CE-25000-23-26-000-2001-01800-01(21922)-2002

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO / RECHAZO DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARACIÓN

DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ADMISIÓN DE LA DEMANDA Del estudio de la demanda encuentra la Sala que el acto impugnado alude a la declaratoria de incumplimiento contractual […]. Ahora: Si el término para acudir al juez en ejercicio de la acción de controversias contractuales es de dos años, en este caso dicho término, en principio si no fuese un acto contractual se cumpliría, como lo dijo el Tribunal, el 28 de abril de 2001. Sin embargo por referir el caso particular a un contrato sometido a liquidación debe tenerse en cuenta la fecha de otro acto administrativo distinto al demandado, cual es el que liquidó unilateralmente el contrato. Al respecto, se demostró que el acto confirmatorio de la decisión principal que liquidó unilateralmente el contrato fue proferido el día 28 de junio de 2000. Y aunque no está acreditado el hecho de su firmeza la Sala puede concluir que el término de caducidad no ha ocurrido porque la demanda se presentó el día 28 de agosto de 2001. Por lo tanto el cambio legislativo en materia de la acción de controversias contractuales, que se adoptó con base en

precedentes jurisprudenciales de esta Sala, y aplicable en este caso por las situaciones temporal y de naturaleza de las conductas contractuales demandadas, conduce a definir que no se configuró la caducidad de la acción y por lo tanto el auto apelado habrá de revocarse y, en su reemplazo, la demanda se admitirá porque llena todos los requisitos de ley.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la contabilización del término de caducidad en acción de controversias contractuales en eventos en los que el contrato es sometido a liquidación, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1 de agosto de 2000, rad. 11816, C. P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL En vigencia de la ley 446 de 1998 el legislador dispuso, claramente, que cualquiera de las controversias jurídicas que se susciten con ocasión de contratos estatales que requieran de liquidación el término de caducidad tiene una forma especial de conteo, independientemente que lo atacado sea el acta o el acto de liquidación. Nótese que aunque el artículo 44, que modificó el 136 del C. C. A, – dijo refiriéndose a la caducidad de la acción que “En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, que se contará a partir del día

siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” […]. Además, en esta oportunidad la Sala destaca que tal forma de conteo del término de caducidad, del literal d) del artículo 44 de la ley 446 de 1998, deja ver que por regla general que no es la conducta que se ataca – acto, hecho u omisión - la que marca en el tiempo el inicio del plazo de caducidad, salvo que se trate del acto administrativo de liquidación. Tal situación legislativa muestra que en las controversias contractuales la caducidad no se cuenta de la misma forma como se hace respecto a otras conductas de acto o de hecho “no contractuales”.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-26-000-2001-01800-01(21922)

Actor: PRODUCTICA Y CIA LTDA Y OTROS

Demandado: FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO)

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 9 de octubre de 2001, mediante el cual rechazó la demanda

por caducidad de la acción.

II. Antecedentes procesales:

A. El día 28 de agosto de 2001 demandaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, las siguientes personas: la Sociedad PRODUCTICA y CIA LTDA, los señores Luis Guillermo Sánchez, Jorge Humberto Patiño Gil, Martha Lucía Sánchez Beltrán, José Elbert Castañeda Durán, María Eunice Beltrán de Sánchez, Mónica Ana María Sánchez Beltrán, Vitaliano Sánchez, María del Pilar Sánchez Beltrán y las Sociedades EVENTOS LTDA, ON TIME LTDA y RIQUÍSIMOS LTDA. Dirigieron su demanda contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo

“FONADE”.

B Solicitaron como pretensiones, las siguientes:: “1. Que se declare la nulidad de la resolución 049 del 5 de febrero de 1999 ‘por medio de la cual se hace declaratoria de la ocurrencia del siniestro amparado con la póliza de seguro No. 31665C, que amparaba las obligaciones propias del contrato No. FA 007-98’, es decir, mediante la cual se declaró el incumplimiento del contrato No. FA 007-98, celebrado entre el FONADE y PRODUCTICA & CIA LTDA para la realización del estudio de dimensionamiento tecnológico de esta entidad.

2. Que se declare la nulidad de la resolución 078 del 7 de abril de 1999 por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto por la Sociedad PRODUCTICA & CIA LTDA confirmando en todas sus partes la resolución 049 del 5 de febrero de 1999.

3. Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al

Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE – a indemnizar por daño emergente y lucro cesante a las siguientes personas de manera integral por los conceptos que se explican a continuación: 3.1 Sociedad PRODUCTICA Y CIA LTDA: ( ) 3.2 Socios de PRODUCTICA, por encontrarse incursos al igual que la sociedad en pérdida de prestigio profesional y good will: ( ) 3.3. Sociedad Eventos Ltda., On Time y Riquísimos Ltda.: ( )

4. Que se condene a FONADE a actualizar las sumas precisadas en el numeral 3º a la fecha del correspondiente pago, con base en los intereses corrientes aceptados por el Consejo de Estado.

5. Se proceda a ejecutar la sentencia de conformidad con los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

6. Se condene en consideración a la equidad, en caso de variar la jurisprudencia o por actitud negligente o poco seria en las etapas de conciliación del proceso, a pagar las costas del proceso” (fols. 24 al 26 c. 1)

C. En lo fundamental, adujeron los siguientes hechos:

1. El día 26 de enero de 1998 FONADE celebró con la Sociedad PRODUCTICA Y CIA LTDA el contrato No. FAA-007-98 con el objeto de realizar un estudio de dimensionamiento tecnológico para evaluar las cargas de trabajo en las diferentes unidades lógicas de servicio de la organización y formular posibles alternativas para su automatización; en dicho contrato se pactaron tres fases de ejecución y como plazo contractual se fijaron cuatro meses y medio, contados a partir de la aprobación de la garantía única; el valor del contrato fue de

$83’776.766.oo.

2. Después de iniciada la ejecución, FONADE suspendió el contrato por más de dos meses (del 15 de mayo al 14 de julio de 1998) mientras se adelantaba un proceso de evaluación de resultados y recomendaciones sobre el primer informe entregado por PRODUCTICA & CIA LTDA., el cual refería a la primera fase de ejecución.

3. El día 8 de junio de 1998 el interventor propuso la suspensión del contrato por cuanto el plazo contractual estaba próximo a vencerse; el día 11 de junio siguiente y le solicitó al Consultor la prórroga de las garantías, obligación que éste cumplió en debida forma.

4. El 14 de julio de 1998 el FONADE solicitó unilateralmente a PRODUCTICA la suspensión definitiva de labores y la disolución del grupo de profesionales contratados por ésta firma para la realización del objeto contractual.

5. El 30 de julio de 1998 PRODUCTICA remitió informe en el cual consta una relación detallada de gastos causados; fijó como fórmula de arreglo para liquidación, el pago del valor total del contrato. Lo anterior por cuanto las suspensiones solicitadas por el FONADE generaron sobrecostos a la sociedad consultora que no fueron reconocidos por el FONADE, no obstante no ser imputables al contratista.

6. El 11 de agosto de 1998 el FONADE rechazó la fórmula de arreglo; manifestó que sólo estaría en capacidad de cancelar $16’178.911,oo; luego, el día 7 de octubre de 1998 el FONADE expresó a PRODUCTICA & CIA LTDA su voluntad de llegar a un acuerdo bilateral mediante el

pago de $49’000.000,oo incluido el valor ya pagado del anticipo, más un millón por gastos de perfeccionamiento del contrato.

7. El 21 de octubre de 1998 el FONADE remitió al contratista el “acta de terminación y liquidación bilateral” - carta No. SAF 8597 firmada por el representante legal de la entidad - en la cual fijó a PRODUCTICA & CIA LTDA un perentorio plazo de 8 días para firmarla, so pena de dar por culminado cualquier intento de liquidación bilateral.

8. El día 28 de diciembre de 1998 PRODUCTICA le solicitó al FONADE que liquidara unilateralmente el contrato, solicitud que no obtuvo respuesta. No obstante lo anterior, “de manera sorpresiva e inconsecuente”, el día 29 de diciembre de 1998 el FONADE “levantó la suspensión del contrato y ordenó la continuación de los trabajos”, ésta decisión la adoptó mediante resolución 282 comunicada al contratista el 6 de enero de 1999, contra la cual no procedía ningún recurso.

9. El 12 de enero de 1999 PRODUCTICA & CIA LTDA envió comunicación al FONADE en la cual le manifestó, con sorpresa, la necesidad de sostener una reunión urgente pues, aunque contaba con la capacidad técnica y la disposición para asumir dichos trabajos, consideró necesario revisar los impedimentos para continuar con la ejecución del objeto contractual por cuanto se daba la existencia de inviabilidad jurídica

(en cuanto seis meses atrás el FONADE ordenó la liquidación unilateral la cual fue aceptada por PRODUCTICA el 28 de diciembre de 1998) y de rompimiento del equilibrio económico del contrato.

10. El 22 de enero de 1999 el FONADE comunicó sorpresivamente a PRODUCTICA, del vencimiento del plazo contractual y, además, le solicitó la presentación de los resultados de las fases II y III del contrato, de esta forma la entidad contratante ignoró las múltiples comunicaciones cruzadas, las decisiones adoptadas y la realidad misma del contrato.

11. El 25 de enero de 1999 PRODUCTICA & CIA LTDA le comunicó expresamente al FONADE que rechazaba el anterior requerimiento, y le solicitó, nuevamente, que liquidara el contrato de manera unilateral.

12. PRODUCTICA no estaba en posibilidad de entregar los resultados de las fases II y III porque la premura del tiempo no se lo permitía y porque la misma entidad contratante había ordenado seis meses atrás la disolución y liquidación del grupo profesional del proyecto, algunos de los cuales se encontraban en ese momento fuera del país.

13. Ese presunto incumplimiento de PRODUCTICA constituyó, según el FONADE, razón suficiente para “declarar el incumplimiento del contrato” y la ocurrencia del siniestro amparado por la póliza 934982, decisiones adoptadas mediante resolución 049 del 5 de febrero de 1999; en este mismo acto FONADE ordenó adelantar las gestiones de reclamación correspondientes para la liquidación del contrato. A la fecha PRODUCTICA & CIA LTDA no tiene conocimiento respecto de la realización o no de aquellas gestiones.

14. PRODUCTICA Y CIA LTDA y la Compañía aseguradora interpusieron recursos de reposición contra la resolución 049 de 1999, los cuales fueron resueltos negativamente mediante resolución 078 del 7 de abril de 1999. Este último acto fue notificado por edicto y quedó en

firme el día 28 de abril de 1999.

15. En las semanas siguientes a la declaratoria “de incumplimiento” PRODUCTICA Y CIA LTDA se ha visto seriamente afectada en sus relaciones laborales internas y externas en el campo de la consultoría, con el sector privado y público; además, ha padecido perjuicios morales y económicos difíciles de cuantificar (fols. 13 al 24 c. ppal).

16. PRODUCTICA Y CIA LTDA solicitó, en escrito separado que acompañó la demanda, la suspensión provisional de los actos demandados por considerarlos abiertamente ilegales y falsamente motivados; aludió en términos generales a la nueva reglamentación que la ley 80 de 1993 prevé para que pueda darse la declaratoria de incumplimiento contractual (fols. 48 al 56 c. ppal).

D. El Tribunal rechazó la demanda porque encontró caducada la acción.

Consideró que los dos años que consagra la ley para el ejercicio de la acción de controversias contractuales, se cuentan a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (art. 136 C.

C. A. ); que la caducidad se presentó porque: “De la narración de los hechos, de las pretensiones y del material probatorio, en aplicación de lo establecido en el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del C. C. A., se tiene que al pretenderse la nulidad de las resoluciones proferidas por el FONADE en febrero y abril de 1999, se desprende que la acción de controversias contractuales caducó en abril de

2001. La demanda fue presentada ante la secretaría de la Sección el 28 de

agosto de 2001” (fols. 59 y 69 c.2).

E. La parte actora impugnó dicha providencia con el objeto de que sea revocada; señaló que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la ley 446 de 1998 la regla general es que los dos años de caducidad de la acción contractual se contarán a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento pero, luego, la misma norma establece de manera particular y para determinados tipos de contratos el momento a partir del cual debe contarse la caducidad de la acción, así: “En los siguientes contratos el término de caducidad de la acción se contará así: ( ) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe ( )” Informó que la Administración liquidó de manera unilateral el contrato, mediante resolución 107 del 28 de junio de 2000, situación que corresponde de manera exacta a lo establecido en el literal d) del artículo 44 (ibídem). Para probar esta circunstancia aportó copia de la resolución No 042 proferida por el FONADE el día 2 de mayo de 2000 y de la resolución 107 del 28 de junio de 2000, confirmatoria de aquella; indicó que el acto de liquidación unilateral refirió a la declaratoria de incumplimiento contractual; así:“si se cuenta el término de caducidad de la acción desde el momento en que se presentaron los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento, el incumplimiento del contrato por parte de

PRODUCTICA Y CIA LTDA fue un hecho que fue objeto de controversia y que conservaba toda su vigencia tanto en el acto administrativo de liquidación unilateral como en el recurso interpuesto contra dicha actuación” (fols. 70 al 72 c. 2).

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en virtud de la competencia funcional que le atribuye la ley respecto al auto interlocutorio de primera instancia de rechazo de la demanda, dictado por un Tribunal Administrativo (arts. 129 y 181 del C. C. A. ).

La Sala tendrá en cuenta el término de caducidad aplicable y definirá, de acuerdo con la ley, cómo debe computarse, para poder concluir si la providencia impugnada debe o no mantenerse.

A. Caducidad de la acción de controversias contractuales en contratos sometidos a liquidación.

En vigencia de la ley 446 de 1998 el legislador dispuso, claramente, que cualquiera de las controversias jurídicas que se susciten con ocasión de contratos estatales que requieran de liquidación el término de caducidad tiene una forma especial de conteo, independientemente que lo atacado sea el acta o el acto de liquidación. Nótese que aunque el artículo 44, que modificó el 136 del C. C. A, – dijo refiriéndose a la caducidad de la acción que “En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de

fundamento”, y a continuación expresó: “En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: ( ) d. En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la Administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la Administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; ( ).” El alcance de la norma en mención ha sido precisado por la Sala en los siguientes términos: “( ) no pueden valorarse de manera separada los hechos que susciten controversia en el desarrollo del objeto contractual para contar el término de la caducidad, ya que el contrato conforma una unidad y como tal debe analizarse; porque de lo contrario se caería en el error de iniciar un pleito en contra de la entidad por el sin número de diferencias que puedan sobrevenir en la ejecución del contrato, evento que iría en contra del principio de la economía procesal. A partir de la liquidación del contrato, o al vencimiento del plazo para que las partes la realicen, comienza a computarse el término de caducidad de la acción, pues en aquel momento es posible determinar el estado de las obligaciones a cargo de cada una de las partes” (1). Además, en esta oportunidad la Sala destaca que tal forma de conteo del término de caducidad, del literal d) del artículo 44 de la ley 446 de 1998, deja ver que por

regla general que no es la conducta que se ataca – acto, hecho u omisión - la que marca en el tiempo el inicio del plazo de caducidad, salvo que se trate del acto administrativo de liquidación. Tal situación legislativa muestra que en las controversias contractuales la caducidad no se cuenta de la misma forma como se hace respecto a otras conductas de acto o de hecho “no contractuales”. Prueba de esto son los literales e y f del mismo artículo, cuyo texto es el siguiente: “e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del decreto 2.651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la ley 23 de 1991 y del decreto 2.279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión y acceso a la justicia. f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento.” Teniendo en cuenta lo anterior, se resolverá lo apelado.

B. Caso Concreto Del estudio de la demanda encuentra la Sala que el acto impugnado alude a la

declaratoria de incumplimiento contractual, el cual quedó en firme el día 28 de abril de 1999.

Ahora: Si el término para acudir al juez en ejercicio de la acción de controversias contractuales es de dos años, en este caso dicho término, en principio si no fuese un acto contractual se cumpliría, como lo dijo el Tribunal, el 28 de abril de 2001. Sin 1 Sentencia del 1 de agosto de 2000, expediente 11.816. Actor: . En el mismo sentido puede consultarse el auto proferido el día , expediente19868. Actor: embargo por referir el caso particular a un contrato sometido a liquidación debe tenerse en cuenta la fecha de otro acto administrativo distinto al demandado, cual es el que liquidó unilateralmente el contrato.

Al respecto, se demostró que el acto confirmatorio de la decisión principal que liquidó unilateralmente el contrato fue proferido el día 28 de junio de 2000. Y aunque no está acreditado el hecho de su firmeza la Sala puede concluir que el término de caducidad no ha ocurrido porque la demanda se presentó el día 28 de agosto de 2001. Por lo tanto el cambio legislativo en materia de la acción de controversias contractuales, que se adoptó con base en precedentes jurisprudenciales de esta Sala, y aplicable en este caso por las situaciones temporal y de naturaleza de las conductas contractuales demandadas, conduce a definir que no se configuró la caducidad de la acción y por lo tanto el auto apelado habrá de revocarse y, en su reemplazo, la demanda se admitirá porque llena todos los requisitos de ley. No se comparte la providencia del Tribunal porque analizó el caso sin tener en cuenta las disposiciones especiales sobre caducidad de la acción de controversias

contractuales, contenidas en la ley 446 de 1998. Y habrá de remitirse el asunto al Tribunal de origen para que provea sobre la suspensión provisional de los actos demandados, debido a que la ley contempla en asuntos de dos instancias el doble grado funcional para decidir sobre dicha medida cautelar; de no ser así se atentaría contra el debido proceso, relativo a que el Tribunal debe decidir en primera instancia si suspende o no los efectos de los actos acusados, y al Consejo de Estado le corresponde decidir, si se ejercita el derecho de defensa sobre cualquiera decisión, la apelación sobre tal providencia (arts. 181 y 207 del C. C. A).

Por lo expuesto se RESUELVE: PRIMERO. REVÓCASE el auto apelado proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 9 de octubre de 2001.

SEGUNDO. ADMÍTESE la demanda. En consecuencia se dispone:

1. Notifíquese personalmente al señor Gerente del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE -, o su delegado, conforme lo dispone el artículo 150 del C.C.A.

2. Notifíquese personalmente al Ministerio Público (art 207 C.C.A.).

3. Notifíquese personalmente al representante legal de Latinoamericana

de Seguros S.A.

4. Fíjese en lista por el término de diez (10) días.

5. Solicítense al demandado el envío de los antecedentes administrativos.

6. Fíjanse como gastos, a cargo de la parte actora, la suma de $50.000.oo TERCERO. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo de origen para que cumpla con las anteriores órdenes y se

pronuncie sobre la medida de suspensión provisional. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Ricardo Hoyos Duque Presidente Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez German Rodríguez Villamizar