CE-25000-23-26-000-2001-00428-01(21171)-2002

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO /

IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / PRESUPUESTOS

PARA LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN /

IMPROCEDENCIA DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN

[S]e tiene que la ausencia de soportes de las facturas cobradas por parte del Hospital Clínica San Rafael, crean incertidumbre frente al monto real de algunos de los valores reclamados, lo que le impide a la Sala, impartirle aprobación al acuerdo conciliatorio celebrado por las partes, porque ello violaría la exigencia de respaldo probatorio prevista en el artículo 73 de la Ley 446 de 1998, en cuanto regula las causas por las cuales se debe improbar la conciliación. […] Se colige de lo anterior, que si el juez no encuentra las pruebas necesarias para establecer los presupuestos de hecho y de derecho del acuerdo conciliatorio, no puede impartirle aprobación pues una decisión en ese sentido sería lesiva para los intereses del patrimonio estatal. Ahora bien, no puede aprobarse parcialmente el acuerdo conciliatorio, dado que la conciliación judicial, es uno de los mecanismos que la ley otorga a las partes y a la jurisdicción para poner fin a la contienda que dio origen al proceso y no es jurídicamente posible, aprobarlo en algunos de sus apartes, por cuanto ello implicaría alterar la voluntad de las partes que pretendieron una conciliación por un valor total. En consecuencia, como los documentos aportados al proceso, no proporcionan a la Sala los elementos suficientes para aprobar al acuerdo conciliatorio logrado entre las partes, la Sala confirmará la providencia recurrida.

PROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN / CONCILIACIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA / PRESUPUESTOS PARA LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN La Sala con fundamento en la ley, en reiterada jurisprudencia, (autos 15421 de 25 de marzo de 1999 y 15872 de 8 de abril de 1999), ha definido los siguientes presupuestos para la aprobación de la conciliación contencioso administrativa: Que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes. Que las entidades estén debidamente representadas. Que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y disponer de la materia objeto del convenio. Que no haya operado la caducidad de la acción. Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración. Que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos para la aprobación de la conciliación contencioso administrativa, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 8 de abril de 1999, rad. 15872, C. P. Daniel Suárez Hernández.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-26-000-2001-00428-01(21171)

Actor: HOSPITAL UNIVERSITARIO CLÍNICA SAN RAFAEL

Demandado: SECRETARÍA DE SALUD Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el Hospital Universitario Clínica San Rafael y la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, contra el auto de 8 de mayo de 2001 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, mediante el cual resolvió: “Impruébase la conciliación prejudicial lograda en diligencias del 14 y 20 de febrero de 2001 entre la Secretaría de Salud de

Cundinamarca y el Hospital Universitario Clínica San Rafael”.

I. ANTECEDENTES.

1. El Hospital Universitario Clínica San Rafael y la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, celebraron los contratos PS 017/99, con fecha ilegible de la época en que fue firmado y PS 378/99 suscrito el 20 de septiembre de 1999 , por valores de $77.000.000.oo y $150.000.000.oo respectivamente (fls. 31 a 43 cdno. 3), cuyo objeto fue la prestación de los servicios especializados y subespecializados médicos de tercero y cuarto nivel de atención, que el hospital se comprometió a prestar a los pacientes de Cundinamarca estratos 1, 2 y 3, que no estuvieran afiliados o no fueran beneficiarios de ninguna entidad de seguridad social en salud y procedimientos que no cubrieran el plan obligatorio de salud subsidiado, remitidos por los organismos públicos del departamento, adscritos a la Secretaría de Salud de Cundinamarca y los no remitidos que ingresaran por urgencias procedentes y

residentes en los municipios de Cundinamarca.

2. El 19 de diciembre de 2000, el Hospital Universitario Clínica San Rafael, presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Cincuenta de lo Judicial, para obtener el pago de $1.322.466.823.oo por la atención a pacientes y beneficiarios de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, durante el año 1999 en las diferentes especialidades de acuerdo con las autorizaciones debidamente soportadas. (fls. 1 a 3 cdno. 3).

