CE-25000-23-26-000-2001-0008-01(AP-168)-2001

DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Protección. Matadero que no cuenta con instalaciones adecuadas / MATADERO MUNICIPAL - Acción popular. Vulneración del derecho a un ambiente sano Las pruebas que obran en el expediente demuestran que los derechos colectivos invocados por los demandantes están siendo vulnerados y se encuentran amenazados, porque el matadero de Tena para el sacrificio de animales para el consumo humano no cuenta con instalaciones ni equipos adecuados, y su funcionamiento no cumple los requisitos mínimos de sanidad e higiene, lo que ha afectado y está afectando tanto el componente hídrico por el vertimiento de materias y residuos al alcantarillado, que a su vez descarga las aguas a la quebrada La Honda, como el ambiente, por los olores, la descomposición de elementos y la emisión de gases y partículas. Entonces, resulta consecuente la decisión del Tribunal de ordenar al Alcalde del municipio de Tena presentar ante la Car un plan de manejo de vertimientos del matadero y una vez aprobado proceder a ejecutarlo, como medidas mínimas para realizar el sacrificio de ganado, mientras se logre realizar el proyecto de la construcción del matadero en la región Tequendama Centro que atienda a las necesidades de la población del municipio de Tena.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-26-000-2001-0008-01(AP-168)

Actor: CLAUDIA SAMPEDRO TORRES y HÉCTOR ALFREDO SUÁREZ MEJÍA Demandado: MUNICIPIO DE TENA Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 de julio de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,

Subsección A.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio de la acción popular los señores Claudia Sampedro Torres y Héctor Alfredo Suárez Mejía presentaron demanda contra el municipio de Tena para que se declare que el actual matadero es inadecuado y contrario a las disposiciones legales correspondientes; que el municipio no ha cumplido adecuadamente su función de control y vigilancia del sacrificio de ganado; que se le ordene tomar las medidas necesarias para corregir el problema en torno al sacrificio animal para consumo humano; que se ordene la construcción de un nuevo matadero municipal o regional de acuerdo con las recomendaciones obtenidas de los estudios realizados y respetando los requisitos legales; que se le ordene tomar las medidas necesarias para disminuir el deterioro del medio ambiente y de la calidad de vida de las personas residentes en el sector mientras el nuevo matadero entra en funcionamiento; que se le ordene tomar las medidas necesarias para resarcir los daños causados hasta la fecha por la inadecuada operación y ubicación del matadero y no se vuelvan a presentar los hechos y omisiones que dieron origen a esa demanda; que se lo condene a recompensar a los demandantes conforme a lo establecido en el artículo 39 de la ley 472 de 1.998, y se lo condene en costas.

Dijeron los demandantes que el matadero del municipio de Tena se encuentra

ubicado en zona semirrural, en un terreno ondulado, de poca estabilidad y difícil acceso y a 500 metros de la quebrada La Honda; que no existen proyectos para la construcción de un nuevo matadero ni se ha programado la adquisición de nuevos equipos o el arreglo de sus instalaciones; que no puede categorizarse como matadero, conforme al decreto 1.036 de 1.991; que no posee licencia ambiental ni cuenta con autorizaciones sanitarias y que en 1.999 tampoco contaba con autorización de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (Car) para su funcionamiento, ni con reglamento de trabajo y seguridad ocupacional; que la capacidad utilizada es de aproximadamente un bovino y un porcino por hora y que la mayor cantidad de sacrificio de ganado es clandestino; que carece de área de protección sanitaria y no cuenta con cerramiento perimetral; que el área disponible de las operaciones de proceso se encuentra en estado de abandono o en condiciones no aptas; que carece de baños y vestieres; que el servicio de luz es de contrabando; que en las instalaciones sanitarias relativas a desagües no se aprovechan las aguas lluvias, y las aguas se entregan unidas al proceso y su destino final es el alcantarillado municipal y de allí a la quebrada La Honda; que el matadero no cuenta con ningún equipo para las operaciones de sacrificio y faenado de animales y todo el proceso se realiza en el piso; que el sacrificio de porcinos se realiza en el mismo espacio de los bovinos; que hace falta capacitar al personal en técnicas de manipulación de alimentos; que el matadero no cumple con las exigencias higiénico-sanitarias, no se practica la desinfección y es marcado el desaseo en

cuanto a la manipulación de vísceras, a tal punto que hay presencia de chulos y roedores; que no se practican inspecciones sanitarias a los animales y no existe control de plagas ni de roedores; que siendo la fuente de abastecimiento del agua el acueducto municipal, no se conocen resultados ni registros de análisis físicoquímicos y microbiológicos practicados al agua potable; que el matadero consume 2,2 metros cúbicos por jornada; que los vertimientos líquidos y sólidos son descargados en el alcantarillado y los restantes se disponen en el suelo, lo que da lugar a la presencia de perros, ratas y moscas; que se produce contaminación atmosférica por los olores, gases y partículas generados por las actividades de sacrificio y faenado; que en la cocción de vísceras se utiliza leña con un contenido de humedad del 30% y peso de 0,7 toneladas y la combustión genera gases inquemados como monóxido de carbono, alquitranes y partículas que producen contaminación atmosférica y deterioro de canales al ser contaminados por partículas; que el estiércol, contenido rumial y cueros almacenados y en descomposición producen amoníaco, gas sulfídrico, nidol, etc., de desagradable olor, que causa molestias a las comunidades cercanas; que la actividad en un día de alto sacrificio genera una contaminación equivalente a 200 personas; que se constituye en una amenaza permanente tanto para los operarios como para la comunidad en general; que no se cumplen disposiciones de la Constitución, de las leyes 99 de 1.993 y 9.ª de 1.979 y de los decretos 2.811

de 1.974, 475 de 1.998, 2 de 1.982, 948 de 1.997, 2.278 de 1.982 y 1.758 de 1.994; que instalaciones de este tipo no pueden funcionar sin control; que la construcción de mataderos es inversión social; que según el artículo 3.º de la ley 60 de 1.993 es competencia de los municipios el control y vigilancia de los mataderos públicos, función que ha omitido el municipio de Tena; y que de acuerdo con las conclusiones de la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad Nacional, la Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural y Secretaría de Desarrollo Económico, el actual matadero del municipio de Tena no tiene las instalaciones mínimas ni el espacio adecuado para el sacrificio y faenado de animales, y por ello se presentan deficientes condiciones ambientales y problemas para la salud pública. Y dijeron que por todo lo anterior están siendo vulnerados y amenazados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso de una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos con sujeción a las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y en beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a los derechos de los consumidores y usuarios y a la protección de los recursos naturales.

2. El pacto de cumplimiento El 16 de marzo de 2.001 se llevó a cabo la audiencia de que trata el artículo 27 de la ley 472 de 1.998, con la asistencia de la Procuradora Judicial Ambiental, de

la señora Claudia Sampedro Torres y de la apoderada del señor Héctor Alfredo Suárez Mejía, audiencia que se declaró fallida porque no compareció la parte demandada.

3. La sentencia apelada Es la de 5 de julio de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual declaró que el matadero del municipio de Tena amenaza y vulnera los derechos e intereses colectivos al medio ambiente, la salubridad pública y el acceso a una infraestructura de servicios que la garantice.

Dijo el Tribunal, en síntesis, que encontraba vulnerados esos derechos e intereses por el impacto producido por los vertimientos del matadero del municipio de Tena, que son recogidos por el alcantarillado municipal, cuyas aguas, a su turno, son vertidas a la quebrada La Honda, pero que ese impacto era mínimo debido al bajo volumen de sacrificio que tenía lugar en el referido matadero, por lo que al ser adoptado un plan de vertimiento se lograría mitigar; que ese plan había sido requerido por la Car sin que el municipio hubiera atendido ese requerimiento; que en el sector operaban mataderos particulares que realizaban la mayor parte de los sacrificios de bovinos y porcinos, en relación con los cuales se encontraban adelantados los trámites ante la Car para la obtención de los respectivos permisos ambientales; que se proyectaba la construcción de un matadero regional que agrupara a los municipios de Tequendama Centro, entre estos el municipio de Tena; que no había lugar a ordenar la construcción de un nuevo matadero, que implicaría una obra pública, para la cual se requeriría la inclusión del respectivo proyecto en el plan de

desarrollo e inversión del municipio y el respaldo presupuestario, además tomar una decisión administrativa frente a otras alternativas de solución definitiva, como sería la de participar en el proyecto de construcción de un matadero regional, lo que presuponía análisis de conveniencia y oportunidad que, eran asunto de competencia de la administración y escapaban, por tanto, a la órbita de la decisión judicial. En consecuencia, el Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual ordenó al Alcalde de Tena que dentro de los seis meses siguientes presentara a consideración de la Car un plan de manejo de vertimientos del referido matadero y que, una vez aprobado este, procediera a ejecutarlo dentro de los seis meses siguientes a esa aprobación; y dispuso se comunicara esa decisión a la Car, a efecto de que prestara al municipio la colaboración necesaria. Y para los demandantes ordenó el pago de un incentivo teniendo en cuenta que se demostró la inactividad de las autoridades del municipio de Tena, que fijó en suma equivalente a 10 salarios mínimos mensuales, para ser distribuido por partes iguales entre ellos.

4. La apelación El apoderado del municipio de Tena interpuso el recurso de apelación contra la sentencia referida, pero no adujo razón alguna.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante el artículo 9.º de la ley 472 de 1.998, por la cual fue desarrollado el artículo 88 de la Constitución, se estableció que “las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses

colectivos”. Según lo dispuesto en el artículo 4.º, literales a, c, h, m, y n, de la misma ley, son derechos e intereses colectivos, entre otros, el goce de un ambiente sano; el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de la vida de los habitantes, y los derechos de los consumidores y usuarios. Por otra parte, en el artículo 2.º, numeral 3, de la ley 60 de 1.993, “por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, fue establecido que corresponde a los municipios asegurar la protección de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural, y ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados, así como ejercer la vigilancia y el control del saneamiento ambiental y de los factores de riesgo del consumo, directamente o en coordinación con otros municipios y con el departamento. En este caso, la entidad responsable es el municipio de Tena, que no asistió

siquiera a la audiencia de que trata el artículo 27 de la ley 472 de 1.998, según el cual es obligatoria la intervención en esa audiencia de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo. Además, en el escrito de contestación de la demanda el apoderado de ese municipio se limitó a manifestar que se oponía a sus pretensiones porque carecían de asidero legal, sin más explicaciones, y ninguna razón adujo para interponer el recurso de apelación. Pues bien, las pruebas que obran en el expediente demuestran que los derechos colectivos invocados por los demandantes están siendo vulnerados y se encuentran amenazados, porque el matadero de Tena para el sacrificio de animales para el consumo humano no cuenta con instalaciones ni equipos adecuados, y su funcionamiento no cumple los requisitos mínimos de sanidad e higiene, lo que ha afectado y está afectando tanto el componente hídrico por el vertimiento de materias y residuos al alcantarillado, que a su vez descarga las aguas a la quebrada La Honda, como el ambiente, por los olores, la descomposición de elementos y la emisión de gases y partículas. En el diagnostico realizado en noviembre de 1.999 por la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia, contratado por la Gobernación de Cundinamarca para determinar los problemas que existen en el departamento en relación con el manejo de la carne que se produce y consume en los diferentes lugares, respecto al municipio de Tena y el referido matadero, se lee: “La agroindustria de porcinos y avícolas son las actividades

predominantes en la zona. El ejercicio de estas actividades tiene un impacto directo por la contaminación de aguas y el deterioro de recursos naturales por la expulsión de malos olores producidos por las inadecuadas técnicas utilizadas en el sacrificio de ganado vacuno y porcino. Es preciso iniciar con las autoridades de la zona y la comunidad en general proceso de gestión y concertación de acciones que permitan la solución a estos problemas sanitarios causados por las prácticas de sacrificio de animales. Aun cuando la mayoría de la población se desenvuelve en torno a la actividad de la economía campesina, todavía se presenta la situación de la producción intensiva de café, ganadería, avicultura, granjas de cerdos y cultivos frutales. En el sector pecuario se puede observar la existencia de grandes galpones en la vereda de Guasimal y granjas porcinas en las veredas de La Honda y Santa Bárbara y en la inspección de la Gran Vía, las cuales son controladas técnicamente para que no perjudique a la población. Sin embargo en el planchón que existe en inadecuadas condiciones higiénico-sanitarias se lleva a cabo el sacrificio de ganado vacuno y porcino ocasionando daño y deterioro en la zona a los habitantes de la región. [...]. Las principales enfermedades que se presentan en la región son las siguientes: Infecciones intestinales Parasitismo Diarrea aguda Infecciones respiratorias Problemas de leishmaniosis Enfermedades de la piel Enfermedades del tejido celular cutáneo Problemas orales. Las causas de estas enfermedades son: Consumo de agua contaminada Inadecuado de aguas residuales

Carencia de servicio sanitario Proliferación de moscas e insectos generados por el inadecuado sacrificio del ganado vacuno y porcino Falta de higiene en los espacios utilizados como vivienda Inadecuada disposición de las basuras Falta de fumigaciones periódicas”. En lo que respecta al matadero municipal, se lee en el informe que fue construido en 1.941, el representante legal es el Alcalde, tanto el lote como la edificación son de propiedad pública, se halla ubicado en una zona semirrural, en terreno ondulado de poca estabilidad, de difícil acceso por su alta pendiente, la quebrada La Honda se encuentra a 500 metros y adyacente a él pasa la tubería del alcantarillado municipal donde son vertidas las aguas servidas del proceso; que en el perímetro del matadero existen árboles como plátano, guaduales y malezas, los cuales dejan caer sus ramas sobre la cubierta dificultando la evacuación de las aguas lluvias; que el matadero no se puede categorizar como tal, sino como un planchón; no cuenta con licencia ambiental, autorizaciones sanitarias, permiso de la Car para su funcionamiento ni reglamento de trabajo y seguridad ocupacional.

También se lee lo siguiente: “9. DIAGNÓSTICO HIGIÉNICO-SANITARIO Durante la evaluación de los aspectos higiénico-sanitarios se pretende determinar si el matadero municipal cumple los requisitos mínimos de Buenas Prácticas de Manufactura, consignadas en el decreto 3.075 de 1.997 del Ministerio de Salud, de forma tal que garantice la inocuidad, es decir que esté libre de microorganismos patógenos o aquellos que representan riesgos

para la salud del consumidor y de gérmenes que puedan influir en la alteración de la misma. 9.1. Aspectos higiénicos En la visita realizada al matadero municipal de Tena se encontró que no se dispone de un diseño para las operaciones de sacrificio y faenado. El proceso se realiza en el piso y su carácter es de planchón. Las prácticas de higiene y desinfección están limitadas al uso de agua, por lo tanto su higiene y desinfección es deficiente siendo muy marcado en el área de vísceras [...]. Hay presencia de chulos y roedores por mal manejo y disposición de basuras y residuos sólidos. 9.2. Estado higiénico del personal El personal no cuenta con los uniformes ni los implementos para llevar a cabo el proceso. No posee carnet de manipuladores de alimentos y su higiene personal es deficiente, con presencia de relojes y otros elementos ajenos. 9.3. Inspección sanitaria Dicha actividad que descansa en el Técnico en Saneamiento Ambiental, persona encargada de vigilar el cumplimiento del decreto 2.278, en lo que a inspección sanitaria ante mortem y post mortem se refiere. No existe persona encargada de esta actividad. 9.4. Causas de decomiso y manejo de los mismos Como no existe persona responsable no existen datos de inspección, no hay decomisos. 9.5. Control de plagas y roedores No se conocieron planes en este sentido. 9.6. Agua de consumo La fuente de abastecimiento de agua es el acueducto municipal. No se conocieron resultados, ni registros de análisis fisicoquímico

y microbiológicos practicados al agua potable.

10. DIAGNÓSTICO DEL IMPACTO AMBIENTAL 10.1. Operación 10.1.1. Consumo de agua El suministro de agua se hace a través del acueducto municipal a través de una manguera una tasa estimada de 2,2 m3 por jornada en el día de mayor sacrificio, para un consumo unitario medio de 730 litros por vacuno y 400 litros por porcino. No existen instalaciones sanitarias para el operario. 10.1.2. Vertimientos líquidos Las aguas cargadas parcialmente de contenido rumial, estiércol, sangre y grasas son dispuestas al alcantarillado, el cual a unos 400 m aguas abajo descarga esta aguas a la quebrada La Honda [...]. 10.1.3. Vertimiento sólidos No se hace ningún manejo ambiental a los residuos sólidos y gran parte de estos son descargados al alcantarillado mezclados con los efluentes líquidos. Los restantes son dispuestos sobre el suelo motivando la presencia de perros, ratas y moscas. 10.1.4. Emisiones de olores, gases y partículas Semanalmente, para la cocción de vísceras blancas se utilizan aproximadamente 2 pilas de leña [...] con un contenido de humedad cercano al 30% con un peso aproximado de 0,7 ton. La combustión de este material en una estufa de 3 piedras genera gases inquemados como monóxido de carbono y alquitranes y partículas que producen contaminación atmosférica y deterioro de

los canales al ser contaminados por partículas. En cuanto a los olores el estiércol, contenido ruminal y los cueros almacenados y en descomposición producen sustancias tales como amoníaco, gas sulfídrico, nidol, etc., de desagradable olor, los cuales causan molestias a las comunidades cercanas al planchón. 10.2. Impacto ambiental Al no existir sistemas para el tratamiento de aguas residuales, de disposición y aprovechamiento de residuos sólidos y de control de la emisión de gases y partículas, se produce una alta degradación del ambiente afectando especialmente el componente hídrico y la población del entorno del planchón al producirse olores, ruidos y proliferación de perros, ratas y moscas. 10.2.1. Cargas contaminantes Con base en un vertimiento de 2,4 m3 diarios de aguas servidas, con una concentración media de demanda bioquímica de oxígeno (DQO) del orden de 8.400 mg/l y con baja concentración de sólidos solubles se podría considerar una demanda biológica de oxígeno (DBO) del 50% de la DQO, o sea 4.200 mg/l. A partir de estas aproximaciones se estaría haciendo un aporte contaminante al alcantarillado de 20 y 10 kg. de DQO y DBO respectivamente. Si se considera que una persona por día aporta 50 g/l de DBO, la actividad de este planchón estaría produciendo una contaminación equivalente a 200 personas. [...]. 10.3. Mitigación En virtud de los decretos 2.278, 1.594/84, ley 9/1.979 y de la

factibilidad técnica y económica no es viable implementar medidas de mitigación, ya que el planchón no tiene las instalaciones mínimas necesarias para realizar el sacrificio y faenado de los animales de abasto público, ni el espacio donde técnica y ambientalmente sea viable construirlas”. Se observa que dentro de las actividades del contrato celebrado entre la Gobernación de Cundinamarca y la Facultad de Medicina Veterinaria y Zootecnia de la Universidad Nacional, se planteó la formulación de alternativas, como el proyecto de reestructuración de beneficio de animales en la región de Tequendama Centro, que incluye el municipio de Tena. Y, por otra parte, el Jefe Oficina de Desarrollo Rural de la Secretaría de Agricultura de Cundinamarca, al responder a un cuestionario, manifestó desconocer que el municipio de Tena hubiera implementado algún tipo de solución a los problemas identificados en el diagnóstico anterior; que la actividad de los mataderos en todos los municipios representa una fuente de trabajo e ingresos para ciertas familias, generalmente de escasos recursos, además es la fuente que provee de carne a la mayoría de sus habitantes; que el departamento es conciente del problema y que por ello contrató un estudio técnico, pero que la solución implica apropiar recursos económicos importantes que no tienen el departamento ni los municipios. Entonces, resulta consecuente la decisión del Tribunal de ordenar al Alcalde del municipio de Tena presentar ante la Car un plan de manejo de vertimientos del matadero y una vez aprobado proceder a ejecutarlo, como medidas mínimas para realizar el sacrificio de ganado, mientras se logre realizar el proyecto de la construcción del matadero en la región Tequendama Centro que atienda a las

necesidades de la población del municipio de Tena.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia de 5 de julio de 2.001 dictada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

MARIO ALARIO MÉNDEZ

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General