que los actos antes enunciados fueron expedidos en cumplimiento de las funciones legales correspondientes a cada una de las entidades emisoras. Así el ICA, en ejercicio de lo dispuesto en el Decreto 2645 de 1993, profirió la Resolución No. 2933 de 25 de noviembre de 1998 (sic) (sic), pues

dicha normativa le ordenaba que sus políticas debían estar encaminadas a prevenir los riesgos sanitarios en especies vegetales, para lo cual debía adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para hacer efectivo ese control. (…) Los registros de importación recogen meras intenciones de realizar una importación, pues ésta se configura al momento de presentarse la declaración de importación para obtener el levante de la mercancía, que es la oportunidad en que debe cumplirse con todas las normas vigentes relacionadas con la importación del producto, sin que pueda hablarse, por lo tanto, de derechos adquiridos por la obtención de un registro de importación. (…) Así las cosas, no puede afirmarse que la expedición de la Resolución No. 2933 de 25 de noviembre de 1998 y el Decreto 820 de 7 (sic) (sic) de mayo de 1999 le hayan causado un daño antijurídico a la parte demandante, que deba ser resarcido por la demandada y por ende habrá de confirmarse la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL: ACUERDO DE CARTAGENA - ARTICULO 71 / RESOLUCION ICA 2933 DE 25 DE NOVIEMBRE DE 1998 / DECRETO 820 DE 7

DE MAYO DE 1999 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 25 / LEY 6 DE 1971 / LEY 7 DE 1991

SUSPENSION DE PERMISO FITOSANITARIO - Exclusión. La actuación que se demanda no constituye juicio policivo / JUICIO POLICIVO - Dirimir conflictos inter-partes relacionados con el derecho de propiedad y juicios de carácter preventivo para mantener el statu quo hasta que el juez propio

desate el conflicto en forma definitiva / INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - Función de prevención de riesgos sanitarios, tecnológicos y químicos y de control técnico sobre las importaciones de insumos destinados a la actividad agropecuaria, animales, vegetales y productos de origen animal y vegetal Considera la Sala necesario dejar claro que el ICA, en ejercicio de lo dispuesto en el Decreto 2645 de 1993, debe propender por la “prevención de riesgos sanitarios, tecnológicos y químicos para las especies animales y vegetales” y en ejercicio de esa tarea debe “ejercer el control técnico sobre las importaciones de insumos destinados a la actividad agropecuaria, así como de animales, vegetales y productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura…”, y en tal virtud, en cumplimiento de su función, debe adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias que sean necesarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos biológicos y químicos. (…) Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, se excluye específicamente del control de esta jurisdicción “las decisiones proferidas en juicios de policía”, entendiendo por juicios de policía los que “buscan dirimir conflictos inter-partes, relacionados ordinariamente con el derecho de propiedad, tal como se observa en los amparos posesorios o de marcas y patentes. Juicios ordinariamente de carácter preventivo que buscan de manera expedita mantener el statu quo hasta que el juez propio desate el conflicto

en forma definitiva”. (…) Observa la Sala que en el caso de autos no se trata de un juicio policivo, pues no hay conflicto entre dos partes que sea dirimido por la autoridad policiva, como bien puede suceder en los amparos posesorios, por lo tanto el control del acto por el cual se reclama el daño es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues esta se halla precisamente instituida entre otras cosas, para juzgar “las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas”. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Actos normativos legítimos como normas constitucionales, preceptos legales y actos administrativos que pueden generar un daño antijurídico / RESPONSABILIDAD DEL ESTADODaño especial como régimen de responsabilidad aplicable / DAÑO ESPECIAL - se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado / DAÑO ESPECIAL - Indemnización por razones de equidad y de justicia distributiva La jurisprudencia en relación con el tema de responsabilidad estatal por actos normativos legítimos, tales como la expedición y aplicación de normas constitucionales, de preceptos legales y de actos administrativos, cuya “juridicidad” no es reprochada, y que no obstante su “licitud” o “legitimidad” pueden entrañar algún daño antijurídico que comprometa la responsabilidad del Estado, ha sostenido que las tres comportan un común denominador; que no es otro que el régimen de responsabilidad aplicable: el daño especial. (…) La jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo

de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que el Estado se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que están en la obligación de soportar los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas. (…) De modo que aun la actividad estatal legítima “tanto por la existencia y extensión del derecho que ejercita como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente” - esto es, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legalespuede ocasionar al administrado un daño anormal, superior al que deben sufrir otros que se encuentran en idénticas condiciones, que, por lo mismo, excede el sacrificio que el común de los ciudadanos debe soportar, entraña el rompimiento de la “equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado” y compromete así la responsabilidad patrimonial de la administración pública.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto se puede analizar la sentencia del 23 de mayo de 1973, exp. 978; sentencia del 28 de octubre de 1976, exp. 1482; sentencia del 27 de septiembre de 2000 y sentencia del 27 de abril de 2006, exp.

16079.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-26-000-1999-02739-01(27446)

Actor: COMPAÑIA ANDINA DE COMERCIO LTDA.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 12 de febrero de 2004, por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.-ANTECEDENTES La Compañía Andina de Comercio Ltda., por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa instaurada en contra del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, solicitó declarar a la parte demandada patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados a la sociedad actora con la operación administrativa que adelantó y mediante la cual se suspendió, sin fundamento legal, el permiso fitosanitario que le había expedido y como consecuencia le impidió importar diez mil toneladas de arroz paddy provenientes de Ecuador. Consecuencialmente solicitó que se condenara a la parte demandada a pagar a su favor la indemnización por los perjuicios materiales causados, en las modalidades de lucro cesante por la suma de mil setecientos veintitrés millones seiscientos cincuenta y ocho mil trescientos cincuenta y seis pesos ($1.723.658.356) más los intereses legales y la indexación a que hubiera lugar. Como fundamentos fácticos de sus pretensiones expuso los que la Sala se permite resumir de la siguiente manera: Se afirmó en la demanda que el 19 de octubre de 1998 el Instituto Colombiano

Agropecuaria – ICA -, otorgó a la demandante el permiso fitosanitario No. ON5108-98 para la importación de 10.000 toneladas de arroz paddy y 10.000 toneladas de arroz blanco, provenientes de Ecuador. Expuso la accionante que una vez obtuvo el permiso, procedió a solicitar los registros de importación ante el Incomex, entidad que expidió el registro de importación contenido en el formulario L07971003059623, válido por seis meses, hasta el 3 de mayo de 1999. Agregó la demanda que obtenido el permiso y el registro de importación la sociedad demandante procedió, el 8 de octubre de 1998, a celebrar con la sociedad Corcelsa S.A. de Ecuador un contrato para la compra de arroz, en el que se estipuló que si la sociedad colombiana no realizaba la importación dentro del término convenido debería pagar una indemnización equivalente al 20% del valor de la operación. Expuso la parte accionante que mediante la Resolución No. 02933 de 25 de noviembre de 1998, el ICA condicionó la importación de arroz a Colombia, por una eventual emergencia sanitaria y dispuso que se debía cumplir con ciertos requisitos, como fueron: 1) Que el producto viniese libre de una serie de virus enumerados en los numerales uno y dos del artículo primero de la resolución enunciada; 2) Que el arroz viniera en empaques nuevos y, 3) Que el material no fuera transgénico, ni que hubiera sufrido manipulación genética. Refirió el actor que, el 30 de diciembre de 1998 recibió el oficio No. 11548 enviado por el ICA, mediante el cual le suspendía el permiso fitosanitario hasta

que se normalizara la situación; en atención a la suspensión la sociedad demandante intentó la prórroga de la vigencia del registro de importación, pero el Incomex mediante acto administrativo del 19 de abril de 1999 negó la solicitud porque el permiso fitosanitario no estaba vigente. Cuenta la demanda que, la Secretaría General de la Comunidad Andina, en uso de sus atribuciones, profirió la Resolución 207 de 22 de marzo de 1999 mediante la cual declaró que las restricciones y los requisitos fitosanitarios adicionales impuestos por el ICA mediante la Resolución 2933 de 1998, violaban las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, en especial la Decisión 328 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y la Resolución 431 de 1996 de la Junta del Acuerdo de Cartagena y afectaba en forma ilegal operaciones del comercio regional andino, por lo que ordenó al gobierno colombiano que dispusiera la revocación de la medida. Se afirma que en atención a la anterior disposición el ICA profirió la Resolución 708 de 6 de mayo de 1999, mediante la cual retiró las restricciones para la importación de arroz ecuatoriano y dispuso que los permisos fitosanitarios expedidos durante el término en el que había operado la restricción se debían entender suspendidos, por lo que el 6 de mayo el ICA le reemplazó el permiso fitosanitario a la sociedad demandante con validez hasta el 2 de septiembre de 1999. Agrega la demanda que teniendo la parte actora el permiso fitosanitario solicitó ante el Incomex la renovación del registro de importación, entidad que se lo

negó mediante el acto administrativo No. 270 porque el gobierno nacional había expedido el Decreto 820 de 7 de mayo de 1999 que restringía las importaciones de arroz del Ecuador, aduciendo que éstas perturbaban el mercado interno de arroz colombiano. La demanda así formulada y radicada el 9 de noviembre de 19991, fue admitida por auto del 13 de enero de 20002, notificada en legal forma al Ministerio Público el 27 de enero siguiente3 y al Instituto Colombiano Agropecuario – ICA – el 11 de mayo de 20004. El ICA se opuso a las pretensiones de la demanda, adujo en esa oportunidad que expidió la Resolución 2933 de 1998 porque tenía sospechas fundadas de que la plaga Thrip Palmi, pudiera estar en el territorio nacional, según denuncia de Fedearroz; que dicha Resolución condicionó la importación de arroz al cumplimiento de unos requisitos sanitarios, como era la certificación expedida por la autoridad sanitaria del país exportador. Agregó que la sociedad demandante suscribió el contrato No. 901008B el 8 de octubre de 1998 con Corcelsa S.A., para importar 10.000 toneladas de arroz, mediante tres embarques en los meses de marzo, abril y mayo de 1999; que como el permiso fitosanitario ON-5108-98 otorgado a la sociedad demandante tenía una vigencia comprendida entre el 19 de octubre de 1998 y el 18 de abril de 1999, ésta tuvo tres meses, antes del primer embarque que se haría en marzo, para conseguir en Ecuador el certificado a que se refiere el artículo

primero del acto; aunado además el permiso de importación otorgado por el Incomex vencía el 3 de mayo de 1999, lo que indica que si la sociedad demandante hubiera conseguido la certificación requerida habría podido realizar las importaciones. Puso de presente que el permiso fitosanitario que otorga el ICA en ejercicio de la función atribuida por la Carta Política de protección a la sanidad agropecuaria, es previo a la autorización de exportación que debe ser otorgada por el Incomex o el Ministerio de Comercio Exterior, por lo que no le asiste culpa alguna en lo relacionado a la imposibilidad de importación de las 10.000 toneladas de arroz 1 Folio 7 del Cuaderno No. 1. 2 Folio 10 del Cuaderno No. 1. 3 Folio 10 vto. del cuaderno No. 1. 4 Folio 12 del Cuaderno No. 1. Así las cosas –concluyó- la responsabilidad es de la demandante y no del ICA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 13 de julio de 2000 abrió el proceso a pruebas5 y decretó las solicitadas por las partes. Concluido el término probatorio, a través de auto de 26 de noviembre de 2002, se corrió traslado para alegar de conclusión6, oportunidad procesal en la cual el Ministerio Público guardó silencio. Tanto la parte actora como la demandada se pronunciaron para reiterar la misma argumentación expuesta en la demanda y su contestación7. I.I.-LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 12

de febrero de 20048, negó las pretensiones de la demanda puesto que el Estado en desarrollo de sus funciones puede expedir normas que impliquen incomodidades e inconvenientes para algunos asociados en particular, quienes deben soportarlo en aras del bien colectivo. Agregó que el interés colectivo en relación con la salud pública es de vital importancia para toda la comunidad, y que la aplicación, en su momento, del condicionamiento de importación que se hizo, se basa en las prevenciones mínimas que debe tener una nación para proteger sus intereses económicos y de salud, y que al realizar dicha prevención no causó ningún daño. I.II.- EL RECURSO DE APELACION De manera oportuna la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia para solicitar su revocatoria y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. 5 Folios 34 y 35 del cuaderno No. 1. 6 Folio 81 del Cuaderno No. 1. 7 Folios 82 a 94 del Cuaderno No. 1. 8 Folios 98 a 111 del Cuaderno No. 3. Advierte la impugnante que la sentencia apelada pasa por alto una vía de hecho en la que incurrió la demandada a través de la operación administrativa mediante la cual prohibió la importación de arroz del Ecuador, obrando con falta absoluta de competencia. Tal operación administrativa comprende la ejecución de una medida sanitaria no registrada en legal forma ante la Comunidad Andina de Naciones, la suspensión de permisos fitosanitarios legalmente concedidos y la prohibición, con absoluta incompetencia, de realizar importaciones de arroz.

Agregó que tampoco comparte la apreciación hecha por el a quo en relación a que la importación de arroz no se hizo por su propia negligencia, porque ésta solamente se podría haber realizado entre el 3 y el 25 de noviembre ya que era necesario además del permiso fitosanitario el registro de importación que fue obtenido el 3 de noviembre, luego el 25 de noviembre mediante la Resolución 2933 de 1998 se condicionó las importaciones y el 30 de noviembre fueron suspendidos los permisos fitosanitarios. Concluyó que el ICA con la operación administrativa realizada, rompió la situación de equilibrio para la demandante frente a las cargas públicas haciendo mucho más oneroso su “compromiso social”, y causando una terrible injusticia, sin causa alguna de justificación que fuese real y palpable9.

2. El trámite de segunda instancia El recurso planteado en los términos expuestos fue admitido el 30 de julio de 200410 y, por auto del 20 de agosto de 200411 se corrió traslado de él a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo, oportunidad procesal en que guardaron silencio la demandada y el Ministerio Público.

La parte actora hizo similares planteamientos a los realizados en el escrito de apelación12. II.- CONSIDERACIONES 9 Recurso presentado el 25 de febrero de 2004 y sustentado el 2 de julio siguiente, obrante a folios 114 y 121 a 133 del Cuaderno No. 3. 10 Folio 116 del cuaderno No. 3.

11 Folio 138 del cuaderno No. 3. 12 Folios 139 a 155 del Cuaderno No. 3.

1. Competencia Corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación dado que la providencia recurrida fue proferida en un proceso con vocación de doble instancia, ya que la demanda fue presentada el 8 de noviembre de 199913 y la pretensión mayor se estimó en mil setecientos veintitrés millones seiscientos cincuenta y ocho mil trescientos cincuenta y seis pesos ($1.723658.356), por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, mientras que el monto exigido para el año 1999 para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de segunda instancia era de $18850.00014.

2. La actuación que se demanda no constituye juicio policivo Considera la Sala necesario dejar claro que el ICA, en ejercicio de lo dispuesto en el Decreto 2645 de 1993, debe propender por la “prevención de riesgos sanitarios, tecnológicos y químicos para las especies animales y vegetales” y en ejercicio de esa tarea debe “ejercer el control técnico sobre las importaciones de insumos destinados a la actividad agropecuaria, así como de animales, vegetales y productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura…”, y en tal virtud, en cumplimiento de su función, debe adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias que sean necesarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos biológicos y químicos.

En ejercicio de esa función, el ICA, expidió la Resolución No. 2933 de 25 de noviembre de 1998, mediante la cual se condicionaba la expedición de los permisos fitosanitarios necesarios para la importación de arroz al cumplimiento de algunos requisitos; así mismo, mediante oficio No. 11548 de 30 de diciembre de 1998, con fundamento en la resolución antecitada, suspendió el permiso fitosanitario que le había sido otorgado a la sociedad demandante. La inconformidad de la sociedad accionante se circunscribe a cuestionar la validez del acto que suspendió el permiso fitosanitario No. ON-5108-98 que le había sido 13 Folio 7 del Cuaderno No. 1. 14 Decreto 597 de 1988. otorgado y deriva el daño reclamado de ese acto que precisamente expidió la entidad demanda en cumplimiento de la función de policía15 que le compete. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, se excluye específicamente del control de esta jurisdicción “las decisiones proferidas en juicios de policía”, entendiendo por juicios de policía los que “buscan dirimir conflictos inter-partes, relacionados ordinariamente con el derecho de propiedad, tal como se observa en los amparos posesorios o de marcas y patentes. Juicios ordinariamente de carácter preventivo que buscan de manera expedita mantener el statu quo hasta que el juez propio desate el conflicto en forma definitiva”16. Así las cosas, observa la Sala que en el caso de autos no se trata de un juicio policivo, pues no hay conflicto entre dos partes que sea dirimido por la autoridad

policiva, como bien puede suceder en los amparos posesorios, por lo tanto el control del acto por el cual se reclama el daño es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues esta se halla precisamente instituida entre otras cosas, para juzgar “las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas”.

3. Idoneidad de la acción impetrada En el presente caso se discute la responsabilidad del Estado por la vulneración del derecho que le asistía a la sociedad demandante de importar 10.000 toneladas de arroz Paddy provenientes de Ecuador en desarrollo del Artículo 71 del Acuerdo de Cartagena, lo anterior debido a la expedición de la Resolución 2933 de 25 de noviembre de 1998 por parte del ICA17 y el Decreto 820 de 7 de mayo de 199918 por parte del Gobierno Nacional. 15 En relación con el tema la Corte Constitucional ha manifestado que el concepto de policía dentro de nuestro sistema jurídico se refiere no sólo al órgano especializado al que se le atribuye este nombre, sino también al poder jurídico de tomar decisiones encaminadas a limitar los derechos con miras a impedir alteraciones del orden público. En este sentido se ha afirmado que la policía administrativa “en términos generales puede ser definida como el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública y lograr de esa manera la preservación del orden público”. Por el contrario, “las fuerzas de policía tienen una misión de ejecución material, siendo sus funcionarios agentes de ejecución, que no realizan actos jurídicos, sino operaciones materiales. Sentencia C-432 de 1996.

16 BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, folios 131 a 133, Séptima Edición,

2009. Señal Editores. 17 Mediante esta resolución se dispuso que a partir de ese momento la expedición de permisos fitosanitarios quedarían condicionados al cumplimiento de algunos requisitos. 18 Limitó las importaciones de arroz del ecuador a De conformidad con el anterior planteamiento la Sala considera que la acción procedente sería la de reparación directa, habida cuenta que lo que se pretende es la obtención de la reparación de un daño causado con ocasión de actos administrativos cuya legalidad no se discute; así las cosas, se estima pertinente hacer una breve síntesis de la jurisprudencia sobre la responsabilidad extracontractual del Estado por la expedición de normas sobre las que no se controvierte su “legalidad”.

La jurisprudencia en relación con el tema de responsabilidad estatal por actos normativos legítimos, tales como la expedición y aplicación de normas constitucionales, de preceptos legales y de actos administrativos, cuya “juridicidad” no es reprochada, y que no obstante su “licitud” o “legitimidad” pueden entrañar algún daño antijurídico que comprometa la responsabilidad del Estado, ha sostenido que las tres comportan un común denominador; que no es otro que el régimen de responsabilidad aplicable: el daño especial. Antes de entrar a estudiar el caso concreto, la Sala considera necesario hacer una recapitulación del estado de la jurisprudencia por lo que podría denominarse -lato sensula responsabilidad por el Estado-Regulador en lo que tiene que ver

específicamente con el orden administrativo, cuando sobre éstos actos no pesa reproche alguno sobre su legalidad. .- Responsabilidad del Estado por el acto administrativo legal En un comienzo la jurisprudencia del Consejo de Estado, no obstante admitir el régimen de responsabilidad por daño especial, indicó que tal tipo de responsabilidad “excluye la derivada de la legalidad del acto administrativo”19, así lo puso de relieve la Sala en uno de los primeros pronunciamientos sobre esta materia en 1938 con ponencia del Doctor Carlos Lozano y Lozano: “Muchos actos administrativos ocasionan desde el punto de vista material evidentes perjuicios a personas de derecho público o privado, pero ellos no pueden considerarse dentro de la técnica 19 Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482, Actor: Banco Bananero del Magdalena. jurídica como tales. Es ese el caso, por ejemplo, de la creación de los nuevos municipios, segregándolos de los existentes. Es indudable que el distrito mutilado experimenta daños notorios. Pero ellos no pueden tomarse en cuenta, porque el beneficio general de la colectividad, que resulta del acto, los hace inoperantes y no permite contemplar sino los aspectos favorables que trae consigo el ejercicio de la competencia que tienen las asambleas para crear los nuevos municipios”20. A pesar de lo anterior, más adelante la Sala sentó el criterio que hoy domina, conforme al cual la acción de reparación directa es procedente frente a actos administrativos legales. Un primer pronunciamiento tuvo lugar en un proceso en el que se demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho un acuerdo municipal que había declarado un inmueble de interés patrimonial y de

conservación. Luego de estudiar los diversos cargos de constitucionalidad y legalidad propuestos, y despacharlos negativamente sobre la base de que el acuerdo estaba ajustado al ordenamiento jurídico, la Sección Primera de esta Corporación señaló: “la Sala estima que el presunto daño que se puede causar por un acto administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la incoada en el presente caso, dado que el restablecimiento del derecho en ésta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal pretensión solamente podría deducirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la modalidad de responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial”21. 20 Sentencia de 7 de abril de 1938, C.P. Carlos Lozano y Lozano. 21 Sentencia de 21 de marzo de 1996, Rad. 3575, Actor: Sociedad Las Mercedes Ltda. Sucesores y Cía. S. En

C. S. Criterio reiterado en sentencia de 28 de noviembre de 1996, Rad. 3967, Actor: Hacienda Villa Lucía Limitada Martha Patricia Ramírez Nieto; Sentencia de 8 de mayo de 1997, Exp. 4291, Actor: Kokoriko Ltda., Sentencia de 8 de mayo de 1997,Rad. 4208, Actor: Sociedad Operaciones Bursátiles S.A., Demandado: Concejo Municipal de Santiago de Cali, Sentencia de 22 de mayo de 1997, Exp. 4261, Actor: Antonio Obeso de Mendiola y Otra, Sentencia de 22 de mayo de 1997, Rad. 4207, Actor: Sociedad Las Mercedes Ltda.

Hermanos y Cía. S. en C.S., Demandado: Concejo Municipal de Santiago de Cali, Sentencia de 22 de mayo de 1.997, Rad. 4205, Actor: Yolanda Velasco de Navia y otros, Demandado: Concejo Municipal de Santiago de Cali. La jurisprudencia nacional22 ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la