CE-25000-23-26-000-2001-00123-01(22855)-2003

PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL / APELACIÓN DE AUTO – Niega mandamiento de pago COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución / PROCESO EJECUTIVO – Competencia en proceso ejecutivo derivado por póliza de garantía de cumplimiento del contrato estatal otorgada a contratista El artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución. […] Así mismo, mediante sentencia del 24 de agosto de 2000, expediente 11318, actor: Hernando Pinzón, en la cual se declaró la nulidad del artículo 19 del Decreto 679 de 1994, la Sala precisó la naturaleza jurídica del contrato de seguro, y, le atribuyó a esta jurisdicción, la competencia para conocer de los procesos de ejecución de las obligaciones derivadas de este contrato, suscrito por el contratista en favor de las entidades públicas, […] En este orden de ideas, la Sala concluye que la competencia para conocer del proceso ejecutivo derivado de la póliza otorgada por el contratista en aras de garantizar el cumplimiento de un contrato estatal, como se trata en el asunto bajo estudio, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, auto de 22 noviembre de 1994, exp. S-414; auto de 30 de enero de 2003, exp. 22855; auto de 17 de julio de

2003, exp. 21620; sentencia de 24 agosto de 2000, exp. 11318 y de 4 de abril de 2002, exp. 17244.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 75 / DECRETO 679 DE 1994ARTÍCULO 19

CONTRATO DE SEGURO – Cobro de obligaciones derivadas del contrato de seguro / CONFORMACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO - Contrato estatal, el acto administrativo ejecutoriado que declara la ocurrencia del siniestro y la respectiva póliza de garantía / CONFORMACIÓN DE TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO – Indebida conformación que da lugar a negar el mandamiento de pago [L]a Sala destaca que en los procesos para el cobro de obligaciones derivadas del contrato de seguro suscrito por el contratista en beneficio de la entidad contratante, como ocurre en el asunto bajo estudio, en el cual el contratista C & A International Business S.A. tomó con Seguros del Estado S.A., en favor de la Fiscalía General de la Nación, la garantía única de seguro de cumplimiento No. 9600994 para garantizar el cumplimiento del contrato de compraventa No. 0004 de 1996 y prorrogada la garantía de calidad se constituyó la póliza de seguro de cumplimiento ante entidades estatales No. 98146647, la cual había sido acordada por las partes mediante acta del 5 de agosto de 1998; en tales casos la jurisprudencia ha expresado que el título ejecutivo se conforma básicamente con el contrato estatal, el acto administrativo ejecutoriado que declara la ocurrencia del siniestro y la respectiva póliza de garantía. […] Por lo tanto, si la obligación por

cuya ejecución se adelanta este proceso, emana de un contrato de compraventa de equipo de comunicaciones, de la correspondiente póliza de garantía y de los actos administrativos mediante los cuales la administración declaró el incumplimiento por parte del contratista e hizo efectivo el amparo de cumplimiento de dicho contrato, una vez valorados los documentos aportados al proceso, se tiene que los mismos no configuran un título ejecutivo complejo, del cual se derive una obligación clara, expresa y exigible a cargo de Seguros del Estado S.A., como quiera que sólo se aportaron las resoluciones Nos. 000803 y 001026 de 1999, las que, como se dijo, declararon la ocurrencia del siniestro de incumplimiento del mencionado contrato. En tales condiciones, contrario a lo sostenido por el tribunal, los citados actos administrativos, por sí solos, no constituyen título ejecutivo idóneo para la ejecución pretendida en la demanda, pues, como quedó anotado, para esos efectos era necesario integrar el título de recaudo con el contrato estatal de compraventa No. 0004 de 1996, las pólizas de seguros otorgadas por Seguros del Estado S.A. cuya nomenclatura ya fue referida y las decisiones de la administración, debidamente notificadas y ejecutoriadas. Como tal circunstancia no tuvo ocurrencia en el presente asunto, la Sala revocará la providencia recurrida, mediante la cual el tribunal libró mandamiento de pago en favor de la ejecutante y, en su lugar, negará la pretensión así formulada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia

de 12 de octubre de 2000, exp. 18604.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-26-000-2001-00123-01(22855)

Actor: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Demandado: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Y C & A INTERNATIONAL

BUSINESS S.A.

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de Seguros del Estado S.A. contra el auto proferido el 24 de mayo de 2001 por

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección “A”, mediante el cual dispuso: "PRIMERO: Líbrase mandamiento de pago a favor de la Fiscalía General de la Nación y en contra de la Compañía de Seguros el Estado S.A. y C & A International Business S.A. por las siguientes sumas: “A. Ciento Setenta Millones Doscientos Noventa y Cinco mil Pesos ($170.295.000). “B. Intereses moratorios que se liquidarán conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia. “SEGUNDO: El pago ordenado en el numeral precedente deberá efectuarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación. “TERCERO: Téngase al doctor Franklin Barón Ordóñez, como apoderado de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 67 del C.P.C.” (fl. 62).

I.- ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Fiscalía General de la Nación, por intermedio de apoderado judicial, demandó en proceso ejecutivo a Seguros del Estado S.A. y a la sociedad C & A. International Business S.A. para solicitar el reconocimiento de las siguientes pretensiones. “1. Se libre mandamiento ejecutivo a favor de la Fiscalía General de la Nación y en contra de Seguros del Estado S.A. y C & A International Business S.A. por las siguientes sumas de dinero: “a. Por la suma de CIENTO SETENTA MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL PESOS ($170.295.000.oo), por concepto de la garantía ofrecida en la ejecución de un contrato con mi representada, cuyo siniestro fue declarado por la Administración mediante acto que se encuentra debidamente ejecutoriado. “b. Por la suma de dinero equivalente de los intereses moratorios equivalentes a la tasa de interés corriente incrementado en un 50% siempre y cuando no exceda de los límites legales, desde cuando ocurrió el siniestro o se hizo exigible la obligación, hasta cuando se haga el pago total de la misma. “2. Simultáneamente con el mandamiento ejecutivo decrétese el embargo y secuestro de los saldos o dineros depositados en las siguientes cuentas, cuyo titular es la compañía Seguros del Estado S.A.: “a) De la cuenta corriente No. 008809934-3 del Banco de Bogotá Oficina Chicó. “b) De la cuenta corriente No. 62701233-9 del Banco Ganadero

Sucursal Centro Andino. “3. Se condene en costas a la parte demandada.” (fl. 3 cdno. 2 negrilla y mayúsculas fijas del original). 2.- El auto apelado Mediante auto del 24 de mayo de 2001 (fls. 59 a 62 cdno. ppal.), el a quo libró mandamiento de pago en los términos que quedaron consignados, al encontrar que los documentos aportados conformaban un título ejecutivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.

3. El recurso de apelación y su trámite lnconforme con tal decisión, la compañía de seguros ejecutada interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, con fundamento en que la parte demandante no integró en debida forma el título complejo de ejecución, pues la sola resolución que declara la ocurrencia del siniestro no presta mérito ejecutivo contra la aseguradora.

En uno de los apartes del recurso señaló: “El H. Tribunal profirió mandamiento ejecutivo con base en la demanda presentada por la Fiscalía y de los documentos anexos, entre los cuales, según lo dicho antes, no figura (n) la póliza (s) de cumplimiento a favor de entidades Estatales expedida por la Aseguradora, en consecuencia, el ejecutante no acreditó en debida forma el título complejo de ejecución contra Seguros del estado S.A. y por eso el mandamiento debe revocarse en su integridad en lo que se refiere a mi patrocinada.” Mediante auto del 25 de abril de 2002 (fls. 66 a 68), el tribunal confirmó el auto recurrido, con fundamento en el siguiente razonamiento:

“En el presente caso el título ejecutivo que sirvió de fundamento para librar mandamiento de pago a favor de la Fiscalía General de la Nación y en contra de la Compañía de Seguros del Estados S.A. y C & A International Business S.A. lo constituye la resolución que declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento y que ordenó hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento, ordenándose comunicar ésta a la compañía de seguros para que esta procediera al pago en su calidad de garante de la firma C & A International Business S.A. y la resolución confirmatoria de ésta, de donde como se analizó en su oportunidad se desprende una obligación clara, expresa y actualmente exigible, sin que sea óbice el no haberse aportado como documento integrante del título ejecutivo complejo la póliza de seguro de cumplimiento, la cual se aportó al proceso con posterioridad al auto que ordenó librar mandamiento de pago.” Luego de repartido el proceso en esta instancia, mediante auto del 5 de septiembre de 2002 el recurso fue admitido.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con fundamento en los hechos de la demanda y los documentos anexos a la misma, se destacan los siguientes aspectos: a) Entre la Fiscalía General de la Nación y la firma C & A.

International Business S.A. suscribieron el contrato estatal de compraventa No. 0004 de 1996, por el que el contratista se comprometió para con la entidad estatal a venderle y entregarle debidamente instalado y en perfecto estado de funcionamiento un equipo técnico de seguridad de comunicaciones, el cual tuvo un valor de $340’590.000. Entre las obligaciones contraídas por el contratista se encontraba la

de proporcionar gratuitamente, actualización tecnológica del equipo en lo referente al software y al hardware, durante dos años. b) Para amparar la obligaciones surgidas de dicho contrato, la firma C & A. International Business S.A. constituyó el 26 de diciembre de 1996 la garantía única de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales No. 9600994 expedida por Seguros del Estado S.A. y mediante certificado de modificación No. 176035 prorrogó la garantía de calidad, constituyendo para el efecto la póliza de seguro de cumplimiento ante entidades estatales No. 98146647. c) Que debido a cambios en los protocolos de comunicación de las compañías operadoras de teléfonos celulares existentes en Colombia, y en virtud de la estipulación referente a la actualización del equipo adquirido, la fiscalía solicitó al contratista proceder en ese sentido. Previa suscripción de un acta de actualización, el equipo le fue devuelto al contratista para esos efectos, comprometiéndose a devolverlo debidamente actualizado el 5 de agosto de 1998, caso que no tuvo ocurrencia en este asunto, es decir, el contratista incumplió sus obligaciones contractuales. d) Por esta razón, la Fiscalía General de la Nación profirió las resoluciones Nos. 000803 y 001026 del 26 de julio y 16 de noviembre de 1999, mediante las cuales, en forma respectiva, declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento, ordenando en consecuencia hacer efectiva la respectiva póliza de seguro y resolvió el recurso de reposición, confirmando la decisión. Visto lo anterior y por las razones que se exponen a continuación, la

Sala revocará la providencia recurrida, mediante la cual el tribunal de primer grado libró mandamiento de pago en contra de Seguros del Estado S.A. y de la sociedad C & A. International Business S.A.

1. Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

El artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que a la jurisdicción contencioso administrativa le compete el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución. En auto del 22 de noviembre de 1994, expediente S-414, la Sala Plena de la Corporación explicó el alcance de esta norma, de la siguiente manera: “...de la norma transcrita claramente se infiere que la ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso de proceso de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. Observa que la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, sí es una tendencia legislativa...”

Así mismo, mediante sentencia del 24 de agosto de 2000, expediente 11318, actor: Hernando Pinzón, en la cual se declaró la nulidad del artículo 19 del Decreto 679 de 1994, la Sala precisó la naturaleza jurídica del contrato de seguro, y, le atribuyó a esta jurisdicción, la competencia para conocer de los procesos de ejecución de las obligaciones derivadas de este contrato, suscrito por el contratista en favor de las entidades públicas, en los siguientes términos: “En lo que toca con el contrato de seguro, se observa que por naturaleza se trata de un contrato sometido a las reglas del derecho privado, el cual goza de las siguientes características: “Es bilateral porque crea obligaciones recíprocas para el asegurador y el tomador, es oneroso, pues, compromete al primero a pagar el siniestro y al segundo a reconocer el valor de la prima; es aleatorio en razón a la contingencia a que quedan sometidas las partes y es de ejecución sucesiva por su cumplimiento progresivo. Este contrato se perfecciona con la suscripción de la póliza, que constituye la prueba del contrato y recoge las condiciones generales del convenio. “Además dicho documento no requiere de otro adicional para su perfeccionamiento. “Frente a los contratos estatales, el contrato de seguro presenta las siguientes características: “a) Si bien el contrato de seguro por naturaleza es derecho privado; la cláusula de garantía incorporada en los contratos estatales es de orden público, puesto que su finalidad es la protección del patrimonio público y la administración no puede renunciar a ella. “b) No es un contrato unilateral en sentido estricto, mas bien afecta

finalmente, tanto a las dos partes contratantes, como al beneficiario. “c) Es irrevocable por el contratista, por lo tanto la garantía no expirará por revocación unilateral aún tratándose de mora en el pago de la prima, está tampoco expirará y no podrá la compañía de seguros alegaría como excepción ante la entidad estatal y por el contrarío, deberá reconocer el monto asegurado. “d) Bajo el régimen del Decreto 222 de 1983, los contratos de garantía formaban parte integrante de aquél que se garantizaba, es decir el artículo 70 se ocupó en señalar su carácter accesorio. Esta disposición fue derogada con la entrada en vigencia de la Ley 80, por lo tanto no existe un respaldo positivo que asegure dicho carácter. “Ahora bien, bajo la Ley 80 de 1993, el contrato de seguro constituye un contrato autónomo, pero colabora en el desempeño de la función pública dado el carácter del patrimonio que protege y puesto que el beneficiario es directamente la administración. “No obstante su autonomía, el contrato estatal constituye la razón principal que da origen al contrato de seguro y se une de tal modo que su cumplimiento y ejecución dependen del primero. Si bien, el contrato de seguro estrictu sensu no es un contrato estatal, en virtud de ser celebrado entre dos particulares en beneficio de un tercero, este tercero es siempre la administración pública. El otorgamiento de la garantía tiene justificación en interés del patrimonio estatal, lo cual le confiere un tratamiento especial, distinto de los contratos celebrados entre particulares; tanto es así que la constitución de la garantía y su aprobación son requisitos

indispensables para la ejecución del contrato. “De otro lado no debe perderse de vista que el contrato de seguro nace y muere con el contrato estatal, sí este se desarrolla normalmente, y se prolonga en el tiempo solo si el contratista incumple las obligaciones derivadas del contrato. “Lo anterior permite deducir que una vez declarado el incumplimiento de las obligaciones del contratista y configurado el siniestro, se ordenará hacer efectiva la garantía otorgada, mediante acto administrativo, el cual podrá ser objeto de recursos en la vía gubernativa, pero la ejecución no podrá tramitarse mediante el procedimiento de la jurisdicción coactiva, sino mediante el proceso ejecutivo ante esta jurisdicción.” En este orden de ideas, la Sala concluye que la competencia para conocer del proceso ejecutivo derivado de la póliza otorgada por el contratista en aras de garantizar el cumplimiento de un contrato estatal, como se trata en el asunto bajo estudio, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. El asunto de fondo.

Consiste en establecer si los documentos allegados por la parte ejecutante constituyen título ejecutivo en contra de los demandados, conforme a las previsiones del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil. A ese respecto se observa que con la demanda se allegaron como título de recaudo los siguientes documentos: a) Resolución No. 000803 de 26 de julio de 1999, expedida por la Directora Nacional Administrativa y Financiera del ente demandado, a través de la cual declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento del contrato compraventa No. 0004 de 1996 y se ordenó hacer efectiva la póliza que cubría tal

eventualidad. b) Resolución No. 001026 del 16 de noviembre del mismo año, expedida por la misma funcionaria, confirmando el anterior acto administrativo. Ahora bien, en lo que concierne al disentimiento de la parte recurrente, se tiene que este radica en que la sola resolución que declaró la ocurrencia del siniestro de incumplimiento no constituye título ejecutivo contra la aseguradora, pues estima que además de tal acto administrativo, debió allegarse la póliza de cumplimiento por ellos expedida, la cual no fue arrimada a la actuación y, por tanto, no se acreditó en debida forma el título de ejecución. Sobre ese particular, la Sala destaca que en los procesos para el cobro de obligaciones derivadas del contrato de seguro suscrito por el contratista en beneficio de la entidad contratante, como ocurre en el asunto bajo estudio, en el cual el contratista C & A International Business S.A. tomó con Seguros del Estado S.A., en favor de la Fiscalía General de la Nación, la garantía única de seguro de cumplimiento No. 9600994 para garantizar el cumplimiento del contrato de compraventa No. 0004 de 1996 y prorrogada la garantía de calidad se constituyó la póliza de seguro de cumplimiento ante entidades estatales No. 98146647, la cual había sido acordada por las partes mediante acta del 5 de agosto de 1998; en tales casos la jurisprudencia ha expresado que el título ejecutivo se conforma básicamente con el contrato estatal, el acto administrativo ejecutoriado que declara la ocurrencia del siniestro y la respectiva póliza de garantía. En efecto, en sentencia del 12 de octubre de 2000, expediente

18604, actor: Distrito Capital de Bogotá, la Sala se pronunció en el siguiente sentido: “...¿Cuándo nace la obligación de indemnizar por parte del asegurador?. Es decir: ¿A partir de cuándo es exigible por la Administración al Asegurador el pago de la acreencia?. “Cuando el beneficiario del contrato de seguros es la Administración, la obligación de indemnizar por parte del Asegurador se hará exigible sólo cuando el acto administrativo constitutivo que reconozca la existencia del siniestro, el cual concreta una, obligación clara y expresa, esté en firme. “En efecto: el Código Contencioso Administrativo enseña lo siguiente sobre el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos: ‘Artículo 64. Salvo norma expresa en contrarío, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados’. “Ese acto administrativo es la manifestación jurídica de reconocimiento del acaecimiento del riesgo asegurado (hecho). “Por lo tanto, cuando el Estado reconoce, en acto administrativo, la existencia del siniestro de estabilidad de obra o de otros de carácter contractual en contra del asegurador puede concluirse que el crédito a favor de la Administración si tiene fuente en el contrato estatal, pues, de una parte, el siniestro que debe indemnizar el Asegurador es el reconocido por la Administración y, de otra, la causa del acaecimiento del riesgo asegurado no es

nada menos que el incumplimiento del contratista estatal. “Además en apoyo de lo anterior puede recurrirse al Código de Comercio el cual califica como víctima al beneficiario del contrato de seguro de responsabilidad. Por lo tanto si la responsabilidad del asegurador proviene de que acaeció el riesgo asegurado por el tomador, es decir el incumplimiento contractual del contratista de la Administración, se colige también que el reconocimiento del siniestro en acto administrativo que manifiesta una obligación clara expresa contra el asegurador, cuando esté en firme (exigibilidad), conformará con otros documentos una acreencia derivada de un contrato estatal. Esos documentos son: el contrato estatal y la garantía. Por lo tanto, si la obligación por cuya ejecución se adelanta este proceso, emana de un contrato de compraventa de equipo de comunicaciones, de la correspondiente póliza de garantía y de los actos administrativos mediante los cuales la administración declaró el incumplimiento por parte del contratista e hizo efectivo el amparo de cumplimiento de dicho contrato, una vez valorados los documentos aportados al proceso, se tiene que los mismos no configuran un título ejecutivo complejo, del cual se derive una obligación clara, expresa y exigible a cargo de Seguros del Estado S.A., como quiera que sólo se aportaron las resoluciones Nos. 000803 y 001026 de 1999, las que, como se dijo, declararon la ocurrencia del siniestro de incumplimiento del mencionado contrato. En tales condiciones, contrario a lo sostenido por el tribunal, los citados actos administrativos, por sí solos, no constituyen título ejecutivo idóneo

para la ejecución pretendida en la demanda, pues, como quedó anotado, para esos efectos era necesario integrar el título de recaudo con el contrato estatal de compraventa No. 0004 de 1996, las pólizas de seguros otorgadas por Seguros del Estado S.A. cuya nomenclatura ya fue referida y las decisiones de la administración, debidamente notificadas y ejecutoriadas. Como tal circunstancia no tuvo ocurrencia en el presente asunto, la Sala revocará la providencia recurrida, mediante la cual el tribunal libró mandamiento de pago en favor de la ejecutante y, en su lugar, negará la pretensión así formulada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E: PRIMERO: REVOCASE la providencia recurrida, esto es, la proferida el día 24 de mayo de 2001, por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar se dispone: Niégase el mandamiento de pago deprecado en la demanda.

SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUELVASE el proceso al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente de Sala

ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA