CE-25000-23-26-000-1999-02856-01(29906)-2014

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NATURALEZA JURÍDICA

DEL CONTRATO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ENTIDAD ESTATAL /

CONTRATACIÓN ESTATAL / PARTES DEL CONTRATO / SUJETOS DE LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / CELEBRACIÓN DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL CONVENIO

INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO ATÍPICO / EFECTOS DEL CONTRATO / EFECTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO Precisa la Sala que el negocio jurídico celebrado (…) corresponde, dentro de las prescripciones legales, a la denominación de “contratos o convenios interadministrativos”, toda vez que ambas partes del contrato tenían la calidad de entidades estatales, los cuales han sido estudiados por la Sección Tercera con el propósito de definir su naturaleza, las normas aplicables y la modalidad de acciones que se pueden impetrar en relación con ellos (…) [L]os “convenios interadministrativos” cuando quiera que, como en el asunto sub judice, involucran prestaciones patrimoniales, asumen idéntica naturaleza obligatoria y, en consecuencia, idénticos efectos vinculantes y judicialmente exigibles en relación con los que se predican de cualquier otro “acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación patrimonial”, en los términos del artículo 864 del Código de Comercio.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 864

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los contratos interadministrativos, ver sentencia de 7 de octubre de 2009, Exp. 35476, MP. Enrique Gil Botero. Sobre las

características principales de los convenios interadministrativos, ver sentencia de 23 de junio de 2010, Exp. 17860, M.P. Mauricio Fajardo Gómez (E).

PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CONTRATACIÓN DIRECTA /

PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN DIRECTA / REQUISITOS DE LA

CONTRATACIÓN DIRECTA / PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL /

CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN

ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE

TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE ECONOMÍA / PRINCIPIO DE

RESPONSABILIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE

IGUALDAD / PRINCIPIO DE MORALIDAD / PRINCIPIO DE EFICACIA /

PRINCIPIO DE CELERIDAD / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD CONTRACTUAL

/ PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / LICITACIÓN PÚBLICA En relación con el procedimiento administrativo de selección, de conformidad con la letra c del numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época en la cual se celebró el contrato (…), debía adelantarse el procedimiento de contratación directa y al mismo se refería el reglamento en el artículo 7º del Decreto 855 de 1994. (…) Dispone el artículo 23 de la Ley 80 de 1993 que las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal deben ceñirse a los principios de transparencia, de economía y de responsabilidad, así como a los postulados que rigen la función administrativa, lo cual significa que esa función

está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad. (…) El artículo 24 de la Ley 80 de 1993, con el propósito de garantizar el principio de transparencia y después de consagrar como regla general que la escogencia del contratista debía hacerse a través de licitación pública, señaló diversos tipos de contratos y situaciones en las cuales se podía contratar directamente, una de los cuales corresponde a los contratos interadministrativos, al cual aludía la letra c del numeral 1 del artículo 24 de esta Ley, posteriormente derogado por el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en cuyo numeral 4, letra c, hace referencia a este específico tipo contractual. El Decreto 855 de 1994 reglamentó la contratación directa y de conformidad con los dictados del artículo 2º, en esta forma de contratación debían tenerse en cuenta los principios de transparencia y de economía, así como el deber de selección objetiva.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 / DECRETO 855 DE 1994 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el principio de transparencia y economía ver sentencia de 24 de marzo de 2011, Exp. 18118, MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia de 29 de agosto de 2007, Exp. 15324, M.P. Mauricio Fajardo

Gómez.

VALIDEZ DEL CONTRATO / REQUISITOS DE VALIDEZ DEL CONTRATO /

AUSENCIA DE VICIOS DEL CONSENTIMIENTO / CAUSA LÍCITA / OBJETO

LÍCITO / CAPACIDAD PARA SER PARTE / PROCEDIMIENTO DE LA

SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA / INTERÉS GENERAL /

PRINCIPIO DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL / PRINCIPIO DE LA

AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / RESTRICCIONES AL PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD Para que el contrato sea plenamente válido se requiere el cumplimiento tanto de los requisitos establecidos en las normas que regulan la contratación estatal, según las cuales el interés general prima frente a la autonomía de la voluntad, como de aquellos previstos en el derecho privado a los cuales remite el propio Estatuto de Contratación de la Administración Pública, desde luego, adaptados a los principios de la contratación estatal. Al tenor de lo prescrito por el artículo 1502 del C.C., para que un contrato sea válido se requiere que concurran las siguientes condiciones: a) Consentimiento de las partes exento de vicios (ordinal 2) b) Causa lícita (ordinal 4) c) Objeto lícito (ordinal 3) d) Capacidad de las partes contratantes (ordinal 1) e) Cumplimiento de algunos requisitos o formalidades que la ley impone, básicamente en atención a la calidad o estado de las personas que lo celebran. Por su parte, las normas de la Ley 80, expedida en el año 1993, contentiva del Estatuto que regula la actividad contractual de la Administración Pública, establecen diversas ritualidades, requisitos y exigencias para la formación del contrato, cuya omisión podría dar lugar a que éste resultara viciado de nulidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1502

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / CAUSALES DE NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO / NORMATIVIDAD DE LA CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA / PREVALENCIA DE NORMAS / CELEBRACIÓN DE

CONTRATO CONTRA EXPRESA PROHIBICIÓN LEGAL / OBJETO ILÍCITO

DEL CONTRATO ESTATAL / CAUSA ILÍCITA / INCUMPLIMIENTO DE LOS

REQUISITOS LEGALES DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO /

INCAPACIDAD ABSOLUTA / INHABILIDAD PARA CELEBRAR EL CONTRATO

ESTATAL / INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / DESVIACIÓN DE PODER / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL Como ha sido expresado por la Jurisprudencia, en el Estatuto de Contratación Estatal existe un régimen legal expreso acerca de la nulidad absoluta de los contratos en cuya celebración participan o intervienen las entidades del Estado, el cual se encuentra contenido en los artículos 44 a 49 de la Ley 80 expedida en el año de 1993; (…) cuando el propio Estatuto de Contratación Pública se ocupa de regular un determinado asunto, sus disposiciones tienen preferencia en su ámbito, cuestión que no obsta para sostener, como lo ha hecho la Sala, que las propias normas legales especiales que en la Ley 80 regulan esta materia ordenan la incorporación, a este cuerpo normativo, de las disposiciones legales del Código Civil que contienen las causales de nulidad absoluta de los contratos. En punto de

las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales, el artículo 44 de la referida Ley 80 (…) [las] determina (…) De esa manera, al integrar en un solo y único listado tanto las causales de nulidad absoluta de los contratos previstas en los artículos 6 y 1741 del C. C., como las causales de nulidad absoluta especificadas a lo largo de los numerales que contiene el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, resulta posible concluir que las siguientes son las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales: Artículo 6 del Código Civil: a) Los contratos celebrados “contra expresa prohibición de la ley”. Artículo 1741 del Código Civil: b) Ilicitud en el objeto; c) Ilicitud en la causa; d) “omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan”; e) Incapacidad absoluta de quien o quienes concurren a su celebración. Artículo 44 de la Ley 80 de 1993: f) Celebración del contrato con personas incursas en causales de inhabilidad o de incompatibilidad previstas en la Constitución Política o en la ley; g) Celebración del contrato contra expresa prohibición constitucional o legal; h) Celebración del contrato con abuso o desviación de poder; i) Declaración de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten los respectivos contratos estatales, y j) Celebración del contrato con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata

la propia Ley 80.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1741

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver sentencia de julio 8 de 2009, Exp. 15004, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de marzo 18 de 2010, Exp. 14390, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 29 de agosto 2007, Exp.

15324 C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO / CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO CONTRA EXPRESA

PROHIBICIÓN LEGAL / CONTRATACIÓN DIRECTA / PROCEDIMIENTO DE

CONTRATACIÓN DIRECTA / REQUISITOS DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA /

PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA / DESCONOCIMIENTO DE

LOS PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN

DIRECTA / ESTUDIOS PREVIOS EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA / LÍMITES

DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA / PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN

OBJETIVA DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA / CRITERIOS DE SELECCIÓN

DEL CONTRATISTA / FACTORES DE EVALUACIÓN DE PROPUESTAS /

LICITACIÓN PÚBLICA / ETAPAS DE LA LICITACIÓN PÚBLICA /

PRESENTACIÓN DE PROPUESTAS / CAPACIDAD CONTRACTUAL /

EXPERIENCIA CONTRACTUAL DEL PROPONENTE / PRINCIPIOS DE LA

FUNCIÓN PÚBLICA / PROCEDIMIENTO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA DEL

CONTRATISTA / VICIOS DEL CONTRATO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR OBJETO ILÍCITO No se observa en el proceso elemento probatorio alguno que dé cuenta de que se hubiere adelantado por parte de la entidad contratante el procedimiento de selección que diera cuenta, entre otras, de las siguientes actividades: i) la realización de estudios en los que se soportara la necesidad de efectuar la contratación, a los cuales alude, entre otros, el artículo 25 numeral 12 de la Ley 80; ii) justificación del contrato interadministrativo, en comparación con otros tipos contractuales y otros procedimientos de selección; iii) consagración de unas reglas claras, objetivas e imparciales (…) como tampoco unos criterios de selección y de ponderación del o de los ofrecimientos; iv) invitación a formular propuesta para la realización de la obra; iv) rastros de que se hubiere presentado propuesta o de que ésta hubiere sido evaluada (…) Encuentra la Sala que para la celebración del mencionado contrato se pretermitió el procedimiento de selección objetiva, lo cual dio lugar a la vulneración de los principios de transparencia, igualdad, libre concurrencia, planeación y selección objetiva que deben orientar la contratación estatal, con lo cual se evidencia que el contrato (…) careció de uno de los elementos necesarios para su validez, en razón de que no se observó el procedimiento determinado por la ley para la selección del contratista. Se precisa que si bien el procedimiento administrativo de selección era el de contratación directa, como antes se señaló, ello no constituía un motivo para pasar por alto el

análisis obligado de factores de selección y evaluación de conveniencia, capacidad, idoneidad, experiencia, entre otros, de conformidad con las previsiones del artículo 29 de la Ley 80 de 1993, toda vez que a los contratos o convenios interadministrativos les aplican los principios rectores de la función pública y, en particular, los de la contratación estatal. La circunstancia anterior da lugar a la configuración de las causales de nulidad previstas en los artículos 6 y 1519 del Código Civil, la primera, originada en los actos ejecutados contra expresa prohibición legal, cualquiera sea la naturaleza de la norma, de derecho público o de derecho privado, la segunda, referida a los vicios que se generan en todo aquello que contraviene al derecho público en particular, (…) lo cual acarrea su nulidad por objeto ilícito porque de acuerdo con el citado artículo 1519 es esta la causal que se configura cuando un acto o un contrato contraviene al derecho público de la nación. (…) [P]rocederá la Sala oficiosamente a efectuar la correspondiente declaratoria de nulidad absoluta de tal contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 25 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1519

NOTA DE RELATORÍA: En relación con las causales de nulidad absoluta de contratos interadministrativos celebrados bajo la modalidad de contratación directa, ver sentencia de 30 de octubre de 2013, Exp. 21487.

CONTRATO DE SEGURO / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / NULIDAD

DEL CONTRATO ESTATAL / COLIGACIÓN NEGOCIAL / NEGOCIO JURÍDICO /

RESPONSABILIDAD EN EL CONTRATO DE SEGURO / CONTENIDO DEL CONTRATO DE SEGURO / OBJETO DEL CONTRATO DE SEGURO / PARTES

DEL CONTRATO DE SEGURO / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO DE

SEGURO / NULIDAD DEL CONTRATO DE SEGURO

[E]ncuentra la Sala que si bien se celebraron dos contratos vinculados entre sí -el contrato interadministrativo y el contrato de seguro-, se trató de diferentes negocios jurídicos, cada uno de los cuales gozaba de individualidad y se regía por normas propias. Esta interdependencia ha sido explicada a través de la figura de la coligación negocial (…) Expuesto lo anterior y, con base en ello, descendiendo al caso concreto, encuentra la Sala que en el sub judice existen dos causas contractuales plenamente identificables y diferenciables entre sí, una, la del Contrato (…) y la otra, la del contrato de seguro propiamente dicho, (…) causas éstas que aun siendo identificables de manera autónoma, una respecto de la otra, para la entidad pública contratante perseguían un fin global determinado, cual era lograr el cumplimiento del objeto del contrato y salvaguardar el patrimonio público. Asimismo, en providencia posterior se sostuvo que “Si bien es cierto el negocio jurídico que contiene la póliza o la garantía es un contrato autónomo, en el que la entidad estatal no es parte sino beneficiario o asegurado, se trata de un contrato que está directa e inescindiblemente unido al contrato estatal que respalda”, con lo cual se reconoció que se trata de contratos unidos entre sí -coligados-, pero que, no obstante, conservan su autonomía. (…) Concluye la Sala que si bien se trató

de contratos coligados, dada su individualidad, la nulidad del contrato asegurado no acarrea la nulidad del contrato de seguro.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la coligación negocial, ver sentencia de septiembre 10 de 2014, Exp. 25645 y sobre la autonomía e interdependencia entra el contrato de seguro y el contrato estatal, ver sentencia de agosto 24 de 2000, Exp. 11318,

M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODALIDADES DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CAUSALES DE

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / REPRESENTANTE LEGAL

DE LA ENTIDAD ESTATAL / FACULTADES DEL REPRESENTANTE LEGAL

DE LA ENTIDAD ESTATAL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD

ESTATAL / FACULTADES DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD

ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL La jurisprudencia de esta Sección ha indicado, desde tiempo atrás, que la potestad atribuida a las entidades estatales contratantes para que puedan dar por terminados de manera unilateral algunos contratos estatales, de conformidad con las diversas previsiones legales que se ocupan de la materia, es un género dentro del cual, a su turno, pueden distinguirse algunas especies, las cuales, aun cuando participan de ciertas notas comunes, contienen muchos y muy variados aspectos

que las diferencian entre sí. Dentro del aludido género de la terminación unilateral de los contratos estatales por decisión de la entidad contratante, se encuentra la terminación unilateral prevista en el inciso 2° del artículo 45 de la ley 80 de 1993 - (…) de la cual se ocupará la Sala en esta oportunidad (…) cuya nulidad se solicitó en este proceso. (…) La terminación unilateral a la cual alude el inciso 2° del artículo 45 de la ley 80 de 1993 dispone que el jefe o representante legal de la respectiva entidad estatal contratante debe dar por terminado el contrato, cuando respecto del mismo se hubiere configurado cualquiera de las causales de nulidad absoluta consagradas en los numerales 1°, 2° y 4° del artículo 44 de la citada Ley.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 45

CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

PROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL / FACULTADES DEL

REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / FALTA DE

COMPETENCIA FUNCIONAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

CONTRACTUAL / DECLARACIÓN OFICIOSA DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[O]bserva la Sala que la omisión del procedimiento legalmente previsto para la selección del contratista no es constitutiva de la causal de nulidad absoluta contemplada en el numeral 2, de suerte que no reúne los requisitos para ser

catalogada como una expresa prohibición legal. Así las cosas, resulta claro para la Sala que el gobernador (…) no tenía competencia para dar por terminado el contrato, bajo el supuesto de haberse desconocido la obligación de adelantar el procedimiento objetivo de selección impuesto por la Ley 80 de 1993 y por el Decreto 855 de 1994, con lo cual las Resoluciones demandados se encuentran viciadas de nulidad por falta de competencia funcional. Si bien el vicio de incompetencia funcional no fue alegado por las partes de esta controversia, en virtud de que lo encuentra configurado, la Sala declarará oficiosamente la nulidad de las Resoluciones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 855 DE 1994 / LEY 80 DE 1993

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la terminación unilateral del contrato estatal ver sentencia de 2 de mayo de 2013, Exp. 23949, sentencia de 16 de febrero de 2006, Exp. 13414, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia del 18 de marzo de 2010, MP. Mauricio Fajardo Gómez; Exp. 14390 y sentencia del 28 de junio de

2012, MP. Mauricio Fajardo Gómez; Exp. 23361.

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL /

REQUISITOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / MOTIVACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL Sea lo primero precisar que la liquidación de los contratos corresponde al balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién, cuánto y por qué. (…) Como es bien sabido, la liquidación de los contratos de la Administración puede revestir alguna de las siguientes modalidades: bilateral, unilateral o judicial. En cuanto a la liquidación unilateral, a la cual se refiere la presente controversia, como su nombre lo indica, no corresponde a una actuación negocial o conjunta de las partes del contrato sino a una decisión que adopta la entidad estatal contratante de manera unilateral, (…) esta modalidad de liquidación ha sido concebida y regulada como subsidiaria de la liquidación bilateral o conjunta. El carácter subsidiario que le corresponde a la liquidación unilateral, respecto de la bilateral o conjunta, lo evidencia la norma legal que la consagra en cuanto supedita su procedencia a una cualquiera de las siguientes hipótesis fácticas: i) que el contratista particular no se presente a la liquidación, con lo cual imposibilita la realización de una liquidación bilateral o conjunta, o ii) que las partes no lleguen a acuerdo sobre el contenido de la liquidación, cuestión que igualmente impide la adopción conjunta del respectivo corte de cuentas. Así entonces, sólo si se configura una de las circunstancias enunciadas, la Entidad Estatal quedará facultada para practicar la liquidación correspondiente de manera directa y unilateral, caso en el cual procederá a adoptarla mediante la expedición de un acto

administrativo debidamente motivado, el cual será pasible del recurso de reposición en vía gubernativa.

ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / TÍTULO EJECUTIVO

/ PÓLIZA DE SEGURO / GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO

ESTATAL / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO El artículo 61 de la Ley 80, vigente para la época de celebración del contrato objeto de este proceso, disponía que las entidades estatales en el acto a través del cual liquidan unilateralmente el contrato estatal, pueden determinar los saldos que resulten a cargo del contratista y constituir el título ejecutivo con las correspondientes pólizas de seguro. (…) Por regla general las garantías se hacen efectivas a través de actos administrativos a través de los cuales se declara la ocurrencia del siniestro contractual o se hacen efectivos los amparos otorgados a través de la garantía única de cumplimiento de los contratos estatales, asunto sobre el cual la jurisprudencia de la Sala ha advertido que las disposiciones del Código de Comercio no aplican en su integridad y que las normas contenidas en el estatuto contractual, así como las previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo tienen aplicación prevalente.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 61

NOTA DE RELATORÍA: El acto administrativo que liquida unilateralmente el contrato estatal puede constituir un título ejecutivo, según sentencia de 25 marzo

de 2014, Exp. 29205, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

RIESGO DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL / OCURRENCIA DEL SINIESTRO / ANTICIPO DEL CONTRATO / INVERSIÓN DEL ANTICIPO / NO

EJECUCIÓN DEL CONTRATO / DEVOLUCIÓN DEL ANTICIPO DEL

CONTRATO / GARANTÍA DE CORRECTA INVERSIÓN DEL ANTICIPO /

OBLIGACIÓN DE GARANTÍA DE LA ASEGURADORA / OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD ASEGURADORA / EFECTIVIDAD DE LA PÓLIZA DE SEGURO En este proceso no se probó que el anticipo se hubiere manejado mal, pero sí que éste no se invirtió completamente, en la medida en que el contrato no se ejecutó en su totalidad y, en consecuencia, la suma total no se aplicó al objeto del contrato, luego, el anticipo no invertido, necesariamente, debe devolverse a la entidad y en la medida en que no se devuelva, con fundamento en el contenido de la misma póliza de seguro, éste resulta exigible a la compañía aseguradora, es decir, se habrá materializado el riesgo de incorrecta inversión del anticipo, en virtud del incumplimiento de la obligación de restituirlo. (…) [L]a Sala le corresponde en este juicio declarar la ocurrencia del riesgo de incorrecta inversión del anticipo (…) y, en consecuencia, ordenar a la compañía aseguradora (…) que pague el valor correspondiente con cargo a la Póliza.

DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE

LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO / CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL

CONTRATISTA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Si bien la Sala lo ha expresado en relación con las demandas formuladas por el contratista, los argumentos son igualmente válidos en el evento de que quien demande sea la entidad pública que liquidó unilateralmente el contrato, en el sentido de que no resulta viable invocar el incumplimiento del contrato, como pretensión autónoma, cuando el contrato ha sido liquidado unilateralmente. (…) La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha expresado que una vez liquidado unilateralmente el contrato, sólo es viable su controversia a través de la solicitud de nulidad de los actos administrativos que la hubieran adoptado.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver sentencia de 27 de junio de 2013, Exp.

28919, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

RESTITUCIONES MUTUAS / CONCEPTO DE RESTITUCIONES MUTUAS /

PROCEDENCIA DE RESTITUCIONES MUTUAS / FRUTOS DEL BIEN /

MEJORAS DEL BIEN / PRUEBA DE RESTITUCIONES MUTUAS

[E]l artículo 48 de la Ley 80 de 1993, prevé (…) que la nulidad absoluta de un contrato, además de hacerlo desaparecer de la vida jurídica desde el mismo momento de su celebración, también genera otros efectos, consistentes en el reconocimiento y pago de las prestaciones que hubieren sido ejecutadas hasta el momento en que se ordene la declaratoria judicial de nulidad. En ese orden de

ideas, la regla contenida en el artículo 48 de la Ley 80 constituye una regla especial y diferente frente a aquellos que en punto a los efectos de la declaratoria de nulidad establecen los artículos 1746 y 1525 del Código Civil, por virtud de los cuales la declaración de nulidad tiene entre las partes un efecto retroactivo, en la medida en que da lugar a la retroacción de los efectos producidos por el acto o contrato antes de su exclusión del mundo jurídico por parte del juez, salvo en el caso en el cual la causa de la anulación la hubiere constituido la ilicitud del objeto o de la causa con el conocimiento de las partes. Ése, precisamente, es el alcance de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 1746 C.C. (…) [L]as prestaciones contractuales no son el único concepto que debe tomarse en consideración al momento de adoptar las decisiones que correspondan en punto a las restituciones que han de sobrevenir a la anulación de un acto o contrato, pues igualmente debe resolverse lo que corresponda en lo atinente a rubros como los frutos y las mejoras de los bienes comprometidos en la relación contractual, elementos éstos que no necesariamente deben formar parte de las prestaciones a las cuales se habían comprometido las partes en el negocio posteriormente anulado. En relación con esos otros rubros, diversos de “las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria” de nulidad, nada prevé el mencionado artículo 48 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual cuando quiera que los anotados conceptosintereses, frutos, mejoras - no se hayan incluido en el contenido de las prestaciones del negocio jurídico, en defecto de regulación expresa de la materia

en el Estatuto de Contratación Estatal, ha de darse aplicación a lo normado en el inciso segundo del artículo 1746 del Código Civil.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 48 / CÓDIGO CIVILARTÍCULO 1525 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1746

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-26-000-1999-02856-01(29906)

Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y OTROS

Demandado: COOPERATIVA DE DESARROLLO TERRITORIAL CODETER Y

COMPAÑIA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A.

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Cundinamarca y por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. –CONFIANZA S.A._ en contra de la sentencia del 24 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de las demandas acumuladas y se declararon no probadas las excepciones.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda.

1.1. Del Departamento de Cundinamarca.

EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA –en adelante EL DEPARTAMENTO-, por conducto de apoderado judicial debidamente constituido, el 3 de diciembre de 1999, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción contractual, en contra de la COOPERATIVA NACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL LIMITADA –CODETER LTDA.- y la COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. –CONFIANZA S.A.- En el escrito de la demanda se formularon las siguientes pretensiones, que se trascriben tal como aparecen en el texto de la demanda 1: “PRIMERA: Que entre el Departamento de Cundinamarca y la COOPERATIVA NACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL LIMITADA ‘CODETER LTDA.’ se celebró el convenio interadministrativo No. OJ 120 de 1 Folios 9 a 16 del cuaderno No. 1. 1.997, para el mejoramiento de la carretera de la vía Útica-Caparrapí por La Liberia, Municipio de Útica. “SEGUNDA: Que la COOPERATIVA NACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL ‘CODETER LTDA’. recibió el anticipo correspondiente al mencionado contrato interadministrativo y no invirtió debidamente una parte considerable del mismo, absteniéndose de aplicarlo a los fines del convenio. “TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, se verificó la realización del riesgo de mal manejo e incorrecta inversión del anticipo que estaba previsto en la póliza de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales, distinguida con el número 0705147 que había expedido la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., para garantizar el cumplimiento del

mencionado contrato interadministrativo. “CUARTA: Que durante el período durante el cual la realización y ejecución del convenio i