CE-25000-23-26-000-2001-01404-02(36392)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., 12 de mayo de 2011 Expediente No. 36392 Radicación No. 25000 23 26 000 2001 01404 02

Actor: Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y Vigilancia –CooseguridadDemandado: Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química -IngeominasNaturaleza: Recurso extraordinario de revisión Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión planteado por la Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y Vigilancia – COOSEGURIDAD-, contra la sentencia de julio 27 de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual éste se declaró inhibido para fallar de fondo el referido proceso.

ANTECEDENTES

I. Lo que se demanda

1. Obra en el expediente la copia simple de un escrito al parecer contentivo de un recurso extraordinario de revisión en el que hay un sello ilegible con fecha aparente del 10 de agosto de 2004, que carece de constancia de presentación personal y que no fue acompañado de un poder especial para su trámite, en el cual se indica que la Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y Vigilancia –COOSEGURIDAD-, solicita que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en consecuencia se ordene a dicho Tribunal “proferir fallo de fondo y mérito en

el proceso de la referencia.” (fls. 18 a 32 c.p.).

II. Trámite procesal

1. El proceso de controversias contractuales adelantado en única instancia

2. A través de demanda presentada el 21 de junio de 2001, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, la Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y VigilanciaCOOSEGURIDAD-, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y

condenas:

1. Que son nulos la Resolución No. 1181 de septiembre 16 de 1999, proferida por el Secretario General del Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química, INGEOMINAS, a través de la cual se adjudicó la licitación pública No. 002 de 1999 cuyo objeto es la ‘Seguridad y Vigilancia Integral de los bienes muebles e inmuebles de Ingeominas’, y el contrato celebrado el día 17 de septiembre de 1999 entre el citado Instituto y la firma Vigías de Colombia, por las razones que se esbozan en este escrito.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración, se indemnice de

(sic) mi poderdante por los perjuicios económicos y morales que ha sufrido por una parte, por la injusta decisión de Ingeominas de no adjudicarle la licitación de la referencia, al otorgarle un puntaje mucho menor al que en verdad le correspondía, con el cual la colocaba en el primer lugar de elegibilidad, y por otra, por haber celebrado el contrato con la firma Vigías de Colombia fundamentado en una Resolución de Adjudicación que está viciada de nulidad, como se demostrará fehacientemente.

La INDEMNIZACIÓN, solicitada se deberá reconocer y pagar teniendo en cuenta la utilidad legítima dejada de percibir por mi poderdante, que se ha calculado en la suma de DIECISÉIS MILLONES DE PESOS m/cte ($16.000.000), de acuerdo con el cálculo realizado por el Revisor Fiscal de la Cooperativa, suma que deberá ser debidamente indexada. Obsérvese que dicha suma es igual al valor de la Garantía de Seriedad de la oferta presentada por mi mandante, la cual subsidiariamente deberá ser tenida en cuenta para establecer el monto de la indemnización, si los Honorables Magistrados consideran que la utilidad legítima no se encuentra suficientemente comprobada (…). (fls. 2 y 3 c.1).

3. Por sentencia de julio 27 de 20041, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró inhibido para decidir de fondo el asunto, toda vez que la demanda interpuesta en un proceso de controversias contractuales de única instancia, sería inepta por falta de representación de la parte actora; ello con fundamento en que “no se encuentra prueba del certificado de existencia y representación de la Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y Vigilancia–Cooseguridad, siendo esta prueba requisito SINE QUA NON para demostrar al (sic) existencia y representación de la asociación demandante, tal como lo exige el numeral 1 del artículo 137 del C.C.A. (…) en concordancia con el artículo 77 del Código Adjetivo Civil, por remisión expresa que realiza el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, siendo la norma del Código de Procedimiento Civil la que señala los anexos que debe contener toda demanda, destacándose el

certificado de existencia y representación”. En ese sentido, precisó el Tribunal que estaría ausente uno de los presupuestos materiales de la acción, como lo sería la legitimación en la causa, lo cual constituiría un 1 La sentencia se notificó por edicto fijado el 2 de agosto de 2004 a las 8:00 a.m. y se desfijó el 4 de agosto siguiente a las 4:00 p.m. (fl. 164 c.p.). impedimento de carácter sustancial para que pueda proferirse un fallo de fondo y no una excepción o un impedimento procesal (fls. 143 a 163 c.p.).

2. El recurso extraordinario de revisión

4. La Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y Vigilancia – COOSEGURIDAD-, fundó el recurso extraordinario interpuesto en las causales de revisión previstas en los numerales 2 y 6 del artículo 188 del C.

C. A., modificado por el artículo 57, de la Ley 446 de 1998, como también en la violación del debido proceso. Respecto de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 188 del C. C. A., señaló: Aun cuando sabemos de antemano que nuestro caso no se subsume y ajusta íntegramente a esta causal, si tiene aplicación como paso a explicar: Primero que todo es necesario dejar claramente establecido que el fallo proferido por la Sección Tercera de Descongestión es a todas luces INJUSTO si tenemos en cuenta que la declaración de ineptitud de la demanda obedeció al hecho de considerar que el suscrito no había aportado el Certificado de Existencia y Representación Legal de mi poderdante, lo cual no se ajusta a la realidad si se observan los 2

primeros folios de segundo cuaderno (de pruebas) en donde obra este mismo documento expedido por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. (…) Se RECOBRÓ por cuanto antes de dictar la sentencia, el Magistrado conductor del proceso no se había percatado que el documento se encontraba dentro del informativo, y solamente a través de este recurso es que se va a comprobar que el documento citado SIEMPRE ha obrado en el expediente. Es decir, se ha ‘recobrado’ o ‘se ha hecho visible’ el documento decisivo a través de este recurso y no antes. El documento se recobra después de dictada la sentencia, ya que antes no se había tenido en cuenta. (…)

5. Respecto de la causal prevista en el numeral 6 del artículo 188 del C. C.

A., precisó: La nulidad del proceso se origina por las siguientes causas contempladas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, a saber: “3. Cuando el juez… pretermita íntegramente la respectiva instancia”; y “7. Cuando es indebida la representación de las partes”. Se cumple la causal contemplada en el numeral 3 ya que con la injusta decisión adoptada en este proceso se ha pretermitido íntegramente la única instancia que tenía mi poderdante para demostrar la ilegalidad del proceder del INGEOMINAS, ya que al ser el proceso de ÚNICA INSTANCIA y haberse declarado INHIBIDA la Sala de Descongestión, de esa manera se le impide a mi representada obtener una decisión justa y de fondo, en donde se le reconozca la utilidad dejada de percibir por la ilegal decisión de la entidad pública. También se cumple la causal 7, esto es, la indebida representación del

demandante, por cuanto la razón para declararse inhibida la Sala para fallar de fondo fue la supuesta falta del Certificado de Existencia y Representación Legal de mi poderdante, cuando ese documento siempre ha obrado en el expediente, como solicito sea verificado. Es decir, con la decisión adoptada por el Tribunal en la Sentencia que puso fin al proceso, al considerar que la representación del demandante era indebida, se ha originado la nulidad del mismo, ya que se ha demostrado que la mencionada ‘indebida representación’ nunca ha existido.

6. En cuanto al cargo de violación del debido proceso, indicó: El fallo recurrido, además, transgrede (sic) en forma grave el Derecho Constitucional al Debido Proceso por cuanto no se observaron plenamente las formas propias del proceso contencioso administrativo, y más concretamente se violaron los artículos 137 y 139 del C.C.A. que son las mismas disposiciones a las cuales acudió el Tribual (sic) para declarar como Inepta nuestra demanda. (fls. 18 a 32 c.p.).

7. Mediante auto del 24 de agosto de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó desagregar el memorial visible a folios 165 a 178 del cuaderno principal, por ser aparentemente contentivo de un recurso extraordinario de revisión, dirigido al Consejo de Estado. En consecuencia el mismo fue entregado a la Cooperativa de Trabajo Servicios de Seguridad y Vigilancia –COOSEGURIDAD-, para que adelantara el trámite previsto en el artículo 383 del C. P. C., previa expedición de copias de las piezas procesales que indica el artículo 84 Ibídem (fls. 186 c.p.).

8. Ingeominas se opuso a la prosperidad de las causales de revisión extraordinaria propuestas, con fundamento en que no estaban cumplidos los supuestos jurídicos que condicionan su procedencia; así mismo, explicó el proceso de licitación contractual que culminó con el acto administrativo que el ahora recurrente impugnó ante el Tribunal en el proceso de única instancia, el cual a su vez concluyó con la sentencia objeto del recurso de revisión, la que estaría ajustada a la ley.

9. Por otra parte, la demandada explicó que Cooseguridad interpuso un recurso extraordinario de revisión el 2 de septiembre de 2004, el cual fue rechazado por medio de providencia del Consejo de Estado, proferida el 22 de noviembre de 2005, con fundamento en que no se aportó el poder para formular el aludido recurso extraordinario (fls. 195 a 211 y 225 a 228 c.p.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Problema jurídico

10. En la oportunidad procesal de decidir el recurso extraordinario de revisión que se intentó proponer contra la sentencia proferida el 27 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, procede la Sala a determinar si el hecho de que el escrito con el cual se pretende formular dicho recurso presentado en copia simple, sin presentación personal, sin información que permita definir su aportación en la correspondiente oportunidad legal y sin poder especial para formularlo, impide proferir una decisión de fondo.

II. Análisis de la Sala

11. El recurso extraordinario de revisión, tiene por objeto permitir que las sentencias ejecutoriadas puedan ser analizadas nuevamente e invalidadas

en aquellos casos en los que han sido obtenidas por medios irregulares o carecen de verdad y de justicia, por razones no imputables a la parte afectada, por lo cual se erige en una excepción a la figura de la cosa juzgada2. En consecuencia, este recurso no constituye una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso original3; es decir, la naturaleza del aludido recurso extraordinario, es la de un proceso nuevo en contra de una sentencia ya ejecutoriada.

12. El C. C. A., en sus artículos 185 a 189, prevé los siguientes requisitos para formular y tramitar el recurso extraordinario de revisión: 2 Ver entre otras: Consejo de Estado, sentencia de octubre 18 de 2005, REV-173, C.P. María Elena Giraldo Gómez. 3 Sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 13 de febrero de 1974, G.J. T. CXLVII, págs. 46 y 47. i) Procede contra las sentencias ejecutorias –artículo 185 C. C. A.4-; ii) El competente para conocer del recurso extraordinario de revisión debe ser el superior jerárquico de la autoridad judicial que dictó la sentencia recurrida –artículo 186 Ibídem5-; iii) Debe ser interpuesto dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia –artículo 187 C. C. A.-; iv) Procede únicamente por la ocurrencia de alguna de las causales estipuladas en el artículo 188 del C.C.A., las cuales deben ser

indicadas de forma precisa y razonada en el escrito mediante el que se interpone el recurso –artículo 189 Ibídemy, v) La formulación del recurso debe hacerse mediante escrito que reuna 4 La Corte Constitucional en la sentencia C-520 de agosto 4 de 2009, M.P. María Victoria Calle, declaró parcialmente inexequible el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 185 del

C. C. A., en el aparte que relacionaba las sentencias que podrían ser impugnadas a través de recurso extraordinario de revisión y, en consideración a que el mismo era limitante del derecho al acceso a la administración de justicia, explicó que el recurso extraordinario de revisión procedería contra las siguientes sentencias: "(i) las dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los tribunales administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los jueces administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.”. La expresión declarada inexequible era del siguiente tenor: “dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”. 5 Con las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-520 de agosto 4 de 2009; es decir: “De conformidad con las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan la competencia funcional de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales superiores de distrito judicial frente al recurso extraordinario de revisión este debe ser

conocido siempre por el superior jerárquico (…).Al aplicar esta regla al asunto bajo estudio, resulta que los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de primera y segunda instancia de los juzgados administrativos deberán ser conocidos por los tribunales administrativos y los recursos extraordinarios promovidos contra las sentencias de los tribunales y las de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, deberán ser conocidos por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, conforme a las normas de competencia aplicables al caso.” los mismos requisitos de una demanda6 –artículo 189 Ibídem-, lo cual implica, que debe presentarse personalmente por quien la suscribe7, que debe acompañarse de un poder especial para su tramitación y que debe conformarse un nuevo expediente para su trámite, el cual no forma parte de aquel contentivo del proceso que culminó con la sentencia que se recurre de forma extraordinaria.

13. Respecto de la necesidad e importancia de contar con un nuevo poder para impulsar o formular el recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, puntualizó: (…) para interponer ese recurso [extraordinario de revisión] se requiere que quien pretenda actuar como apoderado acompañe un nuevo poder, distinto del otorgado por la parte en el proceso que concluyó con la sentencia objeto de dicho recurso (…).

Los recursos extraordinarios de revisión y súplica comportan actuaciones posteriores a la terminación del proceso y, por tanto, no están cobijados dentro de las facultades otorgadas en el poder conferido para adelantarlo. Es decir que si el proceso ha concluido con sentencia ejecutoriada, es necesario que la parte interesada expresamente manifieste, a través de

un nuevo poder, su voluntad de interponer el recurso extraordinario. Ahora, es cierto que de acuerdo con el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, el poder para litigar se entiende conferido para los efectos de ‘solicitar medidas cautelares y demás actos preparatorios del proceso, adelantar todo el trámite de éste, realizar las actuaciones posteriores que sean consecuencia de la sentencia y se cumplan en el mismo expediente, y cobrar ejecutivamente en proceso separado las condenas impuestas en aquella’. Sin embargo, contrario a lo planteado por el recurrente, en este caso no se configuran los supuestos previstos en esa norma dado que (i) el recurso extraordinario (…) no surge como consecuencia de la sentencia, sino por decisión de una de las partes del proceso, (ii) su trámite no se cumple en el mismo expediente en el que se adelantó el proceso, (iii) su conocimiento no corresponde al mismo magistrado que dictó la sentencia recurrida, como lo sostiene el 6 Artículo 137 del C.C.A. 7 Artículo 142 del C.C.A. recurrente, ni tampoco a la misma Sección o Subsección.8

14. En el caso concreto no obra el poder que debió otorgarse al abogado que suscribe el documento que, se afirma, es contentivo del recurso extraordinario de revisión. Tal situación configura la causal de nulidad prevista en el numeral 7 del artículo 140 del C. de P. C. cuyo texto es el siguiente: El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 7º Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de

apoderados judiciales esta causal sólo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso.

15. Dicha causal presenta las siguientes características: i) sólo puede ser alegada por la “persona afectada” -artículo 143 del C. de P. C.-; ii) se entiende saneada “cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente” - artículo 144, numeral 3, C. de P. C.- y iii) no está comprendida dentro de las nulidades que pueden ser declaradas oficiosamente por el juez, por tratarse de una nulidad saneable, lo cual implica que debe ser puesta “en conocimiento de la parte afectada por auto que se le notificará como se indica en los numerales 1 y 2 del artículo 320 (…)” -artículo 145 del C. de P.

C.-, con el fin de que sea alegada para así proceder a la declaración de nulidad, si no es alegada se entenderá saneada.

16. De conformidad con lo anterior lo procedente habría sido poner dicho vicio en conocimiento de Cooseguridad, sujeto afectado con la nulidad saneable; sin embargo tal medida no es pertinente en el caso concreto 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de enero 27 de 2004, exp. 1061-01, C.P. Darío Quiñones Pinilla. porque el trámite del recurso de revisión presenta otros graves vicios: i) El escrito del recurso obra en copia simple y no contiene la constancia de haber sido presentado en la forma exigida por la ley, esto es, de manera personal. ii) La precaria condición del documento que se afirma contentivo del

recurso impide establecer si el mismo se presentó dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de sentencia que pretendía impugnar. iii)Obran en el expediente documentos demostrativos del trámite previo de otro –o tal vez del mismorecurso extraordinario de revisión respecto de la misma sentencia proferida el 27 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual habría concluido mediante un auto proferido por el Consejo de Estado, a través del cual se rechazó el recurso interpuesto por no haber sido acompañado del correspondiente poder especial.

17. Como consecuencia de lo expuesto, la Sala considera improcedente adelantar el trámite que prevé la ley para sanear nulidades procesales porque en el caso concreto el único vicio no es la carencia total de poder que se advirtió pues, ni siquiera se trabó una relación jurídico procesal comoquiera que el escrito con el cual se intentó formular el correspondiente recurso extraordinario de revisión obra en copia simple, no fue presentado personalmente y carece de información que permita definir su aportación en oportunidad.

18. Como se advirtió precedentemente el recurso extraordinario de revisión se tramita en un proceso distinto al que originó la sentencia ejecutoriada que se pretende infirmar, razón por la cual se exige para su formulación el cumplimiento de los requisitos propios de una demanda dentro de los cuales está su presentación en tiempo.

19. Dado que en el caso concreto no existe prueba indicativa de que el recurso se presentó dentro del tiempo que exige la ley, resulta improcedente realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, razón por la cual la

Sala se abstendrá de proferir una decisión sobre la prosperidad del mismo.

20. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE ABSTENERSE respecto de la procedencia y prosperidad del recurso intentado contra la sentencia proferida el 27 de julio de 2004, por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Subsección

RUTH STELLA CORREA PALACIO DANILO ROJAS BETANCOURTH