CE-25000-23-26-000-2000-01012-01(48654)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / CONTRATACIÓN POR PARTE

DE ENTIDAD PÚBLICA / DEPARTAMENTO / ENTIDAD TERRITORIAL /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA /

COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA El presente asunto es del resorte de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto se plantea una controversia sobre el cumplimiento de un contrato estatal, suscrito por una entidad pública, como lo es el departamento (…). Esta Subsección es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón a su cuantía, conforme al artículo 132.5 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 5 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / REFORMA DE LA DEMANDA / PRESENTACIÓN DE LA REFORMA DE LA

DEMANDA / TÉRMINO PARA LA REFORMA DE LA DEMANDA /

PROCEDENCIA DE LA REFORMA DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA

REFORMAR LA DEMANDA / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / SOLICITUD DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE

CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE

CONTRATO ESTATAL / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA / CELEBRACIÓN DE CONTRATO

ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO En el asunto de autos, Incoequipos S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución (…). Pero con la reforma de la demanda que presentó (…), varió la acción a la de controversias contractuales, e introdujo las pretensiones de declaración de la nulidad de la Resolución (…) y del “[…] Contrato que se suscribió en consecuencia con los integrantes del Consorcio Icmacon”. Como la Resolución (…) fue demandada dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su expedición, la acción de nulidad y restablecimiento habría sido ejercida oportunamente. Sin embargo, (…) cuando fue presentada la demanda, ya había sido celebrado el contrato adjudicado con el acto demandado (…). No era entonces procedente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como la incoada entonces, ya que la nulidad del acto de adjudicación no fue invocada como como fundamento de nulidad absoluta del contrato.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL

10

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción en lo contencioso administrativo en eventos de controversias contractuales ver sentencia del 9 de julio de 2014, Exp. 28208, C.P. Hernán Andrade Rincón.

REFORMA DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / SENTECIA DE UNIFICACIÓN / ALCANCE DE LA REFORMA DE LA DEMANDA / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA REFORMA DE LA DEMANDA / PRESENTACIÓN DE LA REFORMA DE LA DEMANDA / TÉRMINO PARA LA REFORMA DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA REFORMA DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA REFORMAR LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[C]onforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa unificada, en la reforma de la demanda pueden introducirse o modificarse las pretensiones, siempre que la modificación se presente dentro del término de caducidad de la acción correspondiente.

DERECHO DE ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / DERECHO

DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ALCANCE DEL

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INCLUSIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO En la sentencia de unificación del 25 de mayo de 2016, la Sección Tercera consideró que en el ordenamiento colombiano el derecho de acción se diferencia de la pretensión, en cuanto esta última “tiene como objeto la concreción de un interés particular en beneficio a favor de quien la manifiesta”, mientras que aquel tiene un carácter general y abstracto, en cuanto hace referencia al “derecho único de acceso a la administración de justicia”. Con la caducidad se impone un límite temporal al derecho de acceso a la administración de justicia, lo que en el derecho procesal administrativo colombiano depende de la pretensión concreta que se formule a través del mecanismo o medio de control que corresponda, sin que quepa en ello confusión, por el uso que el CCA hace de la palabra acción, para denominar tales mecanismos a los que corresponde un término definido.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre el derecho de acción y las pretensiones de la demanda, ver sentencia de 25 de mayo de 2016, Exp. 40077,

C.P. Danilo Rojas Betancourth.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / OPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / REFORMA DE LA DEMANDA / INTERRUPCIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - No procede

por el ejercicio del derecho abstracto de acción / PRINCIPIO DE SEGURIDAD

JURÍDICA

[E]l término de caducidad debe contarse hasta el momento en el que sea formulada cada pretensión concreta, lo que puede hacerse con la demanda o su reforma. El ejercicio del derecho abstracto de acción con respecto a través de una pretensión independiente no trae consigo la interrupción del término de caducidad previsto para las demás, lo que además, de oponerse a la seguridad jurídica por dejar la contiende abierta de forma indefinido, no ha sido regulada en el derecho colombiano ni cabe colegir por inferencia. CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓNConfigurada / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

ESTATAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CONTRATACIÓN POR PARTE DE ENTIDAD PÚBLICA / DEPARTAMENTO /

PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / CELEBRACIÓN DE

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ENTIDAD TERRITORIAL / CONTRATO

ESCRITO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / VIGENCIA

DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

[E]l Gobernador (...) abrió la licitación pública (…). La licitación fue adjudicada al

