CE-25000-23-26-000-2000-00569-01(28652)A-2014

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega. Caso reconocimiento de obras adicionales / CONTRATACIÓN ESTATAL - No se demostró necesidad ni urgencia de servicios de salud. No se reconocen obras adicionales En síntesis, no aparece demostrado en el expediente que las obras a las que se refiere la demanda fueran urgentes y necesarias para prestar el servicio de salud, evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible, ni que se tratara de uno de esos eventos en los que se debió declarar una situación de urgencia manifiesta, y se hubiera omitido tal declaratoria, pero se hubiera solicitado la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, ni se acreditó de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. Esas obras, de haberse ejecutado por fuera del objeto contractual no pueden ser reconocidas al demandante, a título de enriquecimiento sin causa, porque esta figura no está prevista para desconocer o eludir normas imperativas. El desplazamiento patrimonial, de haberse dado, se originó en el incumplimiento contractual del consorcio, que ejecutó las obras sin la celebración previa del contrato. Por lo tanto, se negarán las pretensiones de la demanda. Cabe señalar, finalmente, que cualquier controversia que pudiera suscitarse en

relación con la legalidad del acta de liquidación unilateral del contrato resulta ajena a esta controversia y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre ella.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto de la consejera Stella Conto Díaz del Castillo. A la fecha no se cuenta con el medio magnético ni físico del citado salvamento

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO

Bogotá D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-26-000-2000-00569-01(28652)A

Actor: CONSORCIO M & Z ASOCIADOS-RODRIGO BETANCUR

Demandado: DISTRITO CAPITAL Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSala de Descongestión, el 27 de mayo de 2004, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. La sentencia será confirmada.

SÍNTESIS DEL CASO La Personería Distrital de Bogotá celebró con la Fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. contrato de fiducia pública para la administración de los recursos destinados a la demolición, construcción, ampliación y adecuación de la sede administrativa de la Personería Distrital de Bogotá. La fiduciaria contrató con el consorcio M & Z Asociados-Rodrigo Betancur la ejecución

de la obra. El contratista afirma que para el cabal funcionamiento de la edificación objeto del contrato debió ejecutar obras adicionales, autorizadas por la entidad demandada, de las cuales algunas fueron pagadas, pero otras. Estas últimas tuvieron un valor de $123.424.0690, lo cual constituyó un enriquecimiento sin causa para la entidad beneficiaria de la obra, con el correlativo empobrecimiento para el consorcio. Según la parte demandada, esas obras estaban incluidas en el precio global del contrato.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 7 de marzo de 2000 y corregido el 8 de mayo siguiente1, dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 2-9 c-1), los integrantes del consorcio M & Z Asociados -Rodrigo Betancur, a través de apoderado, presentaron demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en la cual formularon las siguientes pretensiones: PRIMERA: Declarar que el DISTRITO CAPITAL-PERSONERÍA DISTRITAL SANTAFE DE BOGOTÁ se enriqueció sin justa causa, en detrimento del 1 La corrección de la demanda se hizo atendiendo el requerimiento hecho por el a quo, mediante auto de 13 de abril de 2000 (f. 12 c-1), con el fin de que se anexara el poder de todos los integrantes del consorcio. patrimonio del CONSORCIO M & Z ASOCIADOS-RODRIGO BETANCUR, por concepto de obras ejecutadas en el nuevo edificio de la Personería Distrital de Santafé de Bogota y no canceladas.

SEGUNDA: Condenar al DISTRITO CAPITAL-PERSONERÍA DISTRITAL

SANTAFE DE BOGOTÁ, como consecuencia de la anterior declaración, a pagar al CONSORCIO M & Z ASOCIADOS -RODRIGO BETANCUR la suma de $123.424.060, por concepto del valor correspondiente al enriquecimiento sin causa que ha tenido, debido a obras que se ejecutaron en el nuevo edificio de la Personería Distrital de Santafé de Bogotá, valor que la entidad estatal no ha cancelado y suma en la que mi poderdante se ha empobrecido al verse privado de recibirla y utilizarla.

TERCERA: Condenar al DISTRITO CAPITAL-PERSONERÍA DISTRITAL SANTAFE DE BOGOTÁ a pagar al CONSORCIO M & Z ASOCIADOSRODRIGO BETANCUR sobre la suma de $123.424.060 por concepto del valor correspondiente al enriquecimiento injusto, actualizado conforme con la fórmula Va=Vh x If/Ii… CUARTA: Sobre el valor actualizado resultante de la pretensión tercera, condenar al DISTRITO CAPITAL-PERSONERÍA DISTRITAL DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ a pagar al CONSORCIO M & Z ASOCIADOS -RODRIGO BETANCUR un interés moratorio equivalente a la tasa del doble del interés corriente bancario, sin superar el constitutivo de usura, certificado por la Superintendencia Bancaria para el 7 de marzo de 1998, desde esa fecha y hasta el día en el que se efectúe el pago correspondiente.

Como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda, se enunciaron los siguientes hechos: -El consorcio M & Z Asociados -Rodrigo Betancur ejecutó para el Distrito Capital, Personería Distrital de Bogotá el diseño, demolición y construcción

para la ampliación y adecuación de la sede administrativa de esa entidad, obra que concluyó el 7 de marzo de 1998. -Durante la ejecución del contrato fue necesario realizar algunas obras adicionales, tales como: excavaciones, concretos, demoliciones, recebos, filtros, pañetes, adecuación del cuarto de seguridad, reconstrucción de escaleras de acceso, modificación del cuarto de archivo, jardinería en tercer piso, piedra muñeca para fachada, muebles de lavamanos, acometida eléctrica, lleno de cárcamo exterior, protecciones, modificaciones, enchapes, cambio de lámparas, personal y administración, las cuales resultaban obligatorias y beneficiosas para la construcción del edificio, e imprescindibles para la realización de otras actividades constructivas. -La entidad demandada se benefició, permitió y autorizó la construcción de dichas obras, las cuales no estaban previstas en el contrato. La sociedad demandante las ejecutó de buena fe y a ciencia y paciencia de la entidad demandada. -A pesar de que el consorcio presentó los costos y las cotizaciones respectivas y la entidad permitió y autorizó su construcción, las obras ejecutadas no fueron incluidas en contrato alguno ni fueron pagadas a la sociedad. -Las obras tuvieron un valor de $123.424.0690 y culminaron el 7 de marzo de 1998. El no pago de esas sumas le produjo al consorcio disminución o empobrecimiento económico y, en cambio, generó beneficios y enriquecimiento para la demandada, lo cual no tiene causa ni justificación alguna. -Entre el Distrito Capital -Personería Distrital de Santafé de Bogotá- y el

Consorcio M & Z Asociados Rodrigo Betancur se suscribió en la Procuraduría 8 Judicial Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca un acuerdo de conciliación prejudicial, el cual fue improbado por esa Corporación, mediante auto de 11 de noviembre de 1999, por considerar que “las partes no justificaron la suma conciliada”.

2. El Distrito Capital dio respuesta oportuna a la demanda (f. 55-59 c-1).

Formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e ineptitud sustantiva de la demanda por interposición de la acción incorrecta. Explicó que el consorcio no celebró contrato alguno con el Distrito. El contrato 002 de 1997, cuyo objeto fue el diseño, demolición, construcción, ampliación y adecuación de la sede administrativa de la Personería Distrital fue celebrado entre el consorcio y la sociedad fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. El contrato, además, se pactó a precio global, por lo que en el mismo quedaban incluidos todos los gastos que se generaran para la ejecución de las obras. Por lo tanto, el contratista no tendría derecho a reclamaciones posteriores por cantidades adicionales, imprevistos, etc., que se generaran en desarrollo del mismo, y así lo manifestó la fiduciaria, mediante escrito de 23 de diciembre de 1998, cuando aquel le reclamó el pago de las obras relacionadas con la cimentación. Agregó que el consorcio no satisfizo el requerimiento del Tribunal a quo, que solicitó, al momento de estudiar el acuerdo conciliatorio, que se aportaran las autorizaciones que afirmaba habían hecho el interventor y la Personería

para la ejecución de las mayores cantidades de obra, de lo cual se infiere que tales autorizaciones no existieron, porque las obras ejecutadas estaban pactadas en el contrato. Adicionalmente, en la resolución 001 de 8 de febrero de 1999, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato, se estableció un saldo a favor del consorcio por $3.225.945, acto contra el cual este debió interponer oportunamente los recursos y acciones legales pertinentes, pero guardó silencio.

3. La Personería de Bogotá solicitó que se la vinculara al proceso, en consideración a que tenía interés directo en el resultado del mismo y porque gozaba de autonomía administrativa y de ejecución de su presupuesto, con arreglo a las leyes (f. 25-30 c-1). Esa solicitud fue aceptada por el a quo, mediante providencia de 29 de marzo de 2001 (f. 44-46 c-1).

En respuesta a la demanda (f. 61-83 c-1), la Personería de Bogotá señaló, igualmente, que el contrato de obra 002 de 1997 fue celebrado entre el consorcio M & Z Asociados-Rodrigo Betancur y la fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. por cuanto la Personería había constituido una fiducia para tal fin y, por lo tanto, la demanda debió dirigirse contra las sociedades contratantes, en ejercicio de la acción contractual. Agregó que el precio global recibido por el contratista fue de $1.199.951.823, y que en la cláusula décima cuarta del contrato se pactó que en dicho precio quedaban incluidos los gastos que se generaran para el diseño general y ejecución de las obras objeto del contrato, por lo cual el

contratista no tendría derecho a reconocimientos posteriores por cantidades adicionales, extras e imprevistos, sin perjuicio de aquellas que la entidad solicitara por escrito a la fiduciaria. Aclaró que en acatamiento de esa cláusula, la Personería solicitó contratar unas obras necesarias para mayor seguridad, adecuación y funcionamiento de la edificación, las cuales fueron aprobadas por la fiduciaria y pagadas al contratista, a diferencia de las que ahora reclama, las cuales estaban incluidas en el objeto contractual. Formuló las siguientes excepciones: (i) habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, porque lo pretendido en el fondo es la nulidad de la resolución mediante la cual se liquidó el contrato de obra y las partes lo son el consorcio demandante y la fiducia Cáceres y Ferro, y (ii) falta de legitimación por pasiva, porque la Personería, al celebrar el contrato de fiducia entregó la administración e inversión de los recursos destinados a la cancelación de las obligaciones surgidas del contrato de obra; por lo tanto, en caso de que fueran ciertos los hechos de la demanda, sería la fiduciaria la entidad llamada a responder.

4. La Personería formuló denuncia del pleito contra la fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. en liquidación, con fundamento en que el contrato 002 de 1997, que fundamentó la demanda, fue celebrado por aquella con el consorcio, invocando para el efecto el parágrafo del artículo 22 del Decreto 679 de 1994, y el artículo 25 numeral 20 de la Ley 80 de 1993, conforme a los cuales las entidades estatales se encuentran facultadas para celebrar

contratos de encargo fiduciario para la administración de los fondos destinados a la cancelación de obligaciones derivadas de los contratos estatales, con el fin de obtener beneficios y ventajas financieras y el pago oportuno de lo adeudado. La fiduciaria Cáceres y Ferro S.A. en liquidación se opuso a la denuncia del pleito formulada en su contra (f. 218-220 c-1). Manifestó que en el improbable evento de que el Distrito pudiera ser condenado, la obligación de reparar no podría serle extensiva, porque: (i) el contrato de fiducia fue liquidado de común acuerdo entre las partes el 27 de enero de 1999, una vez realizados los fines para los cuales fue constituido; (ii) de acuerdo con las normas que regulan la fiducia mercantil, los bienes fideicomitidos solo garantizan las obligaciones relacionadas con el cumplimiento de la finalidad perseguida con su constitución; (iii) la fiducia fue intervenida para ser liquidada, por la Superintendencia Bancaria, con posterioridad a la liquidación del contrato fiduciario, y (iv) durante la etapa de liquidación de la fiducia, el consorcio no presentó reclamación alguna dirigida a obtener el reconocimiento y pago de la obligación pretendida en el proceso, por lo tanto, se tiene este como un pasivo no reclamado, sobre el cual el liquidador no puede hacer pronunciamiento alguno.

5. En la sentencia objeto del recurso de apelación (f. 283-297 c-2), se negaron las pretensiones de la demanda, por considerar que en el caso concreto no se configuraban los requisitos del enriquecimiento sin causa,

dado que: (i) existe causa jurídica para la ejecución de las obras reclamadas. Esa causa es el contrato celebrado entre las partes, en el cual se señalaron las obligaciones a cargo del contratistas y la forma de fijar el precio, que lo fue por el sistema de precio global, dentro del cual quedó incluida la obra que reclama el contratista; (ii) no se acreditó el empobrecimiento por parte de la entidad demandada, dado que el monto de las obras estaba incluido dentro de la cláusula del precio global; (iii) la acción procedente era la contractual y no la actio in rem verso; (iv) si se interpreta la demanda para entender que la acción ejercida es la contractual, se advierte que la misma fue presentada dentro del término establecido legalmente y que la fiduciaria está legitimada por pasiva, pero que el consorcio no sufrió detrimento patrimonial alguno derivado del incumplimiento de las obligaciones contractuales, porque las obras adicionales le fueron pagadas al reconocérsele el precio total del monto del contrato, y (v) se advierte que la inconformidad del contratista está relacionada con las sumas consignadas conforme al acta de liquidación y, si esa era su inconformidad, debió interponer en su oportunidad los recursos procedentes, por lo que al encontrarse ejecutoriada dicha resolución, las sumas que resultaron a favor del contratista no pueden ser ya objeto de controversia.

6. La parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación (f. 311-338 c-1), en el cual manifestó que el a quo había incurrido en cinco

errores jurídicos en su decisión, así: (i) Erró el a quo al afirmar que la acción instaurada era la contractual.

Insistió en que interpuso la actio in rem verso, por haber operado el enriquecimiento sin causa y afirma que así lo reconoció expresamente la Personería Distrital, según quedó consignado en el acta de conciliación, posición que fue compartida por el Distrito Capital. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la administración está obligada a pagar las obras que se hubieran ejecutado con asentimiento de su parte, con el fin de evitar un enriquecimiento injustificado. Conforme a lo previsto en el artículo 83 de la Constitución, la buena fe se presume. Agregó que si se concluyera que la acción es la contractual, dado que se acepta la construcción de obras adicionales, debió proferirse sentencia favorable a las demandantes, por haberse roto el equilibrio contractual. (ii) También de manera errada consideró el Tribunal que en todo contrato a precio global no hay lugar a reconocimiento adicional alguno. Destaca que esa misma Corporación reconoció obras adicionales anteriores a las que se reclamaron en la demanda, por 115 millones de pesos. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que en un contrato de obra pública a precio global, el contratista está facultado para reclamar y obtener el reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra que ejecutó. (iii) Están suficientemente acreditadas la autorización y aceptación de las obras adicionales necesarias que se reclaman, con los documentos provenientes de la Personería, del contratista, los que obran en el trámite probatorio y el testimonio del señor José María Estrada, recibido en el proceso, en los cuales se da cuenta de que las obras adicionales no fueron

ejecutadas motu proprio del contratista sino a solicitud directa, verbal y escrita de la Personería. (iv) En la sentencia se reconoció la existencia de las obras adicionales, aunque erradamente se consideró que las mismas estaban incluidas en el precio global y no se ordenó su pago. Por lo tanto, procede la revocatoria de primera instancia para acceder a las pretensiones de la demanda. (v) Erró el Tribunal al señalar que el contrato celebrado con el consorcio fue liquidado de manera legal, por cuanto el acta no fue suscrita por el por este; además, es elemental que la fiduciaria no podía efectuar una liquidación unilateral del contratado dado que se trataba de una entidad privada y, por lo tanto, sin competencia alguna para liquidar unilateralmente el contrato. Quien debía realizar esa liquidación era la Personería que era la entidad estatal dueña del contrato y de la obra. Dado que no se notificó al contratista acto alguno, no estaba en el deber de presentar recursos en su contra. Reiteró que el caso concreto se había configurado un enriquecimiento sin causa de la entidad demandada con el correlativo empobrecimiento del consorcio y destacó que la conciliación fue improbada por la reprochable actitud de la Personería, en cuanto se abstuvo de enviar al Tribunal a quo los documentos que este requirió para tomar su decisión y, en su lugar, le remitió otros diferentes relacionados con una reclamación ajena a la que es objeto de esta controversia. Finalmente, solicitó que se negaran las excepciones propuestas por la Personería y el Distrito, porque precisamente, el hecho de que la fiduciaria no hubiera legalizado las obras adicionales constituye el fundamento de la

acción interpuesta, que no es otra que la actio in rem verso, y no la contractual; solicitó que en razón a que el personero no acudió al interrogatorio de parte al que fue citado, se aplicaran en contra de la entidad las consecuencias jurídicas correspondientes y, en consecuencia, se accediera a las pretensiones de la demanda, y señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, si una entidad estatal, como ocurrió en este caso, propone pagar una suma de dinero en una audiencia de conciliación, reconoce expresamente que tiene una deuda, lo cual implica que adelantó un procedimiento previo de verificación del hecho.

7. Del término concedido en esta instancia para presentar alegaciones hicieron uso las partes. 7.1. La fiduciaria Cáceres y Ferro S.A., en liquidación (f. 343-345 c-2), solicitó que se confirmara la sentencia impugnada, porque: (i) se incurrió en ineptitud sustantiva de la demanda, por darle a la misma un trámite que no le correspondía, dado que lo que el actor en realidad pretendía era que se declarara la nulidad de la resolución mediante la cual se liquidó el contrato de obra, y esa pretensión se tramita a través de la acción de la nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) el consorcio no agotó la vía gubernativa, en tanto no recurrió la resolución de liquidación del contrato; (iii) el fallo recurrido está ajustado a derecho, toda vez que las pretensiones no se ajustan a los presupuestos fácticos en que se sustentan; (v) no se acreditó el daño aducido en la demanda; (vi) no existe justa causa para pretender

responsabilidad de la fiduciaria, porque se cumplió cabalmente el contrato, en el cual se estableció que el valor de la obra se fijaba a precio global, lo cual impide que el contratista pueda solicitar el pago de valores mayores. Debe darse aplicación al principio pacta sunt servanda. 7.2. El Distrito Capital solicitó, igualmente, que se confirmara la sentencia impugnada (f. 355-361 c-2). Insistió en su falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no participó en forma activa, pasiva, directa o indirecta en el desarrollo del objeto contractual. Manifestó que la Personería contrató a la fiduciaria y a esta a su vez al consorcio para que realizara la ampliación y adecuación de la sede de la entidad y pagó por ello un presupuesto previamente determinado. Por lo tanto, el contratista conocía tanto las cantidades de obra autorizadas como el valor de la ganancia que recibiría por la ejecución de la obra y, por lo tanto, no puede alegar ahora que la Personería se enriqueció sin injusta causa a expensas suyas. Agregó que las obras que ahora pretende cobrar el contratista no fueron autorizadas por la Personería ni por el interventor del contrato. Que una de las exigencias para la procedencia de la actio in rem verso es la de que el demandante carezca de cualquiera otra acción para reclamar y que en el caso concreto, el demandante contaba con las acciones procedentes para reclamar las indemnizaciones derivadas del incumplimiento del contrato que celebraron con la fiduciaria. 7.3. La Personería de Bogotá reiteró varios de los argumentos sostenidos por los demás demandados (f. 390-394 c-1). Agregó que las obras que

fueron solicitadas por el personero auxiliar fueron puestas en conocimiento de la fiduciaria, quien las aprobó y las canceló, según acta suscrita el 7 de enero de 1998; que, en cambio, las que ahora se reclaman tenían relación con la cimentación de la edificación, es decir, hacían parte del desarrollo normal del contrato y, por lo tanto, estaban incluidas en el precio global pactado. Además, los estudios fueron adelantados por el contratista, lo cual significa que estaban contenidos dentro del objeto contratado, porque sin esos estudios no se podía iniciar la ejecución de las obras, y también debe tenerse en cuenta que el contrato fue liquidado y que fue durante esa etapa se debieron plantear las reclamaciones, con el fin de establecer de manera definitiva los saldos a pagar, porque una vez en firme la resolución por la cual se produjo la liquidación del contrato no era ya procedente solicitar el pago de sumas por la realización de obras adicionales. 7.4. La parte demandante reiteró los argumentos que expuso en la sustentación del recurso de apelación.

CONSIDERACIONES

1. Los presupuestos procesales de la acción Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta pertinente pronunciarse sobre la competencia de la Sala, la procedencia de la acción, la legitimación en la causa y la caducidad. 1.1. Competencia de la Sala La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, dado que, tratándose de una demanda presentada en ejercicio de la acción de reparación, con una pretensión de actio in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B

del C.C.A. En este caso, el proceso tiene vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, en los términos del Decreto 597 de 1988, porque la cuantía de la demanda ($123.424.060), supera la exigida para el efecto por aquella norma2. 2 En vigencia de Decreto 597 de 1988, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de 1.2. Procedencia de la acción La acción de reparación directa es la procedente para resolver el conflicto planteado, por cuanto se pretende el pago de unas obras que se afirma que fueron ejecutadas por el consorcio M & Z Asociados -Rodrigo Betancur, sin la celebración previa del contrato, pero que enriquecieron al Distrito Capital, a expensas del patrimonio de la demandante. La Sala, en sentencia de unificación, adoptó el criterio conforme al cual la acción de reparación directa resulta procedente para formular reclamaciones como las señaladas, en estos términos: Se recuerda que, de un lado, se prohija las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración. Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se

relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa. … Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está directa en el año de 2000 tuviera vocación de segunda instancia ante esta Corporación era de $26.390.000. padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien

correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique. Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental3. En consecuencia, de acuerdo con los hechos narrados y las pretensiones formuladas en la demanda, así como del criterio jurisprudencial señalado, la acción procedente para reclamar unas obras que el consorcio demandante adujo que ejecutó, por orden de funcionario de la Personería Distrital, pero sin la celebración de contrato previo o legalización de su adición, es la de reparación directa, por enriquecimiento sin causa y no la acción contractual ni la de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de liquidación del contrato. 1.3. Legitimación en la causa 1.3.1. En relación con la legitimación de los consorcios y uniones temporales para ser sujetos procesales, la Sala Plena de la Sección, en sentencia de unificación, recogió la tesis conforme a la cual en razón a que aquellos carecían de personalidad jurídica, diferente a la de las personas naturales y jurídicas que los conforman, no podían comparecer ante autoridades judiciales, en virtud de lo prescrito en el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil y, por lo tanto, en relación con los mismos la parte 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación jurisprudencial en materia de enriquecimiento sin causa y de actio de in rem verso, de 19 de noviembre de 2012, exp. 24.897, C.P. Jaime

Orlando Santofimio Gamboa. solo se tendría por debidamente conformada con la vinculación de todos y cada uno de sus integrantes al respectivo proceso judicial. En lugar de esta tesis, la Sala acogió, en sentencia de unificación, el criterio según el cual, a pesar de no tener personalidad jurídica, los consorcios y uniones temporales sí tienen capacidad para comparecer como parte en los procesos judiciales en los cuales se debaten asuntos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares, lo cual no excluye la posibilidad de que los integrantes de esas asociaciones puedan concurrir de manera individual e integrar el litisconsorcio, según el caso: A juicio de la Sala, en esta ocasión debe retomarse el asunto para efectos de modificar la tesis jurisprudencial que se ha venido siguiendo y, por tanto, debe puntualizarse que si bien las uniones temporales y los consorcios no constituyen personas jurídicas distintas de quienes integran la respectiva figura plural de oferentes o de contratistas, lo cierto es que además de contar con la aptitud para ser parte en el correspondiente procedimiento administrativo de selección de contratistas –comoquiera que por ley cuentan con capacidad suficiente para ser titulares de los derechos y obligacione