CE-25000-23-26-000-1999-02766-01(26869)-2014

CONTRATO DE SUMINISTRO - Objeto / OBJETO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO - Entrega de uniformes tipo militar / CONTRATO DE SUMINISTRO DE UNIFORMES DE DOTACION - Suscrito entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario como entidad contratante y la Sociedad Confecciones Isatel contratista / UNIFORMES DE DOTACION - Tipo militar / PRORROGA DE CONTRATO DE SUMINISTRO - Solicitada por el contratista y compañía aseguradora fue negada por contratante / CLAUSULA PENAL PECUNIARIA - Se hizo efectiva por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario por incumplimiento del contratista en la entrega de uniformes de dotación / RECURSO DE REPOSICION - Interpuesto por contratista contra acto administrativo que hizo efectiva clausula penal El 29 de mayo de 1998 el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC y la sociedad CONFECCIONES ISATEL LTDA., celebraron el contrato No. 1020/98 cuyo objeto lo constituyó el suministro de 7.000 uniformes de fatiga para hombre (pantalón, camisa y goleana), 800 uniformes de fatiga para dama (pantalón, falda, camisa y goleana), 60 uniformes de gala para dragoneante femenino (chaqueta, falda, pantalón y chacó), 1.000 camisas blancas para hombre, 2.000 fillat tipo militar azul y 600 fillat tipo militar negro. (…) El valor del contrato se estipuló en la suma QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTE MIL PESOS ($538’820.000.oo) M/CTE y el plazo se

pactó en 60 días calendario contados a partir de la entrega al contratista de la suma convenida por concepto de anticipo, cantidad desembolsada el 5 de junio de 1998. (…) Antes de culminar el plazo de entrega, la sociedad contratista, en cumplimiento de la cláusula décima segunda del contrato y aduciendo la ocurrencia de circunstancias constitutivas de fuerza mayor, solicitó a la entidad la prórroga del contrato por el término de 45 días (…) la entidad mediante Resolución No. 3660 del 26 de agosto de 1998 sancionó al contratista, al tiempo que dispuso hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria por valor de $43’644.020.oo, correspondiente al 10% del porcentaje incumplido hasta ese momento RECURSO DE REPOSICION CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Resuelto favorablemente concediendo prórroga al contratista / PRORROGA DE CONTRATO DE SUMINISTRO - Concedida a contratista en acto administrativo que resolvió favorablemente recurso de reposición / INCUMPLIMIENTO PARCIAL DEL CONTRATO DE SUMINISTRO - Declarado por contratante / PENA PECUNIARIA - Interpuesta a contratista por incumplimiento parcial del contrato / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Para declarar la nulidad del acto administrativo que declaró incumplimiento parcial del contrato e impuso pena pecuniaria a contratista La sociedad demandante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución No. 5138 de 13 de noviembre de 1998 por la cual el INPEC

revocó la decisión impugnada y concedió la prórroga del plazo del contrato hasta el 15 de noviembre del mismo año. (…) Posteriormente, el INPEC expidió la Resolución No. 5648 del 27 de noviembre de 1998 por la cual declaró el incumplimiento parcial del Contrato No. 1020 de 1998 e impuso pena pecuniaria a la sociedad contratista por valor de $53’882.000. (…) La Resolución No. 5648 del 27 de noviembre de 1998 fue confirmada en todas sus partes a través del acto administrativo identificado con el No. 880 de 16 de marzo de 1999, sin embargo el 28 de enero de 1999, esto es antes de haber resuelto el recurso contra el acto impositivo de la sanción, el INPEC la hizo efectiva, a través de la retención de la suma impuesta como pena pecuniaria, en el último pago realizado al contratista POLIZAS DE CUMPLIMIENTO - Expedidas por compañías aseguradoras para garantizar ejecución de contrato estatal / CAPACIDAD PARA SER PARTE DE COMPAÑIAS ASEGURADORAS - Cuando por incumplimiento contractual se declara que concurrió el siniestro amparado / CAPACIDAD PARA SER PARTE DE COMPAÑIAS ASEGURADORAS - Como litisconsorte cuasinecesario o facultativo, tercero interesado o coadyuvante / VINCULACION DE COMPAÑIA ASEGURADORA A PROCESO CONTRACTUAL - Improcedente por no afectarse póliza dado que el contratista no incumplió términos del contrato Las compañías aseguradoras que expiden las pólizas de cumplimiento para garantizar la ejecución de un contrato estatal están llamadas a integrar ya sea la

parte activa o pasiva de litigio cuando se encuentran en discusión aspectos relativos a la declaratoria del riesgo del siniestro por acaecimiento del incumplimiento contractual que dicho documento ampara. En veces ha estimado que su participación puede atender a la figura del litisconsorte cuasinecesario o facultativo y en otras que su comparecencia habrá de hacerse a título de tercero interesado o coadyuvante (…) para la Sala emerge con claridad que en el caso concreto no resulta imperativo vincular a la compañía Seguros del Estado como integrante del extremo activo, pues a pesar de que dicha asegurada controvirtió una de las Resoluciones acusadas en sede administrativa, no puede perderse de vista que los efectos económicos de las decisiones impugnadas materialmente recayeron y fueron asumidos en su totalidad por la sociedad contratista que actualmente comparece en calidad de demandante. ACTO ADMINISTRATIVO - Declaró incumplimiento del contrato e impuso pena pecuniaria al contratista / ACTO ADMINISTRATIVO - Viciado de nulidad por expedirse sin facultad para establecer unilateralmente responsabilidad al contratista / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARO INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Por vicio de validez / VICIO DE VALIDEZ DE ACTO ADMINISTRATIVO - Por falta de competencia de la entidad estatal para imponer multas y declarar incumplimiento del contrato / FALTA DE COMPETENCIA DE ENTIDAD ESTATAL - Por celebrarse el contrato en vigencia de ley que no contemplaba facultad sancionatoria en cabeza del contratante El Estatuto de Contratación Estatal vigente para la época en que se celebró el Contrato No.1020 de 1998 que ahora ocupa la atención de la Sala, lo constituía la

Ley 80 de 1993, normativa en cuyo articulado no se otorgó competencia alguna a las Entidades Estatales Contratantes para declarar el incumplimiento del contratista particular (…) resulta evidente que los actos administrativos vertidos en la Resolución No. 5648 del 27 de noviembre de 1998 que contiene la declaratoria de incumplimiento del Contrato No. 1020 de 1998 y la imposición de la pena pecuniaria por valor de $53’882.000.oo y en la Resolución No. 880 del 16 de marzo de 1999 mediante la cual se resolvieron los recursos de reposición impetrados en contra de aquella, se encuentran viciados de nulidad en cuanto para ese momento la entidad demandada se atribuyó equivocadamente la facultad de establecer unilateralmente la responsabilidad de su contratista e imponerle y hacer efectiva una sanción una pecuniaria sin que se trate del ejercicio de la potestad excepcional consistente en la declaratoria de caducidad administrativa del contrato. NOTA DE RELATORIA: En relación con la facultad de la entidad estatal para declarar incumplimiento del contrato, consultar sentencia de 10 de febrero de 2005, Exp. 25765, MP. María Elena Giraldo Gómez

FUENTE FORMAL: ESTATUTO DE CONTRATACION ESTATAL / LEY 80 DE

1993 SOLICITUD DE PRORROGA - Presentada por sociedad contratista por motivos de fuerza mayor que impedían entrega del objeto contractual en la fecha estipulada / SOLICITUD DE PRORROGA - Radicada dentro del plazo contractual resulta por contratante fuera de término / SOLICITUD DE PRORROGA - No fue tenida en cuenta al momento de expedirse el acto

administrativo que declaró el incumplimiento del contrato / SOLICITUD DE PRORROGA - Desconocida por entidad estatal, dado que la dependencia encargada omitió su deber de trámite / SOLICITUD DE PRORROGAResuelta luego de interpuesto recurso de reposición contra acto administrativo que hizo efectiva cláusula penal pecuniaria / SOLICITUD DE PRORROGA – Decida después de imponerse sanción al contratista Del caudal probatorio se evidencia con claridad que la solicitud de prórroga del plazo del contrato elevada el 3 de agosto de 1998 por la sociedad Confecciones Isatel Ltda., en la cual expuso los motivos de fuerza mayor por virtud de las cuales incurrió en demora en las entregas, solicitud que por demás se radicó dentro del plazo contractual, no fue atendida oportunamente por la entidad contratante, esto es antes de que finalizara el plazo de ejecución del contrato, período que se vencía el 5 de agosto de 1998, circunstancia que se debió a que la dependencia en la cual se radicó dicho documento omitió impartirle trámite alguno al mismo (…) para la época en que se expidió la Resolución No. 3660 del 26 de agosto de 1998 por medio de la cual se declaró inicialmente el incumplimiento del contrato No. 1020/98, la entidad estatal contratante no tuvo en cuenta la solicitud de prórroga elevada oportunamente por el contratista pero no por considerarla infundada o improcedente, sino porque la dependencia encargada no emprendió actividad alguna tendiente a darle curso, no le impartió algún trámite al interior de la entidad,

de tal suerte que la petición era totalmente desconocida para el funcionario competente para analizarla y decidirla. PRORROGA DEL CONTRATO ESTATAL - Negada a contratista pero posteriormente concedida en acto administrativo que resolvió reposición / ACTO ADMINISTRATIVO QUE OTORGO PRORROGA DEL CONTRATO - Se profirió luego de vencido el término contractual / PRORROGA DE CONTRATO ESTATAL - No surtió efectos jurídicos / PRORROGAS A CONTRATO - Deben adicionarse dentro de plazos contractuales vigentes / PRORROGA DEL CONTRATO DE SUMINISTRO - Concedida a contratista mediante acto administrativo que nunca conoció por falta de notificación La prórroga del plazo contractual, que aun cuando tomó la forma de un acto administrativo emanado de la entidad podría concebirse que en realidad constituye un acto resultante del mutuo consenso de las partes en la medida en que surge como respuesta a una solicitud del contratista orientada al mismo fin, la cual se materializó cuando ya el plazo del negocio jurídico se encontraba vencido (5 de agosto de 1998), es decir se prolongó en el tiempo una relación obligacional cuando ya el vínculo contractual que la revestía había fenecido por vencimiento del plazo, de manera que dicha adición al plazo no podía surtir efecto alguno en el plano jurídico, puesto que sólo pueden prorrogarse los plazos contractuales que se encuentran vigentes. (…) no resultaba posible para el contratista allanarse a cumplir el objeto del contrato dentro del término en que fue ampliado el plazo contractual por cuanto dicha decisión no le fue notificada al destinatario de sus

efectos ni antes de que se venciera el plazo contractual, ni con posterioridad. CLAUSULA PENAL PECUNIARIA - Impuesta a contratista mediante acto administrativo que resolvió recurso de reposición / CLAUSULA PENAL PECUNIARIA - Se hizo efectiva descontando del valor de anticipos otorgados a contratista / DESCUENTO POR SANCION ECONOMICA – Se materializó antes de proferirse acto administrativo que resolvió recurso reposición e impuso pena pecuniaria / DESCUENTO POR SANCION ECONOMICA – Ejecutado fuera del ordenamiento jurídico Si se tiene en cuenta que la Resolución No. 0880 por la cual se desató el recurso de reposición y se mantuvo la declaratoria de incumplimiento y con ello la pena pecuniaria en contra de la sociedad contratista se profirió el 16 de marzo de 1999, mientras que el descuento del valor de la sanción económica allí controvertida se materializó el 28 de enero del mismo año, resulta evidente que la Administración dio cumplimiento a lo decidido en el acto administrativo antes de resolver siquiera la impugnación formulada en su contra, por manera que ejecutó una decisión que no se encontraba debidamente ejecutoriada, lo cual constituye una circunstancia que sin duda se opone al ordenamiento jurídico ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Interpuesta con fines de nulidad y restablecimiento del derecho / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedente por haberse declarado nulidad del acto administrativo mediante el cual se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reembolso a contratista de sumas

descontadas por concepto de sanción pecuniaria debidamente indexados y con intereses moratorios De conformidad con todo lo expuesto la pretensión de declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 5648 del 27 de noviembre de 1998 y 880 del 16 de marzo de 1999 cuenta con vocación de prosperidad, en congruencia con lo pretendido en la demanda y atendiendo a que se encuentra debidamente demostrado en el plenario que la suma de $53’882.000 correspondiente a la pena pecuniaria impuesta al contratista a través las Resoluciones cuya nulidad se depreca y a la cual se accederá, fue descontada el 28 de enero de 1999 del valor final pagado a la sociedad Confecciones Isatel Ltda., la Sala, a título de restablecimiento del derecho, ordenará al INPEC el reembolso a la sociedad demandante del valor antes aludido, debidamente indexado y el reconocimiento de los intereses moratorios causados desde el momento en que se hizo efectivo el descuento de la pena pecuniaria hasta la fecha en que se profiere la presente providencia PERJUICIOS MATERIALES – Reconocimiento de honorarios de abogado defensor de Sociedad contratista / PERJUICIOS MATERIALES - Por desprestigio de Sociedad contratista como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento del contrato / DICTAMEN PERICIAL - Acreditó mediante documentos contables la afectación al contratista en futuras licitaciones en las que participó y obtuvo puntuación baja / PERJUICIOS MATERIALESLucro cesante / LUCRO CENSANTE - Reconocida disminución de ingresos percibidos por contratista, luego de recibir sanción pecuniaria y declararse

el supuesto incumplimiento del contrato El demandante igualmente solicitó el reconocimiento de la suma de $20’000.000 como reembolso por los honorarios pagados a los abogados que ejercieron la defensa de los intereses de la sociedad ante el INPEC y la suma de $100’000.000 como perjuicios materiales causados a la empresa como consecuencia del desprestigio que sufrió con ocasión de la declaratoria de incumplimiento para lo cual solicitó la práctica de un dictamen pericial, prueba que fue decretada mediante el auto (…) Como resultado de la experticia los peritos, luego de revisar y analizar los documentos contables de la empresa Confecciones Isatel Ltda., durante los últimos cuatro años anteriores a la expedición de las Resoluciones acusadas, concluyeron que la declaratoria de incumplimiento y la imposición de la sanción pecuniaria a la sociedad demandante incidieron de manera directa en que su calificación o puntaje a la hora de participar en otras licitaciones se viera seriamente afectada, al punto de reducir considerablemente su posibilidad de resultar favorecida como adjudicataria en otros procedimientos de selección contractual, lo que a la postre disminuyó notablemente los ingresos percibidos en adelante (…) se estableció que a partir de la imposición de la sanción por parte del INPEC dentro del Contrato No. 1020, lo cual tuvo lugar en el año 1999, la posibilidad de resultar favorecida la sociedad Confecciones Isatel Ltda., en licitaciones públicas que tenían el mismo objeto se vio seriamente lesionada por cuanto al ser sujeto de la sanción impuesta por el INPEC, su calificación se afectó

de manera notable. (…) en criterio de la Sala, refleja de manera inequívoca la afectación directa que padeció la contratista por causa de las decisiones que ahora se anulan, pues se evidencia con claridad la crisis económica que afrontó durante los años subsiguientes a la expedición de los actos administrativos acusados, por virtud de los cuales vio mermada su capacidad para competir y resultar favorecida en las licitaciones públicas (…) la Sala reconocerá por valor del lucro cesante solicitado en la demanda la suma que allí mismo se fijó, esto es $100’000.000, valor que será actualizado desde el momento de presentación de la demanda hasta la fecha de la presente providencia INTERESES MORATORIOS - Medidas para mantener el equilibrio de la ecuación financiera del contrato / INTERESES MORATORIOS - Regulación legal. Estatuto de Contratación Estatal / INTERESES MORATORIOSReconocimiento a contratista Comoquiera que el pacto de intereses moratorios en el texto contractual por valor del 2% mensual solo cobijó lo relativo a la adopción de medidas para mantener el equilibrio de la ecuación financiera del contrato (…) la Sala estima que para calcular los intereses moratorios que con base en esta última suma se adeudan debe acudirse a la norma sobre intereses moratorios contenida en el Estatuto de Contratación Estatal de conformidad con la cual se liquidará el monto correspondiente con el 12% anual o proporcional por fracción de tiempo, de acuerdo con la fórmula tradicionalmente utilizada por el Consejo de Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-26-000-1999-02766-01(26869)

Actor: SOCIEDAD CONFECCIONES ISATEL LIMITADA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION CONTRACTUAL Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2003 por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de Descongestión, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: DECLARESE administrativamente responsable al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO “INPEC”, conforme a lo establecido en la parte considerativa de esta sentencia. “SEGUNDO: CONDENASE al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC a pagar a la sociedad Confecciones Isatel Ltda., la suma de TRES MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SETENTA MIL (sic) PESOS ($3.577.770.00) M/CTE, por concepto de los perjuicios ocasionados a la demandante al ejecutar o hacer efectiva la sanción impuesta antes de encontrarse en firme el acto respectivo. “TERCERO: DENIEGANSE las demás pretensiones de la demanda. “CUARTO: Sin condena en costas.”

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda.

Mediante demanda presentada por intermedio de apoderado judicial, el 12 de agosto de 1999 (folios 1-21 cuaderno 1), la sociedad CONFECCIONES ISATEL LTDA., solicitó las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resoluciones números 5648 del 27 de noviembre de 1998, y 0880 de marzo 16 de 1999, expedidas por el INSTITUTO NACIONAL PERINTENCIARIO Y CARCELARIO -INPEC-, mediante las cuales este Instituto impuso y confirmó una PENA PECUNIARIA a a la Sociedad CONFECCIONES ISATEL LTDA., por la cantidad de ($53’882.000.oo). “SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración de Nulidad, se decrete que CONFECCIONES ISATEL LTDA., no está obligada a pagarle al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO –INPECTesorería General, el valor de la PENA PECUNIARIA fijada en la Resolución No. 5648 de noviembre 27 de 1998. “TERCERA: Que como consecuencia de la nulidad solicitada y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACION COLOMBIANA-INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-, a reconocer y a pagar a CONFECCIONES ISATEL LTDA. la totalidad del daño emergente y lucro cesante que le ocasionó con las Resoluciones números 5648 de noviembre 27 de 1988 y 0880 de marzo 16 de 1999, desde su expedición y hasta el momento

de efectividad del fallo, previo dictamen pericial. “CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACION COLOMBIANA-INSTITUTO NACIONAL Y CARCELARIO INPEC a restituir y reintegrar a CONFECCIONES ISATEL LTDA., el valor de $53.882.000,oo pesos M/te., que le fueron descontados por el referido INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC-, como consecuencia de los actos administrativos impugnados, más la indexación . “QUINTA: Que se condene a la NACION COLOMBIANA INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO –INPEC-, a pagar a CONFECCIONES ISATEL LTDA., el valor de los daños morales causados a su representante legal y socios como consecuencia de los actos administrativos atacados, desde su publicación y hasta la efectividad del fallo. “SEXTA: Que se condene a la NACION COLOMBIANA –INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO -INPEC-, a pagar a CONFECCIONES ISATEL LTDA., el valor de los daños materiales y perjuicios causados al normal funcionamiento de la sociedad, como consecuencia de las retenciones de dinero que en su momento afectaron dramáticamente el normal desempeño de la empresa. “SEPTIMA: Que a título de Restablecimiento del Derecho, se condene a la NACION COLOMBIANA – INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-INPEC-, a pagar a CONFECCIONES ISATEL LTDA., el valor correspondiente a la pérdida

del valor adquisitivo del peso colombiano y de los intereses legales sobre las sumas que esa institución deba pagar en virtud de las condenas solicitadas. “OCTAVA: Que a lo dispuesto en la sentencia que ponga fin a esta actuación, se le de cumplimiento en los términos y condiciones previstos en los Arts. 177 y 178 del C.C.A. “NOVENA: Que de conformidad con lo establecido por los Arts. 90 de la Constitución Política y 78 del C.C.A., esta acción se dirija a determinar la responsabilidad civil directa contra la NACION COLOMBIANA – INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-INPECy/o en forma solidaria contra los actos administrativos atacados.”

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:  El 29 de mayo de 1998 el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC y la sociedad CONFECCIONES ISATEL LTDA., celebraron el contrato No. 1020/98 cuyo objeto lo constituyó el suministro de 7.000 uniformes de fatiga para hombre (pantalón, camisa y goleana), 800 uniformes de fatiga para dama (pantalón, falda, camisa y goleana), 60 uniformes de gala para dragoneante femenino (chaqueta, falda, pantalón y chacó), 1.000 camisas blancas para hombre, 2.000 fillat tipo militar azul y 600 fillat tipo militar negro.  El valor del contrato se estipuló en la suma QUINIENTOS TREINTA Y OCHO

MILLONES OCHOCIENTOS VEINTE MIL PESOS ($538’820.000.oo) M/CTE y

el plazo se pactó en 60 días calendario contados a partir de la entrega al contratista de la suma convenida por concepto de anticipo, cantidad desembolsada el 5 de junio de 1998.  Antes de culminar el plazo de entrega, la sociedad contratista, en cumplimiento de la cláusula décima segunda del contrato y aduciendo la ocurrencia de circunstancias constitutivas de fuerza mayor, solicitó a la entidad la prórroga del contrato por el término de 45 días.  No obstante lo anterior, la entidad mediante Resolución No. 3660 del 26 de agosto de 1998 sancionó al contratista, al tiempo que dispuso hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria por valor de $43’644.020.oo, correspondiente al 10% del porcentaje incumplido hasta ese momento.  Inconforme con esa decisión, la sociedad demandante interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante Resolución No. 5138 de 13 de noviembre de 1998 por la cual el INPEC revocó la decisión impugnada y concedió la prórroga del plazo del contrato hasta el 15 de noviembre del mismo año.  Posteriormente, el INPEC expidió la Resolución No. 5648 del 27 de noviembre de 1998 por la cual declaró el incumplimiento parcial del Contrato No. 1020 de 1998 e impuso pena pecuniaria a la sociedad contratista por valor de $53’882.000.  El 11 de diciembre de 1998 el contratista culminó la entrega de los bienes objeto de suministro.  La Resolución No. 5648 del 27 de noviembre de 1998 fue confirmada en todas

sus partes a través del acto administrativo identificado con el No. 880 de 16 de marzo de 1999, sin embargo el 28 de enero de 1999, esto es antes de haber resuelto el recurso contra el acto impositivo de la sanción, el INPEC la hizo efectiva, a través de la retención de la suma impuesta como pena pecuniaria, en el último pago realizado al contratista.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

La demanda invocó como vulneradas las siguientes disposiciones: i) el Preámbulo y los artículos 2, 6, 21, 83, 90, 333 de la Constitución Política; ii) el artículo primero de la Ley 95 de 1890; iii) la cláusula novena del contrato No. 1020/98. Concretó la ilegalidad acusada en la expedición irregular y la falsa motivación del acto administrativo de declaratoria de incumplimiento, por las siguientes razones:  Los actos administrativos se expidieron en contravía de los fines esenciales del Estado.  La entidad pública incurrió en desviación de poder, en tanto los funcionarios que expidieron los actos se extralimitaron en sus funciones.  El INPEC transgredió el principio de la buena fe al imponer la sanción sin tener en cuenta los esfuerzos del contratista para cumplir el contrato y efectuar la entrega final antes de finalizar su prórroga.  La demandada incurrió en responsabilidad contractual derivada de la retención injusta y arbitraria de la suma equivalente a la pena pecuniaria, en abierta contradicción con las consideraciones que motivaron la Resolución No. 5138 de 13 de noviembre de 1998.  Los actos administrativos vulneraron la libertad de la iniciativa privada y la

actividad económica, toda vez que la imposición de la multa podía llevar a la empresa a disminuir considerablemente su personal.  El INPEC desconoció sus propios argumentos frente a la configuración de la fuerza mayor y obró de forma contraria al imponer una sanción con fundamento en circunstancias no imputables al contratista.  Se vulneró el clausulado contractual en cuanto se ejecutó una sanción sin que hubiere cobrado ejecutoria el acto que la contenía, y haber deducido su monto del valor adeudado al contratista y no de la garantía otorgada para el efecto. En escrito separado, el demandante solicitó la suspensión provisional de los actos demandados.

4. Actuación procesal. 4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda por auto del 3 de febrero de 2000, ordenó surtir el trámite de ley y negó la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados (folios 58 y 59 cuaderno uno). 4.1.- A pesar de estar debidamente notificada de la demanda, vencido el término de fijación en lista del proceso por diez (10) días, la entidad demandada no ejerció su derecho de defensa. 4.2. Mediante auto del 24 de octubre del 2000 se ordenó la apertura y práctica de pruebas (folios 100 y 101 cuaderno uno).

5. Alegatos de conclusión.

En auto del 15 de noviembre de 2001, el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentasen sus respectivos alegatos de conclusión (folio 108 del primer cuaderno).

5.1. Parte demandante (folios 113-116 a 135 cuaderno 1). La parte actora reiteró en su gran mayoría los argumentos expuestos en el libelo introductorio. Agregó que el INPEC había incurrido en un error mecanográfico al expedir la Resolución No. 5138 del 13 de noviembre de 1995, pues sería inadmisible que la prórroga del plazo del contrato se hubiese otorgado por solo dos días, que por demás eran días no hábiles; en tal sentido debía interpretarse que la prórroga en realidad se concedió hasta el 25 de diciembre. En adición a ello sostuvo que los actos administrativos impositivos de sanción le causaron graves perjuicios a la sociedad contratista por cuanto en el registro único de proponentes se consignó la anotación relativa a la multa, circunstancia que la puso en desventaja frente a otras empresas con el mismo objeto social a la hora de participar en otros procedimientos de licitación y derivó en su muerte contractual. 6.2. INPEC (folios109-11cuaderno 1). Luego de hacer un recuento del acontecer contractual, el apoderado del INPEC advirtió que las causales que originaron la expedición de las resoluciones demandadas se ajustan a lo previsto en la Ley 80, las cuales obedecieron al incumplimiento palmario del contrato por parte de la sociedad demandante. Además peticionó que no se tuvieran en cuenta las conclusiones que arrojó el dictamen pericial practicado. El Ministerio Público guardó silencio.

6. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Sala de

Descongestión, en sentencia del 18 de diciembre de 2003, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con apoyo en los siguientes argumentos: “En primer lugar es indispensable aclarar que la prórrogas del plazo de un contrato se comienzan a contar al día siguiente del vencimiento del plazo del contrato”. “En las anteriores condiciones como el contrato de compraventa No. 1020 de 1998 se pactó en la cláusula sexta, como sesenta (60) días calendario para la entrega del objeto del contrato, contados a partir del recibo del anticipo por parte de la sociedad Confecciones Isatel Ltda., el cual se efectuó el 5 de junio de 1998, el plazo del contrato terminaba el cinco (5) de agosto de 1998, es a partir de este día desde cuando se comienza a contar la prórroga del plazo. “Teniendo en cuenta lo anterior, la petición presentada por el contratista, Sociedad Confecciones Isatel Ltda., solicitando la prórroga de cuarenta y cinco (45) días para la entrega de los elementos adquiridos dentro del plazo de ejecución del contrato, explicando los motivos justificativos del mismo, la cual fue aceptada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC-, mediante Resolución No. 5138 de Noviembre 13 de 1998, por la cual se revoca una resolución y se concede una nueva fecha de entrega de los bienes señalados en el contrato No. 1020 de 1998, se debía contar a partir del vencimiento del plazo del contrato, sin embargo el