Consorcio (…) por medio de la Resolución (…) y, como resultado del este proceso de licitación, el departamento (…) y el consorcio adjudicatario suscribieron (…) el contrato de obra pública (…). [E]l plazo del contrato, que se amplió a diecisiete (17) meses con la suscripción de dos (2) prórrogas, se cumplió (…). Consta además que el contrato se liquidó bilateralmente (…). Como el contrato fue elevado a escrito (…), con lo que se perfeccionó, y tenía una vigencia inferior a dos (2) años, la caducidad de la acción de controversias contractuales por la nulidad del contrato de obra pública (…) operó (…), cuando ya incluso había sido liquidado. (…) esta judicatura procederá a modificar la sentencia de primer grado, para declarar probada la excepción de caducidad, conforme al artículo 164 del CCA y a la jurisprudencia unificada de esta Sección.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

164

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de controversias contractuales ver sentencia de unificación del 25 de mayo de 2016, Exp. 40077, C.P. Danilo Rojas Betancourth y sentencia del 6 de abril de

2018, Exp. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. ERROR EN LA DEMANDA / OPORTUNIDAD DE CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / TÉRMINO PARA LA CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / NOTIFICACIÓN POR FIJACIÓN EN LISTA - Fue dejado sin efecto mediante auto judicial / FIJACIÓN EN LISTA - Empezó a contar nuevamente el término /

CORRECCIÓN DE LA DEMANDA - Extemporánea / COLABORACIÓN CON LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEBER DE COLABORAR CON LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Incumplimiento / DERECHO AL DEBIDO

PROCESO / CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / ENTIDAD TERRITORIAL /

DEPARTAMENTO / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / NULIDAD

ABSOLUTA DE CONTRATO / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL

[E]n escrito (…) el departamento (…) puso de presente que en la contestación de la demanda había advertido el error en el que había incurrido de la actora al no demandar la nulidad del contrato adjudicado con el acto controvertido, por lo que, al ordenar -con auto (…) - que se dejara sin efecto la fijación en lista efectuada anteriormente, “[…] el nuevo término de fijación en lista que correrá será aprovechado con absoluta seguridad, para corregir los errores cometidos al momento de presentar la demanda y que no había subsanado en el término inicialmente previsto para el efecto”. Pasó, sin embargo, más de un (1) año y cinco (5) meses, para que la sociedad actora modificara la demanda, corrigendo extemporáneamente tal error, con lo que el actor desatendió de manera ostensible el deber constitucional de colaborar con los órganos judiciales que -como lo ha estimado la jurisprudencia unificada de esta Secciónle es inherente al debido proceso, por lo que da lugar a la caducidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-01012-01(48654)

Actor: INCOEQUIPOS S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Caducidad. Subtema 1. Nulidad del contrato como consecuencia de la nulidad de actos previos.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, contra la sentencia proferida el catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013) por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probadas las excepciones de ineptitud formal de la reforma de la demanda y de indebida escogencia de la acción.

I. SÍNTESIS DEL CASO En una licitación pública se suspendió la audiencia de adjudicación en tres (3) oportunidades, por objeciones de proponentes que la firma actora califica como inoportunas. Finalmente, se conformó un nuevo comité de evaluación técnica, que reconsideró la puntuación para la maquinaria, la experiencia de los trabajadores y la certificación de calidad requeridas, lo que llevó a una modificación del orden de elegibilidad, en el que la demandante pasó del primer al segundo lugar. Con la demanda, pretendió la nulidad el acto de adjudicación. Pero, tiempo después, introdujo una reforma con la que, además, deprecó la nulidad del contrato

adjudicado y de una resolución con la que se había suspendido la adjudicación.

II. ANTECEDENTES 2.1. La demanda y su reforma: 2.1.1. El cinco (5) de mayo del dos mil (2000)1, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Incoequipos S.A. presentó demanda contra el departamento de Cundinamarca y el Secretario departamental de Obras Públicas, Alex Rodríguez Herrera2, con la que pretende que se declare: (i) la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 070 del 22 de marzo de 2000, con la que se adjudicó la licitación pública DG-07 al consorcio Icmacon;

(ii) que el acto de adjudicación le ocasionó un daño antijurídico; y que (iii) en el proceso de adjudicación “[…] concurrieron conductas que demuestran cuanto menos la culpa grave por parte del [d]elegado del Gobernador para el [p]roceso [l]icitatorio, Sr. Alex Rodríguez Herrera, Secretario de obras públicas para la fecha”. Además pretende que el departamento y el señor Rodríguez Herrera sean consecuentemente condenados al pago de lucro cesante y daño emergente. Como asidero fáctico de las anteriores pretensiones, Incoequipos expuso, en síntesis, que: i) La Gobernación de Cundinamarca adelantó el proceso licitatorio DG-7-99, que tuvo por objeto el diagnóstico, estudio, diseño, construcción, mejoramiento, mantenimiento y pavimentación de la vía CartagenitaZipacón-Cachipay-La Gran Vía-Tena-Los Alpes-Petaluma-AnolaimaCorralejas y San Carlos-La Florida. ii) En el informe del Comité Evaluador, puesto en conocimiento de los proponentes el 17 de diciembre de 1999, Incoequipos S.A. fue calificado en primer lugar, con 952,73 puntos, seguido del consorcio Icmacon y de Vicón S.A., con 786,17 y 779.76 puntos. iii) En la primera sesión de la audiencia pública de adjudicación, realizada el 4 de enero de 2000, se dio respuesta a las objeciones presentadas. El consorcio Icmacon manifestó su conformidad con los resultados de la evaluación, pero coadyuvó la solicitud de suspensión de la audiencia, formulada por otro proponente, para clarificar aspectos de la certificación de calidad. iv) Por considerar que, al haber dado inicio a la audiencia oportunamente, mantenía la competencia temporal para adjudicar la licitación, el departamento continuó con la audiencia el 5 de enero de 2000. 1 Folio 31 del cuaderno 1 de primera instancia. 2 Agregó que se tuviera como parte al Gobernador del Departamento, Andrés González, “[…] en el evento que se considere conexidad de [r]esponsabilidad en virtud del parágrafo del art. 12 de la ley 489 de 1998”. v) En esta segunda sesión de la audiencia de adjudicación, en la que el consorcio Icmacón había llegado al segundo lugar de elegibilidad con 829,76 puntos, el abogado del consorcio presentó múltiples objeciones que, por su extemporaneidad, fueron objetadas por el abogado de Incoequipos. vi) La audiencia fue suspendida para que se consultara al Icontec sobre las

acreditaciones de calidad presentadas por los proponentes, el cual dio respuesta el 14 de enero, con escrito en el que, luego de recomendar mayor precisión en los pliegos, manifestó que no había constancia del cumplimiento de los requisitos para la certificación NTC-ISO-9002. vii) Pese a que se hallaba en el expediente, dicha certificación no fue remitida por la administración con la solicitud de aclaración, por lo que no fue objeto del pronunciamiento del Icontec. viii) Con oficio del 14 de marzo de 2005, la convocante comunicó a los proponentes que había nombrado un nuevo Comité Evaluador, que había modificado nuevamente la evaluación realizada, y que la audiencia se reanudaría el 22 de marzo. ix) En la nueva calificación, el Consorcio Icmacon aparecía en primer lugar, con 961,17 puntos, seguida por Vicon S.A. e Incoequipos S.A., con 937,25 y 925,07 puntos, respectivamente. x) El 16 de marzo, Incoequipos presentó objeciones al último informe de evaluación, sobre las que se pronunció la administración departamental el 22 de marzo de 2000, día en el que adjudicó la licitación pública DG-7-99 al Consorcio Icmacon, mediante la Resolución 070. Como fundamento de la violación, Incoequipos S.A. manifestó lo siguiente en el escrito introductorio: “Art. 29 de la C.N. En cuanto que con la actitud de la Administración, consistente en permitir objeciones extemporáneas a los informes de evaluación, por parte de la propuesta aparentemente ganadora, se violente el [d]ebido [p]roceso, en

especial para el proponente que estando en el primer lugar del orden de elegibilidad se ve trasladado, gracias a la conducta de uno de sus contendores al tercer lugar del mismo orden. Art. 25 de la Ley 80 de 1.993 y de del Dcto. 287 de 1.996. En cuanto que con la actitud permisiva de la Administración y habilidosa por parte del contratista, consistente en realizar objeciones por fuera de los términos legales para ello, en horas de la noche y curiosamente el último día de la etapa de evaluaciones, se vulneraron [p]rincipio de la [c]ontratación [e]statal, de tal trascendencia como el de la [e]conomía y por ende el de la [p]reclusividad y [p]erentoriedad de las etapas de los procesos licitatorios. Art. 24 de la Ley 80 de 1.993. Ya que con la actitud de la Gobernación, consistente en acomodar los pliegos de condiciones en búsqueda de una interpretación forzada de los mismos, se permitió que el Consorcio Icmacon fuera adjudicatario de la licitación DG-7-99 violentando flagrantemente el [p]rincipio de [t]ransparencia. Art. 29 de la Ley 80 de 1.993. En cuanto que con la conducta de la administración, violatoria de las normas arriba citadas, necesariamente se infiere que no se realizó una selección verdaderamente objetiva, sino que por el contrario, se posibilitó la adjudicación a un oferente, con base en interpretaciones y acomodaciones subjetivas al [p]liego de [c]ondiciones correspondiente.

Arts. 3, 23 y 28 de la Ley 80 de 1.993. En cuanto que se aplicó el [p]rincipio de IGUALDAD en el proceso licitatorio, en busca de la selección objetiva que garantice la satisfacción de los fines perseguidos por el Estado en la [c]ontratación [p]ública”. 2.1.2. La demanda fue admitida, con auto del ocho (8) de junio de dos mil (2000)3, en el que además fueron vinculados como litis consortes necesarios los integrantes del Consorcio Icmacon, ya que a ellos les fue adjudicado el contrato por medio del acto demandado. Esto se notificó personalmente al departamento4, a Construcciones el Cóndor S.A.5 y a Mario Huertas Cotes6; por edicto a Andrés González Díaz y a Alex Rodríguez Herrera7, a quienes se les nombró curadores ad litem8, pero acudieron luego a través de apoderado9; mientras a Icein Ltda., se le notificó por aviso10. 2.1.3. Con escrito radicado el seis (6) de agosto de dos mil cuatro (2004)11, el demandante presentó reforma de la demanda, en la que, además de manifestar que acudía en acción contractual y que debía tenerse a los integrantes del Consorcio Icmacon como litis consortes necesarios, expresó que las pretensiones quedarían así: 3 Folios 74 a 78 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 4 Folio 84 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 5 Folio 143 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 6 Folio 103 del cuaderno 1 de 1ª instancia.

7 Folios 116 a 124 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 8 Folios 128 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 9 Folios 133 a 135 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 10 Folios 234 a 237 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 11 Folios 238 y 239 del cuaderno 1 de 1ª instancia. “PRIMERA: Que se declare [n]ula la Resolución del 13 de marzo del 2.000 proferida de dentro del proceso de selección DG-7-99 adelantado por la Gobernación del departamento de Cundinamarca.

SEGUNDA: Que se declare [n]ulo el [a]cto de [a]djudicación de la [l]icitación DG-7-99 y con fundamento en tal declaratoria se declare la [n]ulidad del [c]ontrato que suscribió en consecuencia con los integrantes del Consorcio Icmacon.

TERCERA: Que se declare que como consecuencia de la [a]djudicación ilegal, se causaron perjuicios antijurídicos a la sociedad demandante, que no est[á] obligada a soportar.

CUARTA: Que en consecuencia se condene al Departamento de Cundinamarca a la cancelación de los perjuicios que se logren probar en desarrollo de este proceso. […]”. 2.1.4. La reforma fue admitida con auto del 2 de septiembre de 2004[12]. 2.2. Contestación a la demanda y a su reforma: 2.2.1. El Gobernador de Cundinamarca (en adelante, departamento de Cundinamarca)13 contestó la demanda a través de escrito en el que, entre sus

pronunciamientos sobre los hechos de la demanda, en la que, principalmente, propuso la excepción de inexistencia de la obligación de indemnizar, a la que agregó la de ineptitud de la demanda, porque, según la Ley 446 de 1998, cuando el contrato se haya celebrado, la responsabilidad patrimonial derivada del acto de adjudicación debe demandarse a través de la acción contractual, no de la de nulidad y restablecimiento del derecho, y el actor no deprecó la nulidad del contrato. Añadió que no se demandó la Resolución 069 del 13 de marzo de 2000, con la que la administración departamental había saneado el vicio de procedimiento que se había presentado al aceptar certificaciones de calidad, para consultar al Icontec, con lo que se extendió la competencia para adjudicar. 2.2.2. Los señores Andrés González Díaz y Alex Rodríguez Herrera, quienes acudieron al proceso, representados por el mismo apoderado del departamento14, presentaron sendos escritos de contestación15. Luego, en la contestación a la modificación de la demanda16, el departamento de Cundinamarca, y los señores González Díaz y Rodríguez reiteraron su oposición a las pretensiones. 12 Folio 403 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 13 Folios 163 a 167 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 14 Folios 133 a 135 y 163 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 15 Folios 153 a 162 y 172 a 183 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 16 Folio 453 del cuaderno 1 de 1ª instancia.

2.2.4. El representante de Ingenieros Constructores e Interventores Icein S.A.17, la representante legal de Construcciones Condor S.A.18 y Mario Huertas19, como miembros Consorcio Icmacon, que también acudió a través de su representante legal (quienes, en adelante, se denominarán “Consorcio Icmacon” o “Icmacon”) contestaron la demanda, a través de escrito20 en el que adujeron que (i) el litisconsorcio necesario por pasiva era improcedente, y que (ii) la administración tenía la facultad de prorrogar el plazo de la adjudicación. Tras la modificación del libelo introductorio, el Consorcio Icmacon presentó escrito21 en el que argumentó que: (i) no se presentó una reforma sino una nueva demanda, ya que se incoó una nueva acción y se sustituyó la totalidad de las pretensiones, “ante un error procesal insubsanable”, por lo que la caducidad debía contarse hasta el día en que la reforma fue radicada y, en consecuencia, la acción habría caducado; (ii) Incoequipos otorgó poder especial para demandar la Resolución 070 de 2000, en ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que su apoderado no está facultado para demandar la Resolución 069 de 2000 ni para incoar acción contractual, conforme al artículo 65 del Código de Procedimiento Civil (“CPC”); (iv) al ser insuficiente el poder, la demanda, por ende, debió ser inadmitida o rechazada, conforme al artículo 85.5 del CPC. Por lo

demás, se ratificó en lo argumentado en la contestación de la demanda y se opuso a algunas de las pruebas solicitadas por la actora. 2.3. Fase de pruebas 2.3.1. El proceso se abrió a pruebas con auto del 26 de agosto de 2005[22], en el que, además, el Magistrado ponente exhortó a las partes a explicar la conducencia y pertinencia de los testimonios, antes de que fueran decretados. Incoequipos23, el departamento de Cundinamarca24 e Icmacon25 procedieron a explicar la conducencia de los testimonios pedidos, y esta último interpuso, además, recurso de súplica26 contra el auto de pruebas, sobre el cual se pronunció el a quo en auto del 12 de octubre de 2005[27]. El momento para la recepción de testimonios fue fijado a través de auto del 22 de mayo de 2009[28], en el que además se dispuso oficiar a la Gobernación de Cundinamarca y conceder un término para que la actora aportara documentos que pretendía hacer valer. Contra esta providencia, la demandante interpuso recurso de reposición29, que llevó a su modificación parcial, a través del auto del 25 de julio de 2010[30]. 17 Folios 446 y 447 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 18 Folios 448 y 449 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 19 Folios 150 y 151 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 20 Folios 244 a 260 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 21 Folios 429 a 445 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 22 Folio 462 del cuaderno 1 de 1ª instancia.

23 Folios 486 a 488 del cuaderno 1 de primera instancia. 24 Folio 484 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 25 Folios 482 a 85 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 26 Folios 468 a 481 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 27 Folios 494 y 495 del cuaderno 1 de pruebas. 28 Folios 661 y 662 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 29 Folio 672 y 673 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 30 Folios 700 y 701 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 2.3.2. El Consorcio Icmacon31, el departamento de Cundinamarca32 y la demandante33 solicitaron aclaración y complementación del peritaje rendido por Carlos Fernando Pulido Barragán. Tras haberse presentado lo solicitado34, el dictamen fue objetado por el departamento35 y por el Incoequipos36, que además solicitó pruebas en apoyo de su petición. Con auto del 20 de febrero de 2008[37], el Tribunal decretó la práctica de dictamen deprecado por la parte actora, “para determinar la existencia de error en la aclaración del dictamen pericial”, y negó las pruebas documentales y testimoniales pedidas. Esta providencia fue recurrida en reposición y subsidiariamente en súplica por Icmacon38, a lo que el a quo dio respuesta mediante auto del 2 de abril de 2008[39], en el que resolvió no reponerla y rechazar la súplica por improcedente. 2.3.3. El ingeniero civil Valentín Castellanos Rubio rindió el segundo dictamen

decretado40, cuya aclaración y adición requirieron el Consorcio Icmacon41 y el departamento de Cundinamarca42. El departamento de Cundinamarca, por su parte, objetó el dictamen del ingeniero Castellanos Rubio por error grave43. 2.3.4. El período de pruebas se cerró por medio de auto del 25 de febrero de 201144, que fue recurrido por la demandante45 e Icmacón46, y confirmado con auto del 6 de noviembre de 2012[47], con el que se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al Ministerio Público para lo pertinente. 2.4. Alegatos de primera instancia 2.4.1. El departamento de Cundinamarca alegó48 que la actora no logró demostrar los presupuestos de la “indemnización por culpa precontractual” que pretende, porque, además de ser válido el acto demandado, no demostró que su propuesta fuera la más conveniente para la Administración. 2.4.2. La demandante, por su parte, alegó49 principalmente que: (i) al aceptar objeciones extemporáneas, pese a que Icmacon se había mostrado conforme con la calificación inicial, la administración departamental sacrificó el principio de selección objetiva, lo que se opone a los artículos 25 de la Ley 80 de 1993 y 5 del 31 Folios 531 a 534 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 32 Folios 535 a 537 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 33 Folios 538 y 539 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 34 Folio 544 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 35 Folio 545 a 547 del cuaderno 1 de 1ª instancia.

36 Folios 548 a 551 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 37 Folio 573 del cuaderno 1. 38 Folios 575 a 582 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 39 Folios 586 a 587 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 40 Folio 605 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 41 Folios 607 a 620 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 42 Folios 621 a 625 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 43 Folio 647 a 652 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 44 Folio 721 del cuaderno 2 de 1ª instancia. 45 Folios 723 a 726 del cuaderno 2 de 1ª instancia. 46 Folios 727 a 734 del cuaderno 1 de 1ª instancia. 47 Folios 752 a 756 del cuaderno 2 de 1ª instancia. 48 Folios 755 a 766 del cuaderno 2 de 1ª instancia. 49 Folios 767 a 779 del cuaderno 2 de 1ª instancia. Decreto 287 de 1996; y que (ii) con la puntuación conferida a los equipos de la actora, la adjudicación estaría viciada por falsa motivación, lo que a su vez se opone al artículo 29 de la Ley 80 de 1993, porque la licitación fue adjudicada a un oferente con base en interpretaciones subjetivas y en flagrante violación a la legalidad. 2.5. Sentencia apelada La Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia del catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013)50, en la que resolvió:

“PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de ineptitud formal de la reforma de la demanda por insuficiencia de poder para demandar en ejercicio de la acción contractual.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de indebida escogencia de la acción.

TERCERO: Sin condena en costas. […]”.

Puso de presente el a quo que el representante legal de Incoequipos S.A. había extendido poder para que se tramitara acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de adjudicación de la licitación pública de DG-007 y en esos términos expresos fue presentado el escrito introductorio. Pero luego, con la modificación de la demanda, introdujo pretensiones de nulidad del Contrato de Obra Pública SOP-V-007 de 2007, y de la Resolución 069 de 2000, para lo que el poder conferido resulta insuficiente. En segundo lugar, el Tribunal juzgó que “[…] como quiera que lo pretendido por la sociedad Incoequipos S.A. es la declaratoria de la nulidad del acto de adjudicación que considera ilegal, como medio para obtener el restablecimiento del derecho a la adjudicación del contrato, que considera conculcado, o la indemnización de los perjuicios que le habría sido ocasionados con la expedición del acto demandado, la reclamación respectiva ha debido realizarse en ejercicio de la acción contractual, como quiera que […] a la fecha de presentación de la demanda ya se había suscrito el Contrato de Obra Pública No. SOP-V-007 entre el Departamento de Cundinamarca y el Consorcio Icmacon, resultante de

dicha adjudicación”. 2.6. Apelación y trámite de segunda instancia 2.6.1. La anterior sentencia fue apelada por Incoequipos S.A.51, a través de escrito en el que, en síntesis, argumentó que: (i) la adecuada representación se estudia al admitir la demanda y su reforma, cuando “[…] el apoderado principal del 50 Folios 781 a 789 del cuaderno de 2ª instancia. 51 Folios 791 a 800 del cuaderno de 2ª instancia. demandante dejó claro y expresó en forma concreta que sí existían insuficiencias para el despacho en el poder respecto de la materia objeto del mandato, [y que] el mandante estaba dispuesto a ratificar