3. El trámite conciliatorio se adelantó en la Procuraduría Tercera Judicial, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del cual las partes suscribieron el acta de conciliación de 14 de febrero de 2001, llegando a un acuerdo parcial por la suma de $1.179.486.434.oo, con fundamento en las facturas relacionadas en las certificaciones de auditoría médica, con un saldo correspondiente al período de 1999. (fls 7 a 13 cdno. 2).

4. El 20 de febrero de 2001, se llevó a cabo audiencia de conciliación complementaria, a solicitud de los interesados, para corregir valores equivocados, que se anotaron en tres certificados, incluidos en el acta que la Procuraduría Tercera Judicial Administrativa levantó en la primera audiencia celebrada el 14 de febrero del mismo año, en los siguientes términos: “AUD 1299 el valor real es de $6.176.513 y no $6.739.533 como aparece en el cuadro anterior; AUD 325, el valor real certificado es $42.018.818 y no $42.018.510 como

aparece en el cuadro; y el AUD 1353 el valor real certificado es de $4.286.661 y no como aparece en el cuadro $1.181.672”, ratificando que el valor conciliado es por la suma de $1.179.486.434.oo. (fls. 18 a 20 cdno. 2).

5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto apelado, improbó la conciliación lograda precisando que el Comité de Conciliación y Transacción de la Secretaría de Salud de Cundinamarca acuerda conciliar con el Hospital Universitario Clínica San Rafael la deuda hasta el equivalente a un cincuenta por ciento (50%) de acuerdo a la disponibilidad presupuestal con que cuenta, sin embargo, la conciliación se llevó a cabo por el cien por ciento (100%) del valor certificado por la Dirección de Vigilancia y Control, esto es,

$1.179.496.434.oo.

6. El Hospital Universitario Clínica San Rafael y la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, (fls.38 y 45 a 47 cdno.1), impugnaron la decisión del a-quo, controvirtiéndola con las siguientes argumentaciones:

a. Señalaron que la conciliación se formuló por $1.422.466.823.oo, suma que equivale al 50% de la deuda que tenía la Secretaría de Salud con el Hospital, sin embargo la propuesta parcial sólo se hace por $1.179.486.434 suma esta que es inferior al 50% de la obligación total. b. Manifestaron que es errónea la decisión del tribunal de improbar la conciliación, porque el Comité de Conciliaciones y Transacción de la Secretaría de

Salud acordó conciliar el 50% del valor total de la deuda y no del valor certificado por la Dirección de Vigilancia y Control. c. Mantener la decisión del a-quo, afirman, lesiona los intereses patrimoniales de la Secretaría de Salud, por cuanto necesariamente se verán avocados a un proceso jurídico que acarreará intereses de mora de dos años, indexación, honorarios, costas del proceso, cifras que dentro de la conciliación no han quedado pactadas. d. Además, alegan que el no pago de la deuda, generaría un enriquecimiento sin causa a la entidad solicitada y un detrimento de los intereses patrimoniales de la entidad solicitante.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de entrar a resolver sobre el fondo del asunto, se relacionan a continuación las pruebas que obran dentro del expediente, así:

1. Solicitud de conciliación prejudicial presentada por el Hospital Universitario Clínica San Rafael, citando a la Secretaría de Salud de Cundinamarca (fls. 1 a 3 cdno. 3).

2. Cuenta de Cobro 002 de 27 de noviembre de 2000 (fls 6 a 14 cdno 3).

3. Copias de los contratos de prestación de servicios especializados de III y IV nivel números 382/98, 017/99 y 378/99, (fls. 15 a 43 cdno. 3).

4. Liquidaciones de servicios y oficios remisorios de pacientes y beneficiarios, glosadas en 291 carpetas enumeradas del número 1 al 218, encontrándose repetidas las números 128 y 216, del 249 al 320, la número 300 no la enviaron, empacadas en seis cajas.

5. Una carpeta que contiene fotocopias de certificados de auditoría de servicios y de salud, suscritas por la Coordinadora del Area Asistencial y la Directora de la Dirección de Vigilancia y Control, en 203 folios.

6. Un diskette de la conciliación prejudicial, entre el Hospital Universitario Clínica San Rafael y la Secretaría de Salud de Cundinamarca.

7. Constancia de fecha 7 de septiembre de 2001, certificando que el acuerdo se autorizó hasta el 50% de la deuda de la I.P.S y que la obligación ascendía aproximadamente a $3.000.000.000.oo, suma que correspondía a las cuentas presentadas por él hospital a 5 de febrero de 2001, (fl. 48 cdno.1).

8. Actas de la conciliación prejudicial números 008 y 008 A de 14 y 20 de febrero de 2001, levantadas por la Procuraduría Tercera Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls.7 a 13 y 18 a 20 cdno.2).

9. Acta del Comité de Conciliación, expedida el 5 de febrero de 2001, por el Director Administrativo y Financiero del Departamento de Cundinamarca, donde acuerda conciliar con el Hospital Universitario Clínica San Rafael, hasta el cincuenta por ciento (50%) de acuerdo a la disponibilidad presupuestal con que cuente la Secretaría de Salud. (fl. 24 cdno.2).

La Sala con fundamento en la ley, en reiterada jurisprudencia, (autos 15421 de 25 de marzo de 1999 y 15872 de 8 de abril de 1999), ha definido los

siguientes presupuestos para la aprobación de la conciliación contencioso administrativa: - Que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes - Que las entidades estén debidamente representadas - Que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y disponer de la materia objeto del convenio - Que no haya operado la caducidad de la acción - Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración - Que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación. Señala el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, en materia de conciliación, que: “Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo”. En el expediente, se encuentra demostrado que el Hospital Universitario Clínica San Rafael y la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, suscribieron los contratos PS-017/99 y PS 378-99, por $40.000.000 y $77.000.000, los que sumados ascendieron a $117.000.000. El Hospital Universitario Clínica San Rafael, el 19 de diciembre de 2000, presentó solicitud de conciliación prejudicial, a efectos de obtener el pago de las facturas sin cancelar por la suma de $1.422.466.823.oo, con ocasión de la

prestación de los servicios de salud, entre los meses de enero y diciembre de 1999, acuerdo al que llegaron parcialmente las partes, pero por un valor inferior, esto es por $1. 179.486.434.oo. (fls. 1 a 3 cdno. 3). Referente a la forma de pago, las partes en la cláusula tercera de los contratos pactaron la cancelación de los costos de la atención facturada, en contraprestación del servicio, encontrando la Sala que como la suma de $1.179.486.434.oo conciliada sobrepasa el valor de los contratos celebrados en 1999, figura una cantidad pendiente, no previsible en los contratos, a cargo la Secretaría de Salud del Departamento, que debe asumir. En el parágrafo del artículo tercero de los contratos, las partes acordaron: “EL HOSPITAL informará a la GERENCIA PARA LA SALUD cuando el valor de la facturación supere el sesenta por ciento (60%) del valor del contrato, para coordinar la remisión de pacientes y proveer el momento de celebración de un nuevo contrato. EL HOSPITAL se abstendrá de recibir nuevos pacientes cuando la facturación cubra el valor del contrato”. Pese a la cláusula anterior, si bien las partes estaban obligadas a celebrar y suscribir otro contrato, dado que el valor de las facturas por los servicios prestados, sobrepasaron el 60% del valor contratado, la falta de formalización del vínculo contractual no conduce a desconocer las situaciones jurídicas configuradas. Por lo tanto, a pesar de no haberse perfeccionado nuevo contrato, la Secretaría de Salud de Cundinamarca queda obligada a restituir aquella parte

correspondiente al servicio de salud prestado, para evitar un enriquecimiento sin causa. Mediante el procedimiento de la conciliación, existe la posibilidad de compensar los gastos o de reconocer aquellos que resulten en favor de una de las partes, de conformidad con la ley, o que voluntariamente acuerden, conforme lo probado. Según acta que se levantó el 5 de febrero de 2001, el Comité de Conciliación de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, manifestó: “… con el fin de tratar como único punto lo relacionado con las solicitudes de conciliación prejudicial que ante la Procuraduría General de la Nación, Procuradurías Delegadas ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adelantan el Hospital Universitario Clínica San Rafael y el Hospital la Misericordia que sin respaldo contractual han venido prestando servicios de salud a personas residentes en los diferentes Municipios del Departamento de Cundinamarca en segundo, tercero y cuarto nivel de atención, que de acuerdo a lo previsto en la Constitución Política y en la Ley 60 de 1993 es competencia de los departamentos, dada la similitud de las peticiones del comité atendiendo las instrucciones del Señor Secretario de Salud, acuerda conciliar con las I.P.S. mencionadas la deuda de cada una de estas hasta el equivalente a un cincuenta por ciento (50%) de acuerdo a la disponibilidad presupuestal con que cuenta la Secretaría; teniendo en cuenta que las facturas estén debidamente revisadas y certificadas por la Dirección de Vigilancia y Control”. (fls. 24 cdno.2). En el acervo probatorio allegado, no obra el certificado de

disponibilidad presupuestal, documento éste que permitiría a la Sala establecer si la suma cobrada por el hospital, puede ser imputada a la partida presupuestal correspondiente, para la vigencia fiscal de 1999. Además, se encontraron inconsistencias del acuerdo conciliatorio, de una parte, en los valores de las facturas anotadas en el acta de conciliación de 14 de febrero de 2001 que levantó la Procuraduría Tercera Judicial Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que varias de ellas, no están debidamente respaldadas, porque les falta la relación de pacientes y los respectivos soportes o autorizaciones de la gerencia por beneficiario atendido, ni tampoco la indicación de las sumas canceladas por el paciente y los saldos a pagar por la gerencia de la Secretaría de Salud. De otra parte, aparecen facturas con valores superiores a los anotados en el acuerdo conciliatorio. Las facturas que a juicio de la Sala, se enviaron sin la totalidad de los soportes, pese a ser indispensables, aparecen distinguidas con los números: 805040, 800359, 826040, 825226, 773021, 742894, 863429, 870811, 858653, 864005, 882174, 881789, 896198, 896167, 896190, 957376, 957358, 957383743488, 957412824143, 961217-896814, 961181 y 259. Así las cosas, se tiene que la ausencia de soportes de las facturas cobradas por parte del Hospital Clínica San Rafael, crean incertidumbre frente al monto real de algunos de los valores reclamados, lo que le impide a la Sala,

impartirle aprobación al acuerdo conciliatorio celebrado por las partes, porque ello violaría la exigencia de respaldo probatorio prevista en el artículo 73 de la Ley 446 de 1998, en cuanto regula las causas por las cuales se debe improbar la conciliación. En efecto, la citada disposición preceptúa: “Artículo 73. “La autoridad judicial improbará ella cuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público”. Se colige de lo anterior, que si el juez no encuentra las pruebas necesarias para establecer los presupuestos de hecho y de derecho del acuerdo conciliatorio, no puede impartirle aprobación pues una decisión en ese sentido sería lesiva para los intereses del patrimonio estatal. Ahora bien, no puede aprobarse parcialmente el acuerdo conciliatorio, dado que la conciliación judicial, es uno de los mecanismos que la ley otorga a las partes y a la jurisdicción para poner fin a la contienda que dio origen al proceso y no es jurídicamente posible, aprobarlo en algunos de sus apartes, por cuanto ello implicaría alterar la voluntad de las partes que pretendieron una conciliación por un valor total. En consecuencia, como los documentos aportados al proceso, no proporcionan a la Sala los elementos suficientes para aprobar al acuerdo conciliatorio logrado entre las partes, la Sala confirmará la providencia recurrida. Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. CONFIRMASE el auto recurrido, esto es, el proferido el 8 de mayo de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección TerceraSubsección “B”.

2. En firme este proveído, DEVUELVASE el proceso al Tribunal de origen.

COPIESE y NOTIQUESE. CUMPLASE.

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR