CE-25000-23-26-000-2000-0268-01(AP)-2001

ACCION POPULAR - No procede cuando su objeto esta cumplido / INCENTIVO - No procede cuando la sentencia es denegatoria / TEMERIDADInexistencia por cuanto al iniciarse la acción el espacio público estaba invadido / COSTAS - Revocación ante inexistencia de temeridad Las anteriores actuaciones llevan a concluir que para la fecha en que la actora inició la presente acción (27 de noviembre de 2000), ya se habían realizado los operativos necesarios para la recuperación del espacio público de la zona de Paloquemao, lo que significa que el objeto de la misma ya se encontraba cumplido de tiempo atrás. En cuanto al incentivo reclamado por la demandante, debe tenerse en cuenta que éste fue creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituyendo un reconocimiento a la labor diligente y oportuna desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos. Con todo, el artículo 34, ibídem, prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante” igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. Esta expresión legal significa que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia denegatoria de las súplicas de la demanda, como la proferida en el caso sub lite. De otro lado, observa la Sala que al momento de instaurarse la presente acción, el espacio público se encontraba invadido, y ello descarta la temeridad de la actora y, en consecuencia, la condena en costas que se le impuso, la cual habrá de revocarse (art. 38, Ley 472).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., once de octubre de dos mil uno Radicación número: 25000-23-26-000-2000-0268-01(AP)

Actor: GLORIA EDILMA PARRA SÁNCHEZ Referencia: ACCIÓN POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 26 de junio de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) denegó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES GLORIA EDILMA PARRA instauró Acción Popular contra el ALCALDE LOCAL DE

SANTA FE, en los términos siguientes: 1.1. Hechos Desde hace varios años la Administración de la Localidad de Santa Fe ha permitido que frente a la Plaza de Paloquemao se ocupen los andenes de la Avenida 19 entre carreras 24 y 27 por vendedores ambulantes que han establecido sus puestos de venta de mercancías, invadiendo el espacio público ante la omisión de la autoridad administrativa en velar por su protección y destinación, con grave perjuicio para los ciudadanos, a quienes se les impide usar, gozar y disfrutar del espacio público. La invasión del espacio público por casetas, vitrinas, mercaderías y otros elementos impide el tránsito libre de peatones por el andén, sin que la Administración lo haya restituido a los ciudadanos, puesto que al parecer no tiene la voluntad de lograr su restitución, afectando así a miles de personas, con la violación del derecho a la libertad de locomoción de los transeúntes.

El Alcalde Local de Santa Fe ha omitido el cumplimiento de un acto propio de sus funciones, retardando voluntaria e injustificadamente la recuperación y restitución de los espacios públicos permitiendo que se conculquen y violen los derechos de los ciudadanos a su uso, goce y disfrute y denegando el acceso libre y sin obstáculos a las vías públicas y a una pronta y cumplida justicia. El artículo 315 de la Constitución Política establece que el alcalde, como primera autoridad de policía en el área de su competencia, es quien debe cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales y legales, entre ellas las concernientes al espacio público. Además, el Código Nacional de Policía, lo reviste de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la restitución de los bienes de uso público. Los bienes de uso público son inalienables e imprescriptibles, y ello los hace inapropiables, por estar destinados a tal uso. Cualquier acto de comercio sobre ellos vulnera el fin para el que han sido concebidos. 1.2. Pretensiones Solicita la actora que se ordene al Alcalde Local de Santa Fe la inmediata restitución y recuperación del espacio público invadido en la avenida 19 entre carreras 24 y 27, frente a la Plaza de Paloquemao y su devolución a todos los ciudadanos para su uso, goce y disfrute. Pide igualmente que se le reconozca el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. ACTUACION.

Admitida la Acción, fue contestada por la Alcaldía Mayor de Bogotá y por la Alcaldesa de Los Mártires, en los siguientes términos:

2.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda, por estimar que no se está vulnerando los derechos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Destaca que ante la necesidad de recuperar el espacio público en el Distrito Capital, vulnerado constantemente por la invasión de personas que se dedican a diversas actividades, y en ejercicio de las atribuciones del artículo 38, numeral 16 del Decreto 1421 de 1993, ha procedido a la restitución de dicho espacio a través de los Alcaldes Locales, quienes han adelantado, con significativos esfuerzos, los procedimientos policivos correspondientes. En el caso concreto, la Alcaldía Local de los Mártires, quien realmente posee jurisdicción en el lugar denunciado, ha adelantado gestiones tendientes a la restitución del espacio público dentro de su localidad, dando estricto cumplimiento a los lineamientos trazados por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Descongestión en su fallo de 30 de diciembre de 1999, dictado dentro de la Acción Popular instaurada por la Corporación de Comerciantes. Propone las excepciones de cosa juzgada, ineptitud sustantiva de la demanda e improcedencia de la acción popular, argumentando, en síntesis, que existe sentencia dictada por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, por los mismos hechos y que, por lo tanto, lo que procede en este caso es el incidente de desacato. De otra parte, la Alcaldía Local de Santa Fe no posee jurisdicción sobre el sector

de la Plaza de Mercado de Paloquemao y, en consecuencia, existe falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la competencia respecto de ese espacio público pertenece a la Alcaldía Local de Los Mártires, según lo establecido en el Acuerdo 8 de 1972. La improcedencia de la acción resulta de que no se está en presencia de una acción u omisión de la autoridad o de un particular que amenace violar o haya violado derechos e intereses colectivos. En este caso, no existe prueba de que la Administración Distrital haya vulnerado derechos o intereses colectivos de los ciudadanos, porque la Alcaldía Local ha adelantado todas las gestiones conducentes a la restitución del espacio público invadido. 2.2. Por su parte, la Alcaldesa Local de Los Mártires manifiesta que el 18 de agosto de 1994, Orlando Montoya Buitrago y otros iniciaron acción de tutela contra la Alcaldía Local de Los Mártires por los mismos hechos y con los mismos argumentos de la presente acción, y que el Juzgado Cuarenta y Ocho Penal del Circuito de Bogotá, tuteló los derechos invocados. En cumplimiento de este fallo, la Alcaldía, en su oportunidad, desalojó a los vendedores ambulantes y los reubicó en un lote de terreno aledaño a la Plaza de Mercado de Paloquemao. Además, la Administración está haciendo lo humanamente posible para solucionar esta problemática y ha venido realizando, de acuerdo con las capacidades logísticas y policiales, operativos permanentes con apoyo de la XIV Estación de Policía, la Estación Metropolitana de Tránsito, el Bloque de

Recuperación de Espacio Público, el Plan Centro de la Alcaldía Mayor y la Defensoría del Espacio Público. De otra parte, para la ubicación de los vendedores ambulantes invasores del espacio público, en sitios adecuados, para no violarles su derecho fundamental al trabajo, la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Fondo de Ventas Populares, en coordinación con la Alcaldía Local, adelantan diligencias orientadas a celebrar convenios con el IFI, el Banco Popular y Coopdesarrollo, para la obtención de préstamos blandos, a fin de brindar a los vendedores ambulantes la opción de laborar en condiciones dignas y justas conforme a los preceptos constitucionales. Todo ello con el criterio de recuperar del espacio público sin vulnerar el derecho al trabajo. Concluye que está demostrada la diligente gestión de la Administración en procura de una solución concertada y pacífica, que no lesione los derechos de los administrados.

3. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda, por sustracción de materia; negó el amparo de pobreza solicitado, condenó en costas a la demandante y ordenó al Fondo de Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría Pública a pagar los honorarios de los peritos.

Fundamentó su decisión en que las acciones populares no son susceptibles de desistimiento y en que según el acervo probatorio allegado al proceso, el espacio público de la zona de la Plaza de Mercado de Paloquemao ya había sido recuperado por las autoridades. El amparo de pobreza solicitado por la actora no es procedente porque fue

pedido en forma extemporánea y no se demostró, ni siquiera sumariamente, su carencia de medios económicos. Observó, además, que la presente Acción Popular fue totalmente infundada y temeraria, porque al momento de instaurarse la Alcaldía Local de Los Mártires ya había iniciado la recuperación del espacio público. Por último, dispuso que el Fondo de Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría Pública, sufrague los costos del peritaje practicado a solicitud de la parte actora.

3. LA APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, la demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que al momento de instaurar la Acción Popular era evidente la invasión del espacio público frente a la Plaza de Paloquemao, hecho que reconoce la Alcaldía Local de Los Mártires, pues la restitución solamente se logró el 1º de febrero de 2001.

Se pregunta: ¿Dónde está pues, por parte de la demandante, la temeridad a que alude la sentencia? Y responde que para cuando inició la acción el espacio público sí estaba invadido y que su actuación en favor del derecho colectivo al uso, goce y disfrute del espacio público estaba plenamente fundado.

El hecho de que la Alcaldía Local de los Mártires hubiera iniciado querellas para restituir el espacio público invadido, no enerva el derecho del ciudadano a presentar la Acción Popular. Tampoco implica que las normas se hayan acatado, que los términos se hayan respetado y que los deberes legales se hayan cumplido dentro de los parámetros de tiempo establecido en la ley.

Las Alcaldías Locales –dicetienen por costumbre permitir la invasión del espacio público; la iniciación de las querellas policivas para restituirlo, postergarse hasta hacer nugatorios los derechos ciudadanos y jamás se cumplen los términos señalados para dictar las resoluciones de restitución y llevarlas a efecto. El sólo hecho de haber iniciado las acciones tendientes a restituir el espacio público no indica que la Alcaldía haya cumplido con su deber. Señala que la restitución del espacio público frente a la Plaza de Paloquemao fue consecuencia directa de la Acción Popular instaurada y, por lo tanto, tiene derecho al incentivo indicado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Las Alcaldías Locales en una actuación que considera fraudulenta, con la intención de evitar la fijación del incentivo, han tomado por costumbre realizar diligencias de restitución del espacio público una vez se les notifica la Acción Popular.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA : El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. “También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. “Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.

El artículo 2º de la Ley 472 preceptúa: “ARTICULO 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. La Acción Popular en este caso fue interpuesta contra el Alcalde Local de Santa Fe, para que se protegieran los derechos colectivos al uso, goce y disfrute del espacio público vulnerados con la invasión de los andenes de la Avenida 19 entre carreras 23 y 24, frente a la Plaza de Mercado de Paloquemao. De las pruebas allegadas a los autos, se desprende: Que el Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 30 de diciembre de 1999, proferida en Acción Popular de CONTERPAL contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, dispuso la reubicación de los vendedores ambulantes que venían invadiendo el espacio público de los alrededores de la Plaza de Mercado de Paloquemao y crear un sistema de seguridad, control y vigilancia permanente en el sector. Que por Resolución 033 de 1998 (16 de junio) la Alcaldía Local de Los Mártires, declaró infractores de las normas que regulan la protección, preservación del espacio público a los vendedores y ocupantes de los andenes, separadores, zonas verdes de la Avenida 19 entre carreras 22 y 27, sector de Paloquemao y ordenó la realización de constantes operativos para la recuperación del espacio

público y el decomiso de los elementos incautados. La Alcaldesa Local de los Mártires, en su respuesta a la Acción Popular, acompañó toda la actuación administrativa realizada para la recuperación del espacio público de la zona de Paloquemao, informando además que en dicha zona se han tomado las medidas preventivas necesarias y practicado operativos continuos, para la recuperación del espacio público, el cual ya se encuentra despejado, sin ningún tipo de invasión, como puede verse en las copias de las fotografías aportadas. Las anteriores actuaciones llevan a concluir que para la fecha en que la actora inició la presente acción (27 de noviembre de 2000), ya se habían realizado los operativos necesarios para la recuperación del espacio público de la zona de Paloquemao, lo que significa que el objeto de la misma ya se encontraba cumplido de tiempo atrás. En cuanto al incentivo reclamado por la demandante, debe tenerse en cuenta que éste fue creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituyendo un reconocimiento a la labor diligente y oportuna desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos. Con todo, el artículo 34, ibídem, prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante” igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. Esta expresión legal significa que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia denegatoria de las súplicas de la demanda, como la proferida en el caso sub lite. De otro lado, observa la Sala que al momento de instaurarse la presente acción,

el espacio público se encontraba invadido, y ello descarta la temeridad de la actora y, en consecuencia, la condena en costas que se le impuso, la cual habrá de revocarse (art. 38, Ley 472). Por las razones anteriores, se confirmarán los numerales 1, 2, 4 y 5 de la sentencia apelada, se revocará el 3. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. CONFÍRMANSE los numerales 1, 2, 4 y 5 de la sentencia apelada de 26 de junio de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) 2º. REVÓCASE el numeral 3 en cuanto condenó en costas a la actora. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 11 de octubre de 2001. OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente Ausente con excusa

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA