CE-25000-23-26-000-2000-2727-01(21833)-2002

INADMISION DE LA DEMANDAConductas procesales del actor / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedencia cuando la orden de corrección de la demanda exige requisitos por fuera de la ley / CORRECCION DE LA DEMANDA - Improcedencia de rechazo cuando la orden de corrección exige la observancia de requisitos legalmente no exigibles / ESTIMACION RAZONADA DE LA CUANTIA - Improcedencia de solicitar pruebas que soporten la cuantía estimada en la demanda Con fundamento en el artículo 143 del C.C.A., la Sala ha precisado que frente al auto inadmisorio de la demanda el actor debe adoptar alguna de las siguientes conductas procesales: impugnarlo a través del recurso de reposición, o, dar cumplimiento a su parte resolutiva corrigiendo oportunamente el defecto allí expuesto, pues de no hacerlo se impondrá el rechazo de la demanda. Sin embargo, con fundamento en la garantía constitucional al derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, así como en aplicación del principio de primacía del derecho sustancial, la Sala ha expresado que, si la decisión de rechazo de la demanda se fundamenta en el incumplimiento de la orden de corrección, siendo que dicha orden exige la observancia de requisitos legalmente no exigibles, el rechazo de la demanda carece de fundamento legal. En el presente caso, el Tribunal adujo como causal de inadmisión de la demanda, la falta de razonamiento de la cuantía. Tomando en consideración el contenido de la pretensión resarcitoria formulada por el actor y el razonamiento de la cuantía efectuado, es posible concluir que fue correcta la decisión del Tribunal al inadmitir

la demanda, por cuanto en el texto de la demanda no se contaba con elemento alguno que permitiera deducir la razonabilidad de la cuantía señalada. Sin embargo, al haber exigido el Tribunal la aportación de las pruebas que soportan dicha cuantificación, se le impuso al actor una carga procesal que excede el verdadero contenido y alcance, ya precisado, del deber de estimar razonadamente la cuantía y, por lo tanto, desde este punto de vista dicha orden resulta contraria a derecho. Por consiguiente, si bien la solicitud efectuada por el apoderado de la actora tendiente a obtener la prórroga o el plazo fijado para corregir la demanda no era atendible, pues éste es fijado por la ley de forma preclusiva, la circunstancia anotada hacía por lo menos excusable el no acatamiento de la carga probatoria impuesta, máxime si, como quedó establecido ésta no le era legalmente exigible. Nota de Relatoría: Auto del 13 de marzo de 1986, Exp. 477 Auto 21833 del 02/05/23. Ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ

ENRIQUEZ. Actor: CONSORCIO SEGURIDAD ATEMPI LTDA Y SU

OPORTUNO SERVICIO -S.O.S.- LTDA. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE

BOGOTA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D. C ., veintitrés (23) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-2727-01(21833)

Actor: CONSORCIO SEGURIDAD ATEMPI LTDA Y SU OPORTUNO

SERVICIO -S.O.S.- LTDA.

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Decide la Sala el recurso de apelación que propuso el apoderado judicial de la parte actora, contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de mayo de 2001.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal decidió, mediante el auto apelado, rechazar la demanda que, en ejercicio de la Acción Contractual, presentó el CONSORCIO SEGURIDAD ATEMPI LTDA Y SU OPORTUNO SERVICIO -S.O.S.- LTDA., en contra del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, con fundamento en las siguientes consideraciones (fls. 42,43 C.4 ) : “De conformidad con el artículo 137 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo, la estimación razonada de la cuantía es necesaria para determinar si el proceso es de única o dos instancias, y además sirve como límite para la actividad de la jurisdicción, por cuanto no le es permitido fallar ultra o extra petita. Por otro lado, la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es una jurisdicción rogada y le compete a la parte demandante establecer de entrada en su demanda, los presupuestos de sus pretensiones. En este caso, se demanda por acción contractual la nulidad de la resolución de adjudicación, para lo cual el demandante debe hacer una estimación razonada de los ingresos dejados de percibir por la parte actora causados por la expedición de la resolución No. 1260/2000 que declaró desierta la licitación No. 011/2000, esto es, un estimativo de las

utilidades netas que la sociedad actora hubiere recibido si se le hubiere adjudicado el contrato, elemento éste que compete a la parte actora, y que en consecuencia es una carga procesal para la misma. Ahora, el despacho sustanciador no estaba pidiendo un estudio minucioso y detallado de las posibles utilidades dejadas de percibir por la actora, sino una estimación razonada de la cuantía, que es el límite máximo de las pretensiones de la demanda. Visto que el memorial suscrito por el apoderado de la parte actora , se limitó a decir que no era posible hacer una estimación razonada de las posibles utilidades dejadas de percibir por la parte actora por la no adjudicación del contrato, y a invocar el artículo 223 de la Constitución Nacional, se constata sin embargo que el apoderado de la demandante ha dejado de cumplir una carga procesal, pues la estimación de la cuantía, además de realizarse por el actor, debe ser razonada, y por razonada se entiende que debe ser motivada en los factores que la integran y la justifican, y no en una simple estimación globalizada no razonada, como es la que hace el apoderado de la parte demandante ...” FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El apoderado de la parte actora ha recurrido tal decisión en orden a que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda. Sustenta su oposición en los siguientes términos (fls. 48,49 C.4): “Los propios términos del auto inadmisorio son prueba fehaciente de que se estaba exigiendo un estudio minucioso y detallado de las posibles utilidades dejadas de percibir por el consorcio actor, lo que se

concluye de la lectura del proveído. Ante la imposibilidad jurídica y material de dar cabal cumplimiento a lo exigido por el Despacho dentro del término concedido para ello -cinco días-, fue que, en tiempo, solicité su ampliación ..., petición a la que no se accedió por medio del auto hoy impugnado, ..., habiéndose dispuesto, en su lugar, el rechazo (sic) la demanda en consideración a que este abogado había dejado de cumplir una carga procesal (...). Por otra parte, el Despacho solicitó que se aportaran “las pruebas que justifiquen la pérdida de utilidades”, pedimento que no es constitutivo de causal de inadmisión sino del debate probatorio correspondiente. Igualmente, no se tuvo en cuenta el escrito suscrito por el representante legal del consorcio actor, visible a folios 26 a 40 del informativo, de donde se tiene el cumplimiento de los puntos materia de la inadmisión. En efecto, allí se manifestó, entre otras cosas, que : a) la oferta fue de $1.213.740.000.oo; b) Que las utilidades brutas por un contrato de estas características equivalen a un 30%, es decir, $364.122.000.oo y, c) Que el costo discriminado en la oferta fue de $1.213’740.000.oo. Así las cosas, considero que ante la complejidad de las causas de inadmisión el Despacho ha debido, respetuosamente, ampliar el término concedido para subsanar el libelo, para así, haber garantizado el derecho de acceder a la justicia y la supremacía del derecho sustancial sobre el meramente formal (artículo 228 C.N.) ...”

ANTECEDENTES

1.- El 7 de diciembre de 2000, actuando a través de apoderado judicial, el Consorcio conformado por las firmas SEGURIDAD ATEMPI LTDA. y SU OPORTUNO SERVICIO -S.O.S.- LTDA, interpuso Acción Contractual en contra del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA , con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución No. 1260 del 25 de septiembre de 2000 y su confirmatoria, Resolución No. 1349, del 11 de octubre del mismo año, por medio de las cuales se declaró desierta la licitación No. 011 de 2000, cuyo objeto era la contratación de vigilancia y seguridad para las diferentes dependencias de la Secretaría de Gobierno del Distrito. Solicitó, consecuencialmente, el restablecimiento del derecho. 2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 7 de marzo de 2001, inadmitió la demanda propuesta, en los siguientes términos (fl. 23, C.2): “Se inadmite la demanda para que se haga una estimación razonada de la cuantía, determinando el presupuesto oficial de la demandada en la licitación No. 011 de 2000 que fue declarada desierta, el monto de la propuesta del consorcio seguridad Atempi L.T.D.A. y su oportuno servicio S.O.S. LTDA, haciendo un análisis de las utilidades brutas menos los costos fijos, como los salarios y prestaciones de los vigilantes y los costos administrativos de funcionamiento, para establecer la utilidad neta del contrato, aportando las pruebas que justifiquen la pérdida de utilidades u oportunidades aducidas en la demanda. Lo anterior conforme lo establece el art. 137 del C.C.A. en su numeral 6º,

para efectos de establecer si se trata de un proceso de única o primera instancia y determinara (sic) la competencia. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del C.C.A., se le concede al apoderado de la parte actora, el término de cinco (5) días para que subsane este defecto.” 3.- Ejecutoriado el auto anterior, y antes de vencerse el término concedido en el mismo, la parte actora presentó memorial solicitando “conceder un plazo adicional ... o ampliar el concedido”, en atención a la complejidad de la causa de inadmisión, “toda vez que para dar cumplimiento a ella se requiere de variados estudios económicos y contables”. Señaló además que “a pesar de haberse solicitado la información respectiva a la entidad demandada, hasta la fecha no se nos ha suministrado”, circunstancia que impide “dar estricto cumplimiento a lo pedido por el Despacho.” En subsidio de la ampliación del término, el apoderado de la parte actora solicita al Tribunal admitir la demanda, teniendo como fundamento el escrito que a dicho memorial se adjunta, suscrito por el representante del Consorcio, en el cual “se da respuesta a los puntos de la inadmisión.” 4.- El a - quo, mediante auto del 8 de mayo de 2001, decidió rechazar la demanda, en los términos ya señalados. Esta última providencia fue recurrida en apelación por el apoderado de la parte actora. Dicho recurso fue concedido por el Tribunal y admitido por éste Despacho mediante auto del 15 de febrero de 2002.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Según lo dispuesto por el artículo 143 del C.C.A., la demanda será admitida si reúne los requisitos previstos en los artículos que le preceden (arts. 137 a 142 ), no se encuentra caducada la acción y existe jurisdicción y competencia para conocer del asunto. De igual manera la citada disposición prevé que si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días so pena de rechazo. Con fundamento en la norma en mención, la Sala ha precisado1 que frente al auto inadmisorio de la demanda el actor debe adoptar alguna de las siguientes conductas procesales: impugnarlo a través del recurso de reposición, o, dar cumplimiento a su parte resolutiva corrigiendo oportunamente el defecto allí expuesto, pues de no hacerlo se impondrá el rechazo de la demanda. Sin embargo, con fundamento en la garantía constitucional al derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, así como en aplicación del principio de primacía del derecho sustancial, la Sala ha expresado que, si la decisión de rechazo de la demanda se fundamenta en el incumplimiento de la orden de corrección, siendo que dicha orden exige la observancia de requisitos legalmente no exigibles, el rechazo de la demanda carece de fundamento legal.2 Ahora bien, en cuanto se refiere específicamente al razonamiento estimado de la cuantía, aspecto que, de conformidad con lo previsto en el artículo 137 num. 1 Auto del 7 de junio de 2001, expediente No.19.581. Auto del 7 de marzo de 2002, expediente No.

21.752. 2 Auto del 4 de abril de 2002, expediente No. 21.030. 6º del C.C.A , constituye un presupuesto procesal de la demanda y que, por tanto, condiciona la admisibilidad de la misma, la Sala ha precisado lo siguiente3: “Es evidente que la referida norma impone a la parte actora el deber de estimar la cuantía en forma razonada, por lo cual ésta tiene la obligación de expresar las razones por las cuales estima la cuantía en un determinado guarismo. (...) No obstante, estima la Sala que el juzgador tiene, ante todo, la obligación de interpretar la demanda contextualmente, como un todo armónico, esto es que no le es dable detenerse tan solo en uno de los acápites del libelo, sino que debe acudir al examen global de la demanda entendida in totum y, si es necesario, procurar hallar las razones de los asertos que ella contenga, en otros pasajes del libelo.” (...) ... el querer de la ley, su espíritu en esta materia, no es el de exigir al actor una exposición larga y prolija, un discurso más o menos extenso, más o menos complejo, para fundamentar la estimación de la cuantía en un determinado monto. Basta, cree la Sala, con que ello se haga con apoyo en algún argumento que permita concluir que no se está frente a algo arbitrario o simplemente caprichoso, es decir, que se haga “en forma razonada”, según lo pide la ley.” Sobre el sentido y alcance de la disposición normativa en mención, resulta pertinente tomar en consideración el siguiente criterio doctrinal4: “... debe decirse que tal exigencia no quiere significar que la parte

actora deba acompañar con el libelo la prueba de la cuantía señalada. No, lo que quiere la ley es que esa fijación se haga fundada en razones o argumentos serios encaminados a mostrar porqué se estima en ese valor la pretensión sometida a la contraparte. De allí que se diga que le basta hacer el estimativo con su razón justificativa, luego de la narración de los hechos fundamentales. (...) ... al imponer esa forma razonada se busca que no sea el querer del actor el que condicione las instancias posibles; y permite, implícitamente, que el juzgador no acate esa determinación si no la estima razonable, para efectos de competencia. Tampoco obsta lo dicho para que el demandado discuta ese estimativo mediante los recursos que proceden contra el auto admisorio de la demanda. 3 Auto del 13 de marzo de 1986, expediente No. 477. En el mismo sentido, auto del 11 de diciembre de 1992, expediente No. 6849 y auto del 28 de octubre de 1999, Sección Segunda, expediente No. 858-99. 4 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. 5ª Edición. Señal Editora. Bogotá.199. Págs.234, 235. No debe olvidarse que la demanda es el acto constitutivo de la relación jurídico procesal y que es la que sirve de base para determinar, con el valor de la pretensión, las instancias posibles; sin que influyan ni las posteriores reducciones hechas por el demandante ni los aumentos causados con los accesorios, ni tampoco las excepciones de fondo totales o parciales propuestas por el demandado; y mucho menos las

que se deben a deficiencias probatorias. De allí que no quepa discutir previamente cuestiones vinculadas con el fondo mismo de la controversia, como son los presupuestos de hecho de la pretensión o de la excepción y las razones jurídicas de la misma, puesto que tales extremos deben decidirse por el juez en la sentencia, quien estudiará primeramente la acción y luego las excepciones deducidas por el demandado, ya que si de otra manera procediera, se podría afirmar que el juzgador, al resolver sobre la cuantía de la demanda, mediante su comprobación adecuada, estaría prejuzgando cuestiones que no son el objeto principal de la controversia y como tales, materia del fallo definitivo. (...) El código, al imponer esa “estimación razonada” deja de lado la antitécnica y frecuente presentación de ese extremo con la utilización simple de los guarismos de la ley señalados para determinar las instancias posibles, sin explicación alguna. Por eso mismo hoy es inadmisible en una demanda contencioso administrativa, de las que requieren la determinación de la cuantía para efectos de competencia, limitarse la parte demandante a señalar, sin más explicación, que la cuantía es superior o inferior al valor indicado en ella. Si así se procediere, el juzgador deberá ordenar la corrección de la demanda.” Precisado lo anterior y con la finalidad de establecer la solución procedente frente a la controversia jurídica suscitada en este caso, se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

1. La pretensión de restablecimiento del derecho fue formulada en los siguientes términos (fl. 4, C.2): “... se condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, a reconocer y

pagar a favor del consorcio hoy demandante, el valor de todos los perjuicios MATERIALES -daño emergente y lucro cesanteY MORALES, ..., perjuicios que se concretan en el valor de la utilidad legítima esperada de la ejecución del contrato, o sea en suma superior a $600.000.000.oo moneda legal, determinada al 11 de octubre del 2000 (...). Esta suma incluye tanto los perjuicios materiales -daño emergente y lucro cesante, como los morales, así como los gastos causados para la presentación de la oferta y el valor correspondiente a la póliza de seriedad de la propuesta ...” En el acápite de cuantía, se expresó lo siguiente (fl. 18, C.2): “Estimo, fundadamente, de acuerdo con lo indicado en los hechos y pretensiones de la demanda, la cuantía de esta acción en suma superior a $600.000.000.oo moneda legal, cantidad equivalente a la valoración que hago de la utilidad esperada legítimamente por la aquí demandante, que habría obtenido como resultado de la ejecución del contrato a que diera lugar la adjudicación de la licitación No. 011 de 2000 a mi mandante ...”.

2. El Tribunal adujo como causal de inadmisión de la demanda, la falta de razonamiento de la cuantía, defecto formal para cuya corrección se le ordenó a la parte actora lo siguiente: “a) Determinar el presupuesto oficial de la demandada en la licitación que fue declarada desierta. b) Determinar el monto de la propuesta del consorcio. c) Hacer un análisis de las utilidades brutas menos los costos fijos, como los salarios y prestaciones de los vigilantes y los costos

administrativos de funcionamiento para establecer la utilidad neta del contrato. d) Aportar las pruebas que justifiquen la pérdida de utilidades u oportunidades aducidas en la demanda.”

3. En el término de corrección de la demanda, el apoderado de la parte actora aportó un documento suscrito por el representante del Consorcio, en el cual se señala que el valor de la oferta presentada dentro de la Licitación Pública No. 011 de 2000, fue de $1.213’740.000.

Se discriminó el costo de la oferta, señalando que, de dicho valor, la suma de $783’347.796 corresponde a salarios, aportes, parafiscales y prestaciones sociales; la suma de $14’686.254, corresponde a costos de administración; la suma de $51’583.950 corresponde a impuestos; y, la suma de $364’122.000, corresponde al valor de la utilidad esperada. Dentro de los documentos aportados con dicho escrito, se encuentra copia parcial de la invitación pública a contratar, en la cual se señala que el presupuesto oficial que se tiene dispuesto para celebrar el contrato, es de $1.220’000.000 (fl. 32, C.2). En estas condiciones, tomando en consideración el contenido de la pretensión resarcitoria formulada por el actor y el razonamiento de la cuantía efectuado, es posible concluir que fue correcta la decisión del Tribunal al inadmitir la demanda, por cuanto en el texto de la demanda no se contaba con elemento alguno que permitiera deducir la razonabilidad de la cuantía señalada. Sin embargo, al haber exigido el Tribunal la aportación de las pruebas que

soportan dicha cuantificación, se le impuso al actor una carga procesal que excede el verdadero contenido y alcance, ya precisado, del deber de estimar razonadamente la cuantía y, por lo tanto, desde este punto de vista dicha orden resulta contraria a derecho. Por consiguiente, si bien la solicitud efectuada por el apoderado de la actora tendiente a obtener la prórroga o el plazo fijado para corregir la demanda no era atendible, pues éste es fijado por la ley de forma preclusiva, la circunstancia anotada hacía por lo menos excusable el no acatamiento de la carga probatoria impuesta, máxime si, como quedó establecido ésta no le era legalmente exigible. La razonabilidad de la estimación de la cuantía, a juicio de la Sala, podría tenerse por establecida tomando en consideración la información aportada por la parte actora, visible a folio 32 y siguientes del cuaderno número 2, cuyo contenido quedó referido en párrafos anteriores. No obstante lo anterior, se advierte que el a quo omitió requerir al demandante para que precisara lo pertinente en relación con el daño moral reclamado, pues mientras en la formulación de la pretensión resarcitoria se indica la suma de $600.000.000 como valor del perjuicio moral y material sufrido, en el acápite de estimación de la cuantía se señala dicho monto como constitutivo, solamente, del daño material. Encuentra también la Sala, que el poder en virtud del cual se presenta la demanda no fue debidamente otorgado. En efecto, el Consorcio demandante está integrado por las sociedades

SEGURIDAD ATEMPI LTDA. y SU OPORTUNO SERVICIO S.O.S. LTDA., luego, no siendo el Consorcio una persona jurídica, el poder debe ser conferido por el representante legal de cada una de las sociedades que lo conforman. En este caso el poder fue otorgado por el Representante del Consorcio, luego el requisito antes mencionado no se cumple. Visto lo anterior, se revocará el auto mediante el cual el Tribunal rechazó la demanda y, en su lugar, se le concederá a la parte actora el término de cinco (5) días, con la finalidad de que corrija la demanda, para lo cual deberá, en primer lugar, razonar debidamente la cuantía allí fijada, determinando y justificando el valor correspondiente a los perjuicios reclamados; y, en segundo lugar, otorgar debidamente el poder, según el señalamiento efectuado en este proveído sobre el particular. Surtido este trámite, el Tribunal decidirá sobre la admisibilidad de la demanda. Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, R E S U E L V E : 1.- REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de mayo de 2001. 2.- CONCEDER a la parte actora el término de cinco (5) días para que corrija la demanda según lo indicado en la parte motiva de esta providencia. 3.- Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen, para que adelante el trámite señalado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sección

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR