CE-25000-23-26-000-2000-01186-01(19260)-2002

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DEL CARGO PÚBLICO / VINCULACIÓN AL PROCESO PENAL / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / ACTUACIÓN DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / SUSPENSIÓN DE LA ACCIÓN PENAL / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / ADMISIÓN DE LA DEMANDA [L]a solicitud de suspensión del actor del cargo […], fue hecha con motivo del proceso penal seguido en su contra, conforme se desprende del oficio […] expedido por la entidad demandada, procedimiento que según se advierte de la providencia […] proferida por la Fiscalía […] Unidad de Delitos contra la Fe Pública y el Patrimonio, quedó ejecutoriada […]. En este entendido, es esta fecha, la del 12 de julio de 1999, la que ha de tomarse en cuenta para efectos de contabilizar el término de caducidad de dicha acción, ya que es en esta época en que finalizó la acción penal, que, según el demandante, le fue favorable […]. [C]omo la demanda fue presentada oportunamente […] y reúne los demás requisitos de ley, se dispondrá su admisión.

PARTE DEMANDANTE / RECLAMACIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN DE

PERJUICIOS / VALOR PROBATORIO DEL FALLO DISCIPLINARIO / DECISIÓN

DEL PROCESO PENAL / INTERPRETACIÓN DEL HECHO / PARTE

DEMANDADA / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DEL CARGO PÚBLICO /

CRITERIOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / INTERVENCIÓN DEL APODERADO

[P]ara la Sala es incuestionable que si la parte actora reclama de la [demandada] la indemnización de perjuicios morales y materiales como consecuencia de haber sido favorecido con los fallos disciplinario y penal que se siguieron en su contra por los hechos ya descritos, decisiones estas que tuvieron su origen en la solicitud que hiciera dicha entidad para que fuera suspendido del cargo de Rector […], la acción procedente para reclamar el pago de dichos perjuicios es la de reparación directa, que acertadamente promovió el apoderado de los demandantes.

FUENTE DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL DEL CARGO PÚBLICO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD / SUSPENSIÓN DEL CARGO

PÚBLICO / FALLO DISCIPLINARIO / DECISIÓN DEL PROCESO PENAL /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CAUSACIÓN

DE PERJUICIOS / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / EJECUCIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[E]n el presente asunto la fuente del daño no deriva del acto administrativo que suspendió al actor en el ejercicio de sus funciones como Rector, es decir, de la resolución […] expedida por el Consejo Superior de la Universidad […], sino que ésta nace de la orden impartida por la [demandada], que luego fue desvirtuada por las decisiones disciplinaria y penal favorables al demandante, por lo que la procedencia de la acción de reparación directa estriba en que la fuente del perjuicio es una operación administrativa, entendida ésta como la conjunción del acto administrativo y su ejecución material.

ANÁLISIS DEL TRIBUNAL / DECLARACIÓN DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / ACTO

ADMINISTRATIVO DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL CARGO PÚBLICO /

ESTUDIO DE LA DEMANDA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PARTE DEMANDANTE / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN

DEL CARGO PÚBLICO / ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ / CONSEJO

SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD

[L]a posición adoptada por el a quo, en el sentido de que la declaratoria de responsabilidad y la consecuente indemnización reclamadas devienen del acto administrativo que suspendió al demandante en el ejercicio de sus funciones como Rector […], no fue acertada, ya que revisado el libelo demandatorio, no se advierte que la legalidad de dicho acto haya sido controvertida por la parte demandante; por el contrario, lo que se observa es que la inconformidad de dicha parte radica en la decisión adoptada por la [demandada] […], a través de la cual solicitó al Alcalde Mayor de Bogotá y al Consejo Superior de la Universidad […], la suspensión del demandante en el cargo ya referido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-01186-01(19260)

Actor: LOMBARDO RODRIGUEZ LOPEZ Y OTROS

Demandado: BOGOTA, D.C.-CONTRALORIA DISTRITAL Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 18 de julio de 2000, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, dispuso: “Primero.- Inadmítese la demanda. “Segundo.- Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la Sección, devuélvase al interesado los documentos acompañados con la demanda sin necesidad de desglose y archívese la actuación.” (fl. 38 cdno ppal.)

I. ANTECEDENTES 1.- Refiere el expediente, que contra de la Contraloría

Distrital de Bogotá, D.C., se formuló demanda de reparación directa con el fin de que se declare a dicha entidad, administrativamente responsable de los perjuicios ocasionados a los demandantes con motivo de la suspensión del señor Lombardo Rodríguez López del cargo de Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, a partir del 8 de noviembre de 1995, mientras se define lo relacionado con lo hechos que dieron origen a la solicitud que en tal sentido elevara la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C. Se solicita igualmente la condena en costas a la parte demandada, y el cumplimiento de la sentencia condenatoria en los términos del los artículo 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo (fl. 7 idem). 2.- Por auto del 18 de julio de 2000 (fls. 37 a 38 cdno. ppal.), el a quo inadmitió la demanda, con fundamento en el siguiente

razonamiento: “Encontrándose el asunto para decidir sobre la admisión de la demanda, observa la Sala, que según los hechos sustento de la demanda, la declaratoria de responsabilidad y la consecuente indemnización que se reclaman devienen de una decisión o acto administrativo como es la Resolución No. 037 de 8 de noviembre de 1995, mediante la cual se suspende al mencionado señor como Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. “Lo anterior en tanto que, para la reparación del daño que según los actores les fueron ocasionados se requiere necesariamente la declaración de nulidad del respectivo acto administrativo; como éste no fue materia de impugnación por cuanto se empleó equivocadamente la acción de reparación directa, la demanda es substantivamente inepta, lo cual conlleva su inadmisión. “Cabe destacar que la tramitación de un proceso en estas condiciones, implicaría idéntica decisión en la sentencia que le ponga fin, por lo cual resulta contrario al principio de economía procesal y un desgaste inoficioso de la actividad jurisdiccional, la admisión de la misma ” (fl. 37 idem) 3.- Inconforme con esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, aduciendo para ello que la declaratoria de responsabilidad que se impetra no depende intrínsecamente de la resolución No. 037 del 8 de noviembre de 1995, mediante la cual se suspendió al actor como Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, sino de los fallos penal y disciplinario que con posterioridad a la orden de suspensión fueron emitidos, cuyas decisiones resultaron favorables para el demandante.

De igual manera, manifiesta que sin tales decisiones no era factible deducir ninguna responsabilidad de la entidad demandada, pues la fuente de responsabilidad tiene un carácter especial que se deriva de las facultades a que se refiere el numeral 8º del artículo 268 de la Constitución Política, disposición que es aplicable a las Contralorías Distritales por remisión del inciso 5º. del artículo 272 ibidem, cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (...) “8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios. (...)”. Por su parte, el inciso 5º del artículo 272 ibidem, dispone: “(...) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 (...).” Así las cosas, a juicio del actor era necesario conocer el sentido de los referidos fallos penal y disciplinario, para establecer la responsabilidad del ente demandado, ya que la facultad a que se refieren las normas antes transcritas, se ejercieron bajo el principio de verdad sabida y buena fe guardada, pero, bajo la responsabilidad de la Contraloría Distrital de Bogotá D.C. Manifiesta que la responsabilidad que se reclama no se refiere a la

resolución No. 037 de 1997 que suspendió al demandante en el ejercicio de sus funciones como Rector, porque con dicho acto la Universidad Distrital Francisco José de Caldas se limitó a cumplir la orden que en tal sentido le impartió la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C., sino que ésta se deriva del sentido favorable de los fallos penal y disciplinario que terminaron el 25 de junio de 1999 (fls 39 a 41 cdno. ppal.). CONSIDERACIONES DE LA SALA Por las razones que se exponen a continuación, la Sala revocará el auto apelado y, en su lugar, admitirá la demanda. En primer término, estima la Sala que la posición adoptada por el a quo, en el sentido de que la declaratoria de responsabilidad y la consecuente indemnización reclamadas devienen del acto administrativo que suspendió al demandante en el ejercicio de sus funciones como Rector de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas, esto es, la resolución No. 037 de 8 de noviembre de 1997, no fue acertada, ya que revisado el libelo demandatorio, no se advierte que la legalidad de dicho acto haya sido controvertida por la parte demandante; por el contrario, lo que se observa es que la inconformidad de dicha parte radica en la decisión adoptada por la Contraloría Distrital en el oficio 010141863 del 7 de noviembre de 1995, a través de la cual solicitó al Alcalde Mayor de Bogotá y al Consejo Superior de la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, la suspensión del demandante en el cargo ya referido. En efecto, en el capítulo pretensiones de la demanda, la parte actora

solicita: “2.1 Que se declare que la Contraloría Distrital de Santafé (sic) de Bogotá D.C. es administrativamente responsable de los perjuicios ocasionados a los demandantes, por la suspensión del cargo de rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, que ejercía el señor LOMBARDO RODRIGUEZ, desde el 8 de noviembre de 1995 hasta el 14 de marzo de 1997. “2.2 Que se condene a la Contraloría Distrital de Santafé (sic) de Bogotá D.C. a pagar a los demandantes, a título de indemnización el valor total que aparece en el capítulo de la Estimación Razonada de la Cuantía.” (fl. 7 cdno. 2 – mayúsculas fijas y negrillas del texto). Así las cosas, no hay duda que en el presente asunto la fuente del daño no deriva del acto administrativo que suspendió al actor en el ejercicio de sus funciones como Rector, es decir, de la resolución No. 037 del 8 de noviembre de 1995 expedida por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, sino que ésta nace de la orden impartida por la Contraloría Distrital, que luego fue desvirtuada por las decisiones disciplinaria y penal favorables al demandante, por lo que la procedencia de la acción de reparación directa estriba en que la fuente del perjuicio es una operación administrativa, entendida ésta como la conjunción del acto administrativo y su ejecución material. En efecto, la no discusión acerca de la legalidad del acto administrativo ejecutado (resolución No. 037/95), sino tan solo la censura del acto

de su aplicación material como fuente directa del daño (solicitud de suspensión de la Contraloría Distrital), hacen viable la acción de reparación directa promovida, por lo que en orden a garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia, se le dará el trámite de rigor. Asiste por lo tanto razón a la parte actora, pues la fuente de la presunta responsabilidad tiene su origen en que las decisiones disciplinaria y penal finalmente adoptadas resultaron favorables al señor Rodríguez López, a partir de las cuales surgió el perjuicio alegado, el cual, si es del caso, deberá ser resarcido por la entidad demandada, ya que al ejercer la facultad a que se contrae el numeral 8 del artículo 268 de la Constitución Política, no obstante hacerse bajo el postulado de verdad sabida buena fe guardada, se hizo bajo responsabilidad de la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C. Sobre este aspecto, se aduce en la demanda: “Sin duda el resultado de los dos procesos penales, de que el hecho no era punible, y el del proceso disciplinario, de que no existió infracción de ninguna naturaleza, demuestran que ese servicio público fue ejercido irregularmente, porque se asumió que el señor LOMBARDO RODRIGUEZ no tenía derecho al pago de su primer quinquenio, cuando realmente sí lo tenía, es decir, que había afectado bienes públicos cuando la verdad no los había afectado, (...) (fl. 16 cdno. 2) “Como la facultad que se le otorga a la Contraloría es grave y altamente subjetiva, se crea simultáneamente en la propia norma una consecuencia a los abusos, arbitrariedades e injusticias que a

través de ella se comentan. Como quedó en la transcripción de la norma constitucional y legal que la contemplan, la facultad es ejercida bajo responsabilidad para el funcionario y la institución que la toman, y es precisamente a esta figura que estamos acudiendo, porque la suspensión fue exigida defectuosamente por parte de la Contraloría Distrital y ahora debe responder por las consecuencias dañosas que ha ocasionado.” (fl. 17 idem – negrilla del texto) En tales condiciones, para la Sala es incuestionable que si la parte actora reclama de la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C., la indemnización de perjuicios morales y materiales como consecuencia de haber sido favorecido con los fallos disciplinario y penal que se siguieron en su contra por los hechos ya descritos, decisiones estas que tuvieron su origen en la solicitud que hiciera dicha entidad para que fuera suspendido del cargo de Rector de la citada Universidad, la acción procedente para reclamar el pago de dichos perjuicios es la de reparación directa, que acertadamente promovió el apoderado de los demandantes. Finalmente, la Sala observa que la solicitud de suspensión del actor del cargo ya referido, fue hecha con motivo del proceso penal seguido en su contra, conforme se desprende del oficio 0101-41863 de 1995, expedido por la entidad demandada, procedimiento que según se advierte de la providencia del 25 de junio de 1999, proferida por la Fiscalía Ciento Treinta y Seis de la Unidad de Delitos contra la Fe Pública y el Patrimonio, quedó ejecutoriada el 12 de julio del mismo año, conforme a la constancia que obra a folio 78 del cuaderno número 3.

En este entendido, es esta fecha, la del 12 de julio de 1999, la que ha de tomarse en cuenta para efectos de contabilizar el término de caducidad de dicha acción, ya que es en esta época en que finalizó la acción penal, que, según el demandante, le fue favorable. En cuanto al proceso disciplinario que se adelantara contra el demandante, se advierte que éste terminó el 18 de mayo de 1998, conforme a la comunicación expedida por la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá D.C., (fl. 79 cdno. 3), luego ninguna incidencia tiene para efectos de contabilizar el término de caducidad de la acción. Ahora bien, como la demanda fue presentada oportunamente, esto es, el 26 de mayo de 2000, (fl. 34 vto), y reúne los demás requisitos de ley, se dispondrá su admisión. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E : PRIMERO: REVOCASE el auto apelado, esto es, el proferido el 18 de julio de 2000, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, rechazó la demanda. En consecuencia, se dispone: 1º) Admítese la demanda presentada por el señor Lombardo Rodríguez López y otros, contra la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C. 2º) Notifíquese personalmente esta providencia al representante legal de la entidad demandada, haciéndole entrega de copia de la demanda con sus respectivos anexos.

3º) Fíjese el proceso en lista por el término de diez (10) días. 4º) Señálase la suma de treinta mil pesos ($30.000.oo) moneda legal para gastos ordinarios del proceso, los cuales deberá consignar la parte demandante a favor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR