CE-25000-23-26-000-2001-01478-01(21838)-2002

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / REVOCATORIA DEL AUTO / INADMISIÓN DE LA DEMANDA Aplicando las precisiones anotadas a la controversia contractual descrita, se concluye que las pretensiones formuladas por el actor en la demanda se fundamentan en situaciones acaecidas desde el año de 1995, y se refieren a la responsabilidad patrimonial que, de las mismas, surge para las partes. Por consiguiente, el análisis que atañe a la caducidad de la acción se rige por lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993. Así las cosas, en este caso el demandante cuenta con un término de 20 años para ejercer la correspondiente acción contractual. De allí que, resulta oportuna la presentación de la demanda [...]. En consecuencia, procederá la Sala a revocar el auto impugnado, para, en su lugar, inadmitir la correspondiente demanda, con el fin de que la parte actora subsane, dentro del término legal, los defectos formales señalados, so pena de rechazo.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 55

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CONTRATO PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO

La Sala Plena de esta Corporación ha precisado que, “pese a la defectuosa y confusa redacción de los arts. 31 y 32 de la ley 142”, “la interpretación armónica de los artículos 209, 210, 365, 366 y 367 de la Constitución Política y, 82 y 83 del C.C.A.”, permite concluir que las controversias derivadas de los contratos regulados en los arts. 128 y ss de la Ley 142 de 1994, y los demás que contengan cláusulas exorbitantes, celebrados por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, son de conocimiento de la jurisdicción administrativa, “porque quien presta esos servicios se convierte en copartícipe, por colaboración, de la gestión estatal; o, en otras palabras, cumple actividades o funciones administrativas.” Se ha de concluir entonces que el mencionado criterio de atribución de competencia obedece fundamentalmente a la naturaleza misma del objeto contractual, esto es, la prestación de servicios públicos domiciliarios [...]. Ahora bien, la especificidad de este régimen contractual, encuentra reconocimiento legal a partir de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, reforma que, como se sostuvo en la exposición de motivos, pretendió precisamente redistribuir, aclarar y precisar competencias propias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “poniendo a tono la legislación con la evolución normativa que se ha presentado en esta materia ...” [...] De la existencia de un régimen especial en materia de contratación por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, da cuenta también la reforma parcial y recientemente efectuada de la Ley 142 de 1994, contenida en la Ley 689

de agosto 28 de 2001. Así las cosas, se impone concluir que corresponde a esta jurisdicción conocer del asunto objeto del presente proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 - ARTÍCULO 31 / LEY 142 DE 1994ARTÍCULO 32 / LEY 142 DE 1994 - ARTÍCULO 128 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 210 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 365 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 366 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 367 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 83 / LEY 446 DE 1998

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[E]n materia de caducidad de la acción contractual, la Sala ha precisado y reiterado que, en vigencia de la Ley 80 de 1993, operaban dos reglas a saber: para las controversias contractuales referidas a la responsabilidad patrimonial de las partes o la civil de los servidores públicos, el término de “prescripción de la acción” es de veinte (20) años (artículo 55) y, para las demás acciones, vale decir, aquéllas que no comprometen la responsabilidad patrimonial de las partes, que

atañen a la validez del contrato, de los actos jurídicos, y de los hechos contractuales que no le son imputables a las partes (hecho del príncipe, hechos imprevisibles, etc), se aplica la regla general de los dos (2) años prevista en el art. 136 del C.C.A. La ley 446 de 1998 unificó la materia, disponiendo que, por regla general, las acciones relativas a contratos estatales caducan al término de dos (2) años, contados a partir de los motivos de hecho o de derecho que les sirven de fundamento, fijando algunos criterios en cuanto a la contabilización de dicho lapso. Así mismo, en atención al tránsito de legislación existente sobre la materia, la Sala ha encontrado procedente dar aplicación al artículo 41 de la ley 153 de 1887, norma en la cual se señala que la prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 55 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998 / LEY 153 DE 1887ARTÍCULO 41

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el término de caducidad de la acción de controversias contractuales, cita: Consejo de Estado, auto de 9 de marzo de 2000,

rad. 17333, C. P. María Elena Giraldo Gómez; auto de 12 de octubre de 2000, rad. 18385, C. P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia de 19 de octubre de 2000, rad. 12393, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D. C, cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-26-000-2001-01478-01(21838)

Actor: PAOLO MARÍA CARLO RENATO BRUNO BONDI Y OTRO

Demandado: EMPRESA COMERCIAL DEL SERVICIO DE ASEO LTDA.

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación que propuso el apoderado judicial de la parte actora, contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de agosto de 2001, mediante la cual se dispuso rechazar la demanda por encontrar caducada la acción interpuesta.

ANTECEDENTES

1. El 28 de junio de 2001, el señor PAOLO MARIA CARLO RENATO y OTROS, obrando mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual, interpusieron demanda en contra de la EMPRESA COMERCIAL DEL

SERVICIO DE ASEO – ECSA LTDA.

2. El Tribunal, mediante auto del 29 de agosto de 2001, decidió rechazar la

demanda.

3. El actor interpuso y sustentó oportunamente recurso de apelación contra dicha providencia, el cual se pasa a resolver.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El auto apelado dispuso rechazar la demanda por encontrar caducada la acción interpuesta; consideró el a – quo lo siguiente (fls. 20, 21, C.2): “La empresa aquí demandada llevó a cabo visita de reclasificación del inmueble de propiedad de los aquí demandantes, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley, entre los cuales está el de la notificación a los propietarios del inmueble; a raíz de esta visita los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo del inmueble de los demandantes, sufrieron un considerable incremento, hechos que ocurrieron en el año de 1995. Del análisis efectuado, la Sala observa que entre el 28 de junio de dos mil uno (2001), fecha de presentación de la demanda y la fecha en que ocurrieron los hechos, se puede concluir que ha operado el fenómeno de la

CADUCIDAD.

En efecto, de conformidad con el art. 136 del C.C.A. el término de caducidad en las acciones de reparación directa se contará a partir del día siguiente de acaecido el hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra cosa (sic), de lo cual para este caso el término en esta demanda ya expiró.” FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El apoderado de la parte actora solicita revocar la providencia impugnada para

que, en su lugar, se admita la demanda. El recurrente censura el auto del Tribunal con los siguientes argumentos (fls. 23 al 26, C.2) : “De los hechos de la demanda puede establecerse sin lugar a dudas que se trata de una acción de controversias contractuales y por ende el régimen aplicable en materia de caducidad es el relativo al de esta acción ... (...) ... a partir de la ley 80 de 1993 se modificó el término de caducidad previsto en el Código Contencioso Administrativo (Art. 136 numeral 6) respecto de la omisión de los cocontratantes y de las conductas antijurídicas de las partes estableciendo para el efecto un término de prescripción de la acción de VEINTE (20) años y mantuvo el término de caducidad de DOS (2) años para los actos jurídicos derivados del contrato (actos administrativos , bilaterales y unilateral del contratista que se presumen conductas jurídicas) y de los hechos contractuales. (...) Finalmente la ley 446 de 1998 unificó el término de caducidad de todas las acciones contractuales disponiendo como único, para intentar las demandas de esta naturaleza, el término de 2 años. (...) Según el artículo 41 de la ley 153 de 1887, la prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente. La norma citada es definitiva para concluir que a la presente controversia le es aplicable la disposición contenida en la ley 80 de 1993 y por consiguiente

el término de prescripción de la acción es de 20 años, en razón a que la demanda apunta a discutir una serie de conductas irregulares o antijurídicas cometidas por la entidad demandada que han tenido lugar desde 1995 y que en la actualidad siguen afectando el desarrollo del contrato de condiciones uniformes. (..) En conclusión, el término de prescripción de la acción ..., no ha transcurrido, por consiguiente, resulta procedente dar el trámite procesal que corresponda a esta demanda.” CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer del proceso de la referencia. En este caso se ha ejercido la acción de controversias contractuales en contra de ECSA, empresa prestadora de servicios públicos de naturaleza privada, en razón del contrato de condiciones uniformes para la prestación del servicio público domiciliario de aseo, existente entre los actores y dicha empresa. Por esta razón, considera la Sala pertinente establecer si el conocimiento de las controversias derivadas de los contratos de prestación de servicios públicos domiciliarios suscritos con empresas privadas de servicios públicos, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Sala Plena de esta Corporación1 ha precisado que, “pese a la defectuosa y confusa redacción de los arts. 31 y 32 de la ley 142”, “la interpretación armónica de los artículos 209, 210, 365, 366 y 367 de la Constitución Política y, 82 y 83 del C.C.A.”, permite concluir que las controversias derivadas de los contratos regulados en los arts. 128 y ss de la Ley 142 de 1994, y

los demás que contengan cláusulas exorbitantes, celebrados por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, son de conocimiento de la jurisdicción administrativa, “porque quien presta esos servicios se convierte en copartícipe, por colaboración, de la gestión estatal; o, en otras palabras, cumple actividades o funciones administrativas.” Se ha de concluir entonces que el mencionado criterio de atribución de competencia obedece fundamentalmente a la naturaleza misma del objeto contractual, esto es, la prestación de servicios públicos domiciliarios, pues como se señaló en dicho fallo, 1 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 23 de septiembre de 1997 Expediente S - 071. “Los servicios públicos domiciliarios, cuyo objetivo es el interés general, esenciales (para el bienestar y la existencia de las personas), son inherentes a la finalidad social del Estado; y, por tal razón, éste deberá asegurar su prestación eficiente en todo el territorio nacional, mediante su regulación, control y vigilancia. Eficiencia que se entenderá cuando sean prestados de manera regular, general, uniforme, continua y obligatoria. ... pese a lo anterior, su prestación no tendrá que hacerse forzosamente por el Estado, ya que podrán ser prestados por éste directamente o indirectamente por los particulares o las comunidades organizadas..., tal como lo señala el art. 365 de la constitución (...) Pero sea cual fuere el régimen que los gobierne o la persona pública o privada que los preste, la titularidad de los servicios públicos domiciliarios permanecerá siempre en cabeza del Estado, debido a que es función inherente a su propia naturaleza; y no se pierde esa titularidad porque

una ley le entregue su ejercicio o gestión a entidades o personas privadas.” Sobre el particular, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha conceptuado, que “la naturaleza del contrato de servicios públicos la define el objeto del bien suministrado”.2 Ahora bien, la especificidad de este régimen contractual, encuentra reconocimiento legal a partir de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, reforma que, como se sostuvo en la exposición de motivos, pretendió precisamente redistribuir, aclarar y precisar competencias propias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “poniendo a tono la legislación con la evolución normativa que se ha presentado en esta materia ...”3 Es así como dicha ley, al modificar el artículo 132 del C.C.A., señaló lo siguiente: Art. 132. Modificado. Ley 446 de 1998, art. 40. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 5.- De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad 2 Concepto 20011300000350. 3 Gaceta del Congreso No. 118 de 1997, Pág. 3. esté vinculada directamente a la prestación del servicio ...” (se resalta) De la existencia de un régimen especial en materia de contratación por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, da cuenta también la reforma parcial y recientemente efectuada de la Ley 142 de 1994,

contenida en la Ley 689 de agosto 28 de 20014. Así las cosas, se impone concluir que corresponde a esta jurisdicción conocer del asunto objeto del presente proceso. Dicho lo anterior, se pasa a resolver el problema jurídico planteado por el apelante en la impugnación, en cuanto atañe a la determinación del término de caducidad aplicable en este caso. Caducidad de la acción contractual. En primer lugar es necesario aclarar que la acción incoada por la parte actora es de naturaleza contractual y no de reparación directa como parece haberlo entendido el a quo, razón por la cual desde este punto de vista resulta desacertada la decisión impugnada. Ahora bien, en materia de caducidad de la acción contractual, la Sala ha precisado y reiterado5 que, en vigencia de la Ley 80 de 1993, operaban dos reglas a saber: para las controversias contractuales referidas a la responsabilidad patrimonial de las partes o la civil de los servidores públicos, el término de “prescripción de la acción” es de veinte (20) años (artículo 55) y, para las demás acciones, vale decir, aquéllas que no comprometen la responsabilidad patrimonial de las partes, que atañen a la validez del contrato, de los actos jurídicos, y de los hechos contractuales que no le son imputables a las partes (hecho del príncipe, hechos imprevisibles, etc), se aplica la regla general de los dos (2) años prevista en el art. 136 del C.C.A. La ley 446 de 1998 unificó la materia, disponiendo que, por regla general, las

acciones relativas a contratos estatales caducan al término de dos (2) años, 4 Diario Oficial No. 44537 del 31 de agosto de 2001. 5 En este sentido ver autos del 9 de marzo y 12 de octubre de 2000, expedientes Nos. 17333 y 18385 respectivamente; sentencia del 19 de octubre de 2000, expediente No. 12.393. contados a partir de los motivos de hecho o de derecho que les sirven de fundamento, fijando algunos criterios en cuanto a la contabilización de dicho lapso. Así mismo, en atención al tránsito de legislación existente sobre la materia, la Sala ha encontrado procedente dar aplicación al artículo 41 de la ley 153 de 1887, norma en la cual se señala que la prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir. En aplicación de la mencionada disposición, la Sala Plena de esta Corporación, sostuvo que : “las acciones iniciadas bajo el régimen de prescripción extintiva deben mantenerse con dicho término hasta que se lo complete, pues la modificación procedimental no puede afectarla a menos que así lo determine el prescribiente.”6 Caso concreto Lo pretendido por los demandantes, en este caso, consiste en lograr, mediante la acción de controversias contractuales, que se declare el incumplimiento del contrato de condiciones uniformes para la prestación del servicio público de aseo y

que, en consecuencia, se ordene a la demandada reajustar el cobro que del servicio viene efectuando, que reclasifique el estrato y la tarifa, como también que se le condene a indemnizar los perjuicios causados con dicho incumplimiento. Aplicando las precisiones anotadas a la controversia contractual descrita, se concluye que las pretensiones formuladas por el actor en la demanda se fundamentan en situaciones acaecidas desde el año de 1995, y se refieren a la responsabilidad patrimonial que, de las mismas, surge para las partes. Por consiguiente, el análisis que atañe a la caducidad de la acción se rige por lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993. 6 Sentencia del 9 de marzo de 1998. Expediente S-262. Así las cosas, en este caso el demandante cuenta con un término de 20 años para ejercer la correspondiente acción contractual. De allí que, resulta oportuna la presentación de la demanda, llevada a efecto el 28 de junio de 2001. Finalmente, encuentra la Sala que a la demanda no se adjuntó el certificado de existencia y representación legal de la demandada ECSA, persona jurídica de carácter privado, caso en el cual dicho anexo resulta obligatorio (art. 139, inciso 5º C.C.A). Se advierte también que en el correspondiente libelo no se estimó razonadamente la cuantía del proceso, acápite que debe estar contenido en la demanda por cuanto se requiere para determinar la competencia (art. 137, num. 6º C.C.A.). En consecuencia, procederá la Sala a revocar el auto impugnado, para, en su

lugar, inadmitir la correspondiente demanda, con el fin de que la parte actora subsane, dentro del término legal, los defectos formales señalados, so pena de rechazo.

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,

R E S U E L V E :

1. REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de agosto de 2.001.

En su lugar se dispone: INADMITIR la demanda interpuesta por el señor el señor PAOLO MARIA CARLO RENATO y OTROS, en contra de la EMPRESA COMERCIAL DEL SERVICIO DE ASEO – ECSA LTDA., para que se proceda a su corrección según lo indicado en la parte motiva de esta providencia. 2.- El Tribunal adelantará el trámite previsto para el efecto, conforme a lo dispuesto el artículo 143 del C.C.A. 3.- Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE .

RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sección

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR