CE-25000-23-26-000-2000-0030-01(AP-068)-2001

ACCION POPULAR - Negada medida cautelar con respecto a una contratación / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto / MEDIDA CAUTELAR - Improcedencia / ACCION POPULAR - Improcedencia para que se declare la ilegalidad o caducidad de un contrato estatal El concepto de moralidad administrativa es demasiado amplio y, por consiguiente, se encuentra involucrado en cualquier contrato celebrado por la administración. Pero ello no puede servir de base para que, en el supuesto de haberse cometido irregularidades en su celebración y ejecución, sea la acción popular la adecuada para que se declare la ilegalidad o la caducidad del negocio, en reemplazo de las vías pertinentes señaladas por el ordenamiento jurídico. Considera la Sala, por otra parte, con respecto a este tipo de acciones, que es necesario que ante los ojos del juez se presente la inminencia del daño que se pretende evitar o hacer cesar con la medida cautelar deprecada. Hay ocasiones en que ello es patente, como en los casos de seguridad y salubridad públicas y otros de los previstos en el artículo 4º de la ley 472/98; pero en situaciones como la que se plantea en la demanda, si bien la parte actora tiene su criterio particular sobre el asunto, no es menos evidente que, por tratarse de una relación jurídica contractual, debe previamente, mediante un proceso judicial cognoscitivo, producirse el esclarecimiento pleno de los hechos, a fin de que el juzgador tome las determinaciones que procedan. Así las cosas, resulta a todas luces improcedente la medida cautelar, amen de que en su solicitud no aparece fundamentación alguna de la prevención del daño inminente que se quiere evitar, ni en el auto

apelado se señaló motivación de ninguna clase.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil uno (2001).- Radicación número: 25000-23-26-000-2000-0030-01(AP-068-01)

Actor: SINTRAREGINAL

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y SOCIEDAD

SCIETE D’APPLICATIONS GENERALES D’ELECTRICITE ET DE MECANIQUE

SAGEM S.A.

Referencia: ACCION POPULAR - AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por una de las demandadas, la sociedad Sciété dÁpplications Générales dÉlectricité et de Mécanique SAGEM S.A., contra la providencia del 22 de febrero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual ordenó unas medidas cautelares.

ANTECEDENTES

El Sindicato de Empleados ORGANIZACION ELECTORAL REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL “SINTRAREGINAL”, por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción popular de la ley 472 de 1998, presentó demanda con el fin de que esta jurisdicción ordene: “1º Se reconozca que en virtud de la ilegal contratación entre los demandados se han vulnerado y están en peligro de seguirlo siendo como intereses y derechos colectivos, la moral administrativa, la defensa del patrimonio público, la seguridad pública, el acceso a una infraestructura de la función pública de registro civil e

identificación oportuna y eficiente, así como a la personalidad jurídica de los colombianos quienes tienen derecho a que la información que sobre ellos tenga en los bancos de datos de la Registraduría sea verídica y confiable. Así mismo que está en peligro de ser vulnerados los derechos políticos y electorales de más de un millón de colombianos que no podrán ejercer su derecho al voto al haberles sido imposible inscribir su cédula por no tenerla. Igualmente quienes teniendo capacidad para ser elegidos no tuvieron posibilidad de inscribir su candidatura por la carencia del vital documento.” Que como consecuencia de lo anterior, se ordene: A la Registraduría Nacional del Estado Civil: Que se declare la ilegalidad del contrato o en su defecto, que se declare la caducidad del mismo como quiera que han operado las causales de incumplimiento por parte del contratista. También pide ordenar que no se paguen los cerca de $30.000.000.000 que están ad portas de ser entregados a la firma SAGEM S.A. como último pago del aludido contrato, que se hagan efectivas las multas y que como consecuencia del total incumplimiento del contrato por parte de SAGEM S.A. se hagan efectivas las pólizas existentes de garantía de cumplimiento. Así mismo, que no se reciba y aplique la tecnología preparada por SAGEM por ser inconveniente, incompatible e ineficiente de acuerdo con los requerimientos de volumen y capacidad de producción que precisa el país, y en comparación con el sistema que venía operando en la Registraduría Nacional del Estado Civil que a todas luces daba mejores resultados sin una inversión tan costosa en dinero y sacrificio de intereses y derechos colectivos.

A Sagem S.A.: Restituir a la Nación el dinero que ha recibido como pago de un contrato que no ha cumplido. Suma que ha de ser indexada, sobre la cual pagará los intereses desde el momento en que la recibió hasta su total reintegro. Además, deberá indemnizar los daños y perjuicios materiales y morales causados

Pide las siguientes medidas cautelares: “MEDIDAS DE EMERGENCIA Por ser inminente el perjuicio para la nación de continuarse adelante con este “contrahecho” Plan de Modernización Tecnológica, solicito de manera perentoria a la luz de lo normado en el artículo 25 de la ley 472 de 1998 y para evitar mayores daños de los que hasta ahora se han causado: 1º Que se embarguen o congelen los fondos de la Registraduría Nacional del Estado Civil destinados al pago del saldo del referido contrato, bien sea que estén ya en las arcas de dicha entidad o en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro de los rubros de las reservas presupuestales correspondientes. 2º Que se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Ministerio de Hacienda abstenerse de efectuar cualquier giro, pago o desembolso con destino a la empresa SAGEM S.A. por cualquier concepto y en cualquier unidad monetaria. 3º Ordenar el embargo y retención de las cuentas bancarias de SAGEM S.A. en Colombia para garantizar el pago de los daños y perjuicios materiales y morales que se reconozcan causados con la suscripción e incumplimiento del contrato. 4º Prohibir todo giro de remesas, utilidades o dineros por parte de la empresa SAGEM S.A. hacia el exterior, comunicando esta decisión a las autoridades

monetarias y que tengan la posibilidad de ejercer tal restricción. 5º Que se ordene la suspensión inmediata del proceso de identificación, elaboración y entrega de las cédulas que se vienen elaborando bajo el Proyecto de Modernización Tecnológica por no ser confiables y crear inseguridad en el sistema de identidad de los Colombianos. 5º (sic) Que se ordene al Registrador Nacional del Estado Civil tomar las medidas de emergencia necesarias para reactivar el anterior sistema de cedulación que permita asegurar la continuidad en la expedición de documentos de identificación con el nivel de seguridad que venía reportando a través del estudio decadactilar y cotejos previos a la entrega del documento. 6º Las demás que el juez corporativo considere necesarias en aras de evitar mayores perjuicios al pueblo colombiano.” (fls. 5-9) (Destaca el demandante) LA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL Por auto del 22 de febrero de 2001, el Tribunal decretó únicamente la siguiente medida cautelar, así: “2. Se accederá a la solicitud formulada por la señora apoderada de la parte actora, en el sentido de ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil abstenerse de efectuar pagos a la Sociedad Contratista, por concepto de la ejecución del contrato, hasta tanto no culmine el proceso de verificación del cumplimiento de la totalidad de las obligaciones a cargo de ésta y se hayan hecho los ajustes necesarios para lograr la entrega del objeto del contrato en perfecto estado de funcionamiento, recabando que se trata de un contrato “llave en mano”. (fls 263-264) EL RECURSO El apoderado de la parte demandada, sociedad SAGEM S.A., fundamenta

el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal, en que hay indebida interpretación de la naturaleza y objetivos de la acción popular, por cuanto ella no es la procedente para establecer conflictos que se presentan en la ejecución de un contrato, porque sería darle otro medio de defensa judicial alternativo, de interventoría o de auditoría que no está previsto en las normas de contratación. Aun cuando reconoce el fin loable del juez de perseguir la cumplida ejecución del contrato, expresa que la acción procedente para verificar dicho cumplimiento no es la popular. También dice que el Tribunal para acceder a la medida cautelar, hace una desbordada interpretación del concepto de moralidad administrativa, habida consideración de que cada vez que cualquier persona crea que la inejecución de un contrato vulnera este derecho colectivo, tendría la posibilidad de demandar por acción popular el cumplimiento de cualquier contrato, situación que desborda las normas especiales de contratación. También dice, que de acceder a las medidas cautelares en materia contractual, se paralizaría la gestión administrativa impidiendo el normal desenvolvimiento de los contratos, generando inestabilidad y desequilibrio en los mecanismos idóneos para su vigilancia. Finalmente expresa, que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 25 de la ley 472 de 1998, el Tribunal omitió sustentar la medida cautelar que aquí se impugna. La única explicación que dio el a quo, está contenida en el auto del recurso de reposición y la fundamenta en la presunción del incumplimiento del contrato de la demandada que emana del sub lite. CONSIDERACIONES La decisión materia de apelación habrá de ser revocada, por las siguientes

razones: La demanda se dirige a que el juez de la acción popular en aras de la protección del derecho colectivo de la “moralidad administrativa” declare la ilegalidad o la caducidad de un contrato celebrado entre la Registraduría Nacional del Estado Civil con la sociedad SAGEM S.A., por cuanto en su realización se han presentado irregularidades. Como consecuencia de ello, la sociedad demandada deberá restituir lo ya pagado e indemnizar a la Nación por los perjuicios causados con su incumplimiento y, por último, que se ordene cesar la producción de cédulas de ciudadanía que se viene realizando con ocasión del contrato. Para el efecto, solicitó el sindicato demandante del Tribunal, la adopción de medidas cautelares, de las cuales el a quo decretó una de ellas. El concepto de moralidad administrativa es demasiado amplio y, por consiguiente, se encuentra involucrado en cualquier contrato celebrado por la administración. Pero ello no puede servir de base para que, en el supuesto de haberse cometido irregularidades en su celebración y ejecución, sea la acción popular la adecuada para que se declare la ilegalidad o la caducidad del negocio, en reemplazo de las vías pertinentes señaladas por el ordenamiento jurídico. Considera la Sala, por otra parte, con respecto a este tipo de acciones, que es necesario que ante los ojos del juez se presente la inminencia del daño que se pretende evitar o hacer cesar con la medida cautelar deprecada. Hay ocasiones en que ello es patente, como en los casos de seguridad y salubridad públicas y otros de los previstos en el artículo 4º de la ley 472/98; pero en situaciones como la que se plantea en la demanda, si bien la parte actora tiene su criterio particular

sobre el asunto, no es menos evidente que, por tratarse de una relación jurídica contractual, debe previamente, mediante un proceso judicial cognoscitivo, producirse el esclarecimiento pleno de los hechos, a fin de que el juzgador tome las determinaciones que procedan. Y no puede servir de base, para alegar la pertinencia de la acción popular respecto de la nulidad de un contrato administrativo o de su caducidad, el artículo 40 de la citada ley 472, pues este precepto se refiere al específico caso de la responsabilidad que pudiera caberle al representante legal del organismo o entidad contratante y contratista en forma solidaria con quienes hayan concurrido a la realización del hecho. Así las cosas, resulta a todas luces improcedente la medida cautelar, amen de que en su solicitud no aparece fundamentación alguna de la prevención del daño inminente que se quiere evitar, ni en el auto apelado se señaló motivación de ninguna clase. Precisamente, la Corte Constitucional en providencia C-88 del 2 de febrero de 2000, en el estudio de exequibilidad del artículo 40 de la ley 472/98, expediente D-2469, M.P. Dr Fabio Morón Díaz, dijo: “No se trata, pues, de que a través de las acciones populares, se debatan y decidan controversias de tipo contractual, que tienen bien definidas las reglas que les corresponden y que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al estatuto contractual de la administración y al código respectivo.” Por todo lo anterior, esta Sala revocará la medida cautelar decretada en el numeral 2º del auto materia de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, RESUELVE : REVOCASE el numeral 2º del auto del 22 de febrero de 2000 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, DENIEGASE la medida cautelar solicitada. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en la sesión del cinco (5) de julio de dos mil uno (2001).

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

WILLIAM MORENO MORENO

Secretario Ad-hoc