CE-25000-23-26-000-2001-01290-01(21648)-2002

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA

DEMANDA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS MÉDICOS /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

MÉDICOS / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Al existir un documento firmado por las partes que contiene las condiciones en que se prestarían los servicios y se pagarían los mismos, como lo destaca la demandante y la sala lo encuentra probado, la acción contractual que se invocó es la procedente, al margen de los cuestionamientos que al mismo pueda formular la parte demandada en el desarrollo del proceso.

ADMISIÓN DE LA DEMANDA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS MÉDICOS / CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL La Sala considera, con fundamento en lo expuesto, que en el presente caso la demanda debe ser admitida, puesto que la conducta antijurídica que le imputa la demandante a la demandada no haber cumplido con la obligación principal del contrato que celebraron. Es el mismo supuesto de los casos destacados y pese a que ocurrieron en el año 1996 y aquella se presentó el 12 de junio de 2001, lo fueron en vigencia del art. 55 de la ley 80 de 1993 y antes de la expedición de la ley 446 de 1998. Por consiguiente, podía la parte actora acogerse al término de prescripción de la acción de 20 años establecido en esa disposición.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 55

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término de caducidad de controversias contractuales, en eventos de conductas antijurídicas contractuales, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 9 de marzo de 2000, rad. 17333, C. P.

María Elena Giraldo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-26-000-2001-01290-01(21648)

Actor: CLÍNICA DE ARTRITIS Y REHABILITACIÓN E.U.

Demandado: CAJA DE PREVISIÓN DE COMUNICACIONES Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 7 de julio de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda por ineptitud sustantiva.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio de la acción contractual, la Clínica de Artritis y Rehabilitación E.U., presentó el 12 de junio de 2001 demanda en contra de Caprecom – Ministerio de Comunicaciones, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “Que CAPRECOM E.P.S incumplió el contrato celebrado con la clínica de Artritis y Rehabilitación, al haberse beneficiado con los servicios de ella contratados y no haber cumplido con la contraprestación a su cargo,

consistente en pagar el valor de los servicios médicos contratados, conforme a las tarifas de CAPRECOM E.P.S. vigentes entre abril y noviembre de 1996. Que consecuencialmente, se encuentra obligada a cancelar a la sociedad demandante a una indemnización título (sic) de LUCRO CESANTE Y DAÑO EMERGENTE, correspondiente a $114.811.000,oo, suma que se discrimina de la siguiente manera: . LUCRO CESANTE $39.194.948,oo cuya indexación a la fecha estimamos en $70.839.380,oo, aplicando para tales efectos las tasas de IPC certificadas por el Dane entre 1997 y 2000. . DAÑO EMERGENTE, correspondiente a Intereses de mora calculados en términos del inciso segundo del numeral octavo del artículo cuarto de la Ley 80 de 1993, que ascienden a la suma de $43.972.500,oo calculados a razón de un 33.6% para 1997, 29,7% para 1998, 28.7% para 1999 y 20.75% para 2000. Los valores indicados en los párrafos anteriores, deberán ser actualizados a la fecha en que se efectúe el pago.” La parte demandante fundó sus pretensiones entre otros, en los siguientes hechos: Que entre CAPRECOM y la Clínica de Artritis y Rehabilitación, se celebró en marzo de 1996 un convenio de prestación de servicios en virtud del cual la clínica se obligaba a prestar servicios de consulta médica especializada a los afiliados de Caprecom, de acuerdo con las tarifas establecidas por Caprecom E.P.S. La clínica prestó los servicios a los afiliados entre los meses de abril y noviembre

de 1996 y hubo de suspenderlos a partir de este último mes, en tanto las cuentas de cobro correspondientes no fueron pagadas. La Clínica insistió verbalmente y por escrito el pago de los servicios y sólo el 4 de noviembre de 1998 Caprecom le sugirió que para pagarle las cuentas radicadas debía promover una conciliación, ya que esas cuentas no estaban respaldadas en un acto administrativo o contrato y pese a que la demandante la promovió, tampoco por esta modalidad se logró la cancelación de los servicios por parte de Caprecom.

2. El auto del tribunal.

El Tribunal rechazó la demanda por ineptitud sustantiva de la misma, en razón a que entre la parte actora y la Caja de Previsión de Comunicaciones CAPRECOM E.P.S no se celebró un contrato estatal, “toda vez que el documento que obra a folios 1 a 3 c.2 titulado “convenio” carece de la fecha de su expedición e igualmente carece de la firma autógrafa del representante legal de la entidad demandada”. A lo anterior suma el hecho de que el jefe de Cuentas y el Tesorero General de CAPRECOM certificaron que las cuentas allegadas por la demandante “no están respaldadas por un acto administrativo o contrato estatal alguno”. “Por otro lado y en gracia de discusión, de existir un contrato estatal sería aplicable el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo el cual señala que el término de caducidad en tratándose de acciones contractuales... será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirven de fundamento”. Concluyó que si la última cuenta de cobro fue presentada por la accionante el 2 de

diciembre de 1996 y la demanda fue presentada el 12 de junio de 2001, ha transcurrido un período mayor de 2 años, configurándose el fenómeno jurídico procesal de la caducidad.

3. El recurso de apelación.

La parte actora disiente de la decisión del a-quo por las siguientes razones: Con respecto de la supuesta inexistencia del contrato, sostiene que “inequívocamente conforme a las prescripciones del artículo 41 del Código Contencioso Administrativo (sic) quedó perfeccionado el contrato correspondiente”, ya que las partes convinieron documentalmente el objeto del servicio que requería la entidad pública y la contraprestación por el mismo. Esta fue la razón por la cual invocó la acción contractual, toda vez que la prueba requerida para la procedibilidad de dicha acción la constituye el convenio cuya validez cuestiona el tribunal, anticipándose al debate probatorio y asumiendo una conducta que correspondería al demandado. Que el convenio anexo a la demanda no contenga la fecha en que fue suscrito, “no prueba que el mismo no se hubiere celebrado o que fuere falso, solamente impone la carga de examinar el contexto en que se produjo, a efecto de establecer la fecha exacta o aproximada en que ello aconteció”, para lo cual podrá tenerse en cuenta el tiempo en que el funcionario que lo firmó prestó sus servicios a la entidad demandada y los documentos que se firmaron entre las partes como consecuencia de esa relación. Y que el convenio no contenga la firma autógrafa de quien lo suscribió es un apreciación errada del a-quo, en la medida en que el documento contiene las firmas originales de sus suscribientes.

En cuanto al argumento según el cual la acción caducó por efecto de la aplicación del numeral 10 del art. 136 del c.c.a, aduce el apelante que dicha disposición no es aplicable al caso controvertido, toda vez que el perjuicio ocasionado a la demandante lo estructuran varios hechos que ocurrieron en 1996. “El término de prescripción de las acciones tendientes a lograr la indemnización de los perjuicios ocasionados a la demandante por Caprecom E.P.S. como consecuencia de su conducta antijurídica, consistente en negarse a efectuar el pago de los servicios contratados y recibidos de la misma, comenzó a contarse o se inició bajo el imperio del artículo 55 de la ley 80 de 1993, según el cual: “la acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirán en el término de 20 años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos”. “Así las cosas, aún cuando con la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998 se unificó en dos años el término de caducidad de las acciones contractuales, ello no aplica al presente caso, en términos del artículo 41 de la ley 153 de 1887”....La actora seleccionó el lapso de 20 años; razón por la cual, sus acciones no caducan sino hasta el 2018”. Invocó como fundamento de esa prescripción la providencia de la sección del 9 de marzo de 2000, expediente 17.333. Adicionalmente aduce que “resultaría violatorio del principio de la buena fe consagrado en el artículo 80 (sic) de la Carta Política, y al de prelación de la

esencia sobre la forma, el sujetar a rigorismos el resarcimiento de los intereses del particular que habiendo confiado en el Estado, se hubiere empobrecido y a su vez, le hubiere enriquecido, mediante la prestación de un servicio, como consecuencia de actuaciones que le indujeron a considerar que el mismo sería remunerado”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala revocará el auto apelado por las razones que se expresan a continuación.

1. La acción invocada por la demandante.

La demanda fue presentada en ejercicio de la acción prevista en el art. 87 del c.c.a, relativa a las controversias contractuales, como quiera que se invoca el incumplimiento de la entidad demandada en el pago de unos servicios médicos, objeto de un convenio celebrado con la demandante. Se allegó a la demanda un documento sin fecha y en original, suscrito por el director regional de Bogotá de la entidad demandada y el gerente de la clínica demandante, en el cual se expresa que el primero “autoriza la prestación de los servicios de salud de que disponga la CLINICA DE ARTRITIS Y REHABILITACIÓN, a sus afiliados y beneficiarios”; se señaló, entre otras cláusulas, el objeto que tendría el convenio, las obligaciones de cada una de las partes, la forma de pago y un plazo de duración de un (1) año, “contado a partir la fecha de legalización del mismo”, el cual sería prorrogable por común acuerdo de las partes (fl. 13 a 15 C.2). Rechazar la demanda por ineptitud sustantiva de la misma como lo señaló el tribunal, conduce a deducir que tomó esa determinación por indebida escogencia

de la acción, lo cual se desprende de los cuestionamientos preliminares que hizo a ese convenio en el auto apelado, que tal como lo destacó la demandante, son ajenos en la etapa procesal de la admisión de la demanda, toda vez que “no corresponde al juzgador evaluar la exactitud de los hechos o los fundamentos de derecho contenidos en la misma, ya que su examen de fondo, debe reservarse para la sentencia, aun cuando la simple lectura del libelo le permita intuir la falta de derecho del demandante”. Al existir un documento firmado por las partes que contiene las condiciones en que se prestarían los servicios y se pagarían los mismos, como lo destaca la demandante y la sala lo encuentra probado, la acción contractual que se invocó es la procedente, al margen de los cuestionamientos que al mismo pueda formular la parte demandada en el desarrollo del proceso.

2. La caducidad de la acción De acuerdo con el art. 143 del c.c.a “se rechazará la demanda cuando haya caducado la acción”.

En a-quo insinúo la caducidad de la acción contractual en cuanto existiera el convenio al que aludió la parte actora, ya que si dichos servicios se prestaron y facturaron en el año de 1996 y la demanda fue presentada en el 2001, se configuró a su juicio la caducidad de la misma, aunque no fue esta la causal que invocó para rechazar la demanda. Pero a juicio de la demandante, como lo expresó en la demanda y en la impugnación de la decisión que rechazó la misma, el perjuicio que le ocasionó la entidad demandada con la negativa al pago de los servicios que de buena fe le

prestó a sus afiliados y beneficiarios, corresponde a una conducta antijurídica por la que debe responder la entidad pública de conformidad con el art. 50 de la ley 80 de 1993, la cual tiene un término de prescripción de 20 años de acuerdo con el art. 55 de la misma ley; término que escogió según la alternativa que le brinda el art. 41 de la ley 153 de 1887, teniendo en cuenta que los hechos a partir de los cuales se estructuró el perjuicio ocurrieron en vigencia de dicha norma y antes de la ley 446 de 1998. La sala en la providencia del 9 de marzo de 2000, expediente 17.333, la cual invoca la demandante como fundamento para la admisión de su demanda, hizo los siguientes planteamientos: “El Estatuto Contractual contenido en la ley 80 de 1993 modificó el término, de dos años, de caducidad de la acción de controversias contractuales, previsto en el C.C.A (art. 136 num. 6o) respecto de las omisiones de los cocontratantes y de las conductas antijurídicas de éstas; el término de caducidad de la acción previsto en el C.C.A se conservó respecto al ataque de la validez del contrato, de los actos jurídicos (administrativos, bilaterales de las partes, y unilateral del contratista, porque se presumen conductas jurídicas), y de los hechos contractuales que no le son imputables a las partes (hecho del príncipe y hechos imprevisibles, etc). La modificación introducida por la ley 80 de 1993 frente al artículo 136 inc. 6o. del C.C.A., se dio en lo que atañe al término de "prescripción de la

acción", en dichos casos; lo fijó en veinte años. En efecto dice esa normatividad que: "La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos (...)" (art. 55). Esos artículos, en su orden, aluden, entres otros, a la responsabilidad civil de:  las entidades, que responderán "por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que le sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas (...)" (art. 50 ibídem).  el servidor público, que responderá civilmente "por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y la ley" (art. 51 ibídem).  los contratistas, que responderán civilmente "por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de ley” (art. 52).  Los consorcios y uniones temporales, que “responderán por las acciones y omisiones de sus integrantes, en los términos del artículo 7o. de esta ley" (art. 52 ibídem).  los consultores, interventores y asesores, que responderán civilmente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría, interventoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de consultoría, interventoría

o asesoría" (art. 53 ibídem). Del contenido normativo referido concluye la Sala que el legislador quiso ampliar el término de prescripción de la acción a veinte años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales. Así, Administración y Contratista, pueden perseguirse judicialmente dentro de un término mayor, veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) sean antijurídicas, etc. (consultores, servidores públicos etc). Cosa distinta es el cuestionamiento de la validez de actos jurídicos contractuales (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), evento en los cuales el término de caducidad es de dos años (art. 136 inc. 6o. C.C.A).” Con relación al caso concreto que allí se analizaba afirmó: “Del estudio de la demanda encuentra la Sala que el incumplimiento contractual que se le imputa a la administración tuvo ocurrencia en vigencia de la ley 80 de 1993. Por consiguiente tratándose, según se afirma, de un incumplimiento de obligaciones de una de las partes, por infracción al contrato y, por ende, según se asevera, conducta antijurídica, el término para acudir al juez es de veinte años, contados a partir del suceso dañoso que, en términos de la demanda, ocurrió a partir de 1995 puesto que desde entonces la Administración se ha negado a cumplir las obligaciones derivadas del contrato de obra pública suscrito con el

demandante (“No pago oportuno de las cuentas de cobro mensual por la obras o labores ejecutadas mes a mes, así como las actas de reajuste de aquellas” - Pretensión 1ª -) Se precisa que posteriormente a la expedición de la ley 80 de 1993 y con la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998, que unificó en dos años el término de caducidad de las acciones contractuales, no se alteró, para este caso, el transcurso de los veinte años, en consideración, en primer lugar, a lo dispuesto por el artículo 41 de la ley 153 de 1887; “La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir.” En segundo término porque la Sala Plena de la Corporación, en aplicación de dicha norma, así lo sostuvo: “Bien distinto ha sido, en cambio, el criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al ocuparse de los temas de la caducidad y de la prescripción de las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración.- Habiendo ocurrido estos bajo el fenómeno de la prescripción, si posteriormente se presenta un cambio sustancial consistente en introducir término de caducidad de la acción, considera que se debe acudir al texto del artículo 41 de la ley 153 de 1887 para concluir que, en los eventos en que se presenta esa modificación, las acciones iniciadas bajo el régimen de prescripción

extintiva deben mantenerse con dicho término hasta que se lo complete, pues la modificación procedimental no puede afectarla a menos que así lo determine el prescribiente. (…) De allí que al aplicar la anterior tesis de Sala Plena al caso controvertido, como los hechos constitutivos del incumplimiento contractual que motivaron la presente demanda se refieren a la no cancelación de las obras ejecutadas por encima del valor del contrato según se consignó en el Acta de Liquidación No. 53 de 1978, es evidente que a la fecha de presentación de la demanda - 5 de agosto de 1986 - no habían transcurrido los 20 años de la prescripción extintiva, sin que el término de caducidad de dos años que para ese tipo de acciones introdujo el Código Contencioso de 1984 pueda afectar el término de prescripción que se inició en 1978.” (1) Si bien es cierto que la jurisprudencia de la Sala ha tenido diversos criterios (2) respecto de la aplicación del término de prescripción de veinte años previsto en el artículo 55 de la ley 80 de 1993, hoy la 1 Sentencia proferida el día 9 de marzo de 1998. MP: Joaquín Jarava del Castillo; expediente S262; actor: Sococo S. A. 2 A manera de ejemplo: en providencia proferida el día 30 de mayo de 1996 dentro del proceso 11.759, actor: Empresa de Seguridad Vinpasex Ltda la Sala tuvo en cuenta el término de 20 años previsto en el artículo 55 de la ley 80 de 1993 para los casos de responsabilidad civil contractual en tanto que en auto proferido dentro del expediente 13782, MP: Daniel Suárez Hernández. Actor:

Compañía de Ingenieros Civiles Ltda la Sala sostuvo lo contrario. discusión está zanjada puesto que con la expedición de la ley 446 el único término de caducidad vigente para el ejercicio de las acciones contractuales es el de dos años, siempre que las acciones y omisiones en que se fundan las pretensiones hayan ocurrido con posterioridad a su entrada en vigencia (3).” Posteriormente la sala en la providencia del 5 de octubre de 2000, expediente 18.385, en el examen de un caso similar y como quiera que la demanda calificó las conductas del ente público “como omisivas de las obligaciones contraidas”, admitió la demanda por cuanto allí tampoco operaba el fenómeno jurídico de la caducidad, pese a que entre la fecha de presentación de la demanda y la prestación de los servicios habían transcurrido más de 5 años4.

3. La admisión de la demanda La Sala considera, con fundamento en lo expuesto, que en el presente caso la demanda debe ser admitida, puesto que la conducta antijurídica que le imputa la demandante a la demandada no haber cumplido con la obligación principal del contrato que celebraron. Es el mismo supuesto de los casos destacados y pese a que ocurrieron en el año 1996 y aquella se presentó el 12 de junio de 2001, lo fueron en vigencia del art. 55 de la ley 80 de 1993 y antes de la expedición de la ley 446 de 1998. Por consiguiente, podía la parte actora acogerse al término de prescripción de la acción de 20 años establecido en esa disposición.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Tercera, 3 Así lo sostiene la doctrina colombiana (Carlos Betancur Jaramillo en la última edición de su obra Derecho Procesal Administrativo; Señal Editora, 1999, pág. 58). 4 Se demandó en el ejercicio de la acción contractual al municipio de Trinidad (Casanare), por el incumplimiento en el pago de unas ordenes de trabajo que ejecutó el contratista en 1994 y que no le fueron pagadas por el municipio. El demandante presentó la demanda en febrero de 2000. RESUELVE REVOCASE el auto proferido el 7 de julio de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar se dispone: PRIMERO: Admitese la demanda presentada el 12 de junio de 2001 por la Clínica de Artritis y Rehabilitación E.U. en contra de CAPRECOM E.P.S – Ministerio de Comuniciaciiones. TERCERO. NOTIFIQUESE personalmente esta providencia al representante legal de la entidad demandada.

CUARTO: NOTIFIQUESE al Ministerio Público.

QUINTO. Señálase como gastos ordinarios del proceso la suma de CINCUENTA MIL PESOS M/CTE ($50.000,oo) a cargo de la parte actora la cual será consignada a órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la cuenta respectiva, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia. SEXTO. FIJESE el proceso en lista por el término legal. Las anteriores previsiones serán cumplidas por el a quo.

COPIESE, NOTIFIQUESE y DEVUELVASE.

RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS MARIA CARRILLO B.

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR