CE-25000-23-26-000-2002-00939-01(29819)-2014

CONCEPTO DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / DIFERENCIA ENTRE OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA Y ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / ZONA DE RESERVA VIAL / AFECTACIÓN VIAL / PREDIO

CON AFECTACIÓN VIAL / PREDIO / DESAFECTACIÓN DEL PREDIO /

EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN Los actores pretenden la declaratoria de responsabilidad de las demandadas como consecuencia de una operación administrativa, (…) Pues bien, en torno a la operación administrativa, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho que se trata de un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una actuación administrativa; asimismo, la jurisprudencia señala que pueden presentarse distintas situaciones que dan lugar a la configuración de una operación administrativa, entre ellas, la ejecución anticipada de un acto administrativo, que se presenta cuando éste no es notificado debidamente, o por falta de notificación, o cuando la ejecución del acto se produce antes de quedar en firme la decisión que desata el recurso interpuesto en su contra, es decir, cuando

la Administración ejecuta materialmente un acto administrativo que no ha cumplido con las exigencias previstas en el artículo 64 del C.C.A., lo cual genera una conducta ilegal, cuyos perjuicios pueden perseguirse a través del ejercicio de la acción de reparación directa. En estricto sentido, ninguno de los eventos acabados de citar ocurrió en este caso, toda vez que el daño que manifestaron haber sufrido los demandantes no devino por efecto de la ejecución material de una decisión administrativa. Si bien la parte actora asegura que la expedición de las normas y de los actos administrativos acabados de citar configuraron, en su conjunto, una operación administrativa, que sería la causante de los daños y perjuicios que habría sufrido, toda vez que la Administración se abstuvo injustificadamente de adquirir el inmueble de su propiedad (…) y omitió, además, compensar e indemnizar los perjuicios que dicha situación le produjo, lo cierto es que, al observar con detenimiento el contenido de la demanda y las demás actuaciones surtidas a lo largo del proceso, salta a la vista que la causa del daño devino, como lo sostuvo el Tribunal, a raíz de la expedición de la Resolución 144 del 13 de abril de 2000, por medio de la cual el Departamento Administrativo de Planeación Distrital modificó la Resolución 229 del 6 de mayo de 1998, lo que ocasionó que el predio de la actora quedara excluido de la “zona de reserva para la operación de la primera línea del sistema integrado de transporte masivo de Santa Fe de Bogotá D.C” y que, en consecuencia, éste no fuera comprado por la Administración (…) Al respecto, es preciso indicar que la mencionada Resolución

229 de 1998 estableció en Bogotá, para fines de transporte, una zona de reserva sobre varios predios, incluido el de los demandantes, circunstancia que, a juicio de éstos, obligaba a la Administración a adquirirlo; no obstante, con la expedición de la Resolución 144 de 2000, que modificó la anterior, el inmueble fue excluido de dicha zona de reserva y, por tanto, se frustró la posibilidad de su adquisición por parte de aquélla. Así, es incuestionable que hay un acto administrativo, esto es, la Resolución 144 del 13 de abril de 2000, proferida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, que es el que genera el daño por el cual se demanda, según se infiere de la demanda. Conforme a lo anterior, a juicio de la Sala, la acción de reparación directa, escogida por la parte actora a fin de reclamar los daños y perjuicios que se le habrían causado como consecuencia de dicha medida, no es la correcta o idónea para tal fin, pues, como el daño lo origina –según se acaba de verlo dispuesto en la precitada resolución 144 de 2000, debió acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que el juez declarara su ilegalidad y, como consecuencia de ello, restableciera el derecho conculcado con dicho acto administrativo; por lo tanto, se configura una indebida escogencia de la acción (…) Lo anterior conduce necesariamente a señalar que no es posible, a través del ejercicio de la acción de reparación directa, por ejemplo, pretender la indemnización de perjuicios cuando

el daño causado se origina en un acto administrativo que se encuentra ajustado al ordenamiento legal, pues dicha posibilidad no fue contemplada por el legislador, según se infiere de lo dispuesto por el artículo 86 del C.C.A., (…)-. Por lo tanto, la omisión de los demandantes en la formulación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión administrativa causante del perjuicio dejó incólume su presunción de legalidad. Así las cosas, es obvio que no le asiste razón alguna al recurrente en cuanto aseguró que el Tribunal se equivocó al manifestar que, en este caso, se configuró una inepta demanda, por indebida escogencia de la acción.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 64 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la operación administrativa, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre de 1996, exp. 14448 C.P.

Carlos Betancur Jaramillo; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de febrero de 2001, exp.13344, C.P. Maria Elena Giraldo Gomez. Sobre la nulidad del acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Providencia de 30 de marzo de 2006, exp.31789, C.P. Alier Eduardo Hernandez Enriquez.

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INEPTITUD

SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEBIDO PROCESO / PROTECCIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / FALTA DE LOS PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / EFECTOS DE LA FALTA DE LOS PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / DEMANDA EN FORMA / PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA EN FORMA / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Ahora, dado que la escogencia de la acción (tarea a cargo del actor) y la procedencia de la misma tienen relación con el debido proceso del demandado, su indebida elección no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, entendida ésta como el instrumento a través del cual se ejerce el derecho de acción, es decir, como un mecanismo que da lugar al inicio del proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al conocimiento del juez. En efecto, la adecuada escogencia de la acción constituye un presupuesto de la sentencia, de allí que su indebida elección no pueda entenderse como un simple defecto formal. Al respecto, cabe manifestar que esta Corporación ha precisado, en otras oportunidades, que existen ciertos requisitos que son indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es, por ejemplo, que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a las exigencias dispuestas por la ley para su procedencia (…) Advertida, entonces, la

importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”; por lo tanto, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento el aparato judicial del Estado, pues resulta necesario cumplir con los requisitos que ha dispuesto el ordenamiento legal, a fin de configurar una demanda en debida forma. (…) Cuando falta alguno de los presupuestos señalados, como ocurre, por ejemplo, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente, se configura lo que se conoce como ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora. (…) En este punto, es menester recordar que el juez no tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante; además, considerando que el juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto de legalidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 138

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos para la decisión de fondo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de marzo de 2012, exp. 21206, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 18 de abril de 2010, exp. 18530, C.P. Enrique De Jesús Gil Botero. Sección Tercera, Auto de 14 de abril de 2010, exp. 17311, C.P. Ruth Stella

Correa Palacio. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 17 de noviembre de 1995.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-26-000-2002-00939-01(29819)

Actor: INVERSIONES INMOBILIARIAS D’COSTA Y CÍA. S.C.A. Y OTROS

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

DISTRITO DE BOGOTÁ – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

PLANEACIÓN DISTRITAL, INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, IDU Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia del 10 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, que resolvió: “PRIMERO: Declarar probada de oficio la excepción de Ineptitud Sustantiva de la Demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. “SEGUNDO: como consecuencia de lo anterior, la Sala se abstiene de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda y demás aspectos” (folios 533 y 534, cuaderno principal).

I. ANTECEDENTES

1.1 La demanda El 30 de abril de 2002, los actores1, en ejercicio de la acción de reparación directa, mediante apoderado judicial, solicitaron que se declarara la responsabilidad de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Distrito de Bogota – Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, por haber incurrido “en fallas en el servicio y en violación en la proporcionalidad de la distribución de las cargas públicas por la operación administrativa y las omisiones, que respecto del predio de la calle 13 A # 30-48 de Bogotá, D.C. con matrícula inmobiliaria 50C-0101774, se iniciaron con la expedición del Decreto Distrital 295 de junio 1 de 1.995 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., con la expedición de la Ley 188 de junio 2 de 1.995, con la expedición de la reserva establecida en la Resolución 229 de mayo 6 de 1.998 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá, D.C. y con la expedición de la limitación de usos del suelo consignada en el Decreto Distrital 750 de septiembre 1 de 1.998 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. y culminaron con el levantamiento de la reserva por Resolución 144 de abril 13 de 2.000 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá, D.C. y con el restablecimiento de los usos del suelo efectuado por Decreto Distrital 564 de julio 12 de 2.000 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., sin haber adquirido a título de

compraventa el citado inmueble de la calle 13 A # 30-48 de Bogotá, D.C., con 1 El grupo demandante está conformado por la sociedad Inversiones Inmobiliarias D’Costa y Cía. S.C.A., María Catalina, Liliana, Patricia, Marcela, Andrea y Felipe D’Costa Martínez, Pedro Emilio Escobar Villegas, Juanita Restrepo de Escobar, Daniel, Alejandro y Natalia Escobar Restrepo. matrícula inmobiliaria 50C-0101774 y sin haber compensado, ni indemnizado a la parte demandada” (folio 6, cuaderno 1). Señalaron que, mediante Decreto 295 del 1 de junio de 1995, se implementó el Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras Públicas de Bogotá, para los años 1995-1998 y que, mediante Ley 188 de 2 de junio de ese mismo año, el Gobierno Nacional definió los programas y subprogramas que esperaba ejecutar en la vigencia del Plan Nacional de Inversiones 1995-1998, entre ellos, el transporte urbano, que incluía el mejoramiento de la infraestructura vial, particularmente la optimización de los sistemas de transporte masivo de Bogotá y Cali. Sostuvieron que, a través de la Resolución 229 del 6 de mayo de 1998, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital determinó “como zona de reserva para la operación de la primera línea del sistema integrado de transporte masivo de Santa Fé de Bogotá, D.C. la señalada en los planos anexos a la presente resolución, los cuales hacen parte integrante de la misma”. En el anexo 1, se incluyó el predio ubicado en la calle 13 A # 30-48, de propiedad de los

demandantes. Indicaron que la Resolución 229 de 1998 fue modificada por la 144 del 13 de abril de 2000, y que esta última excluyó el predio de su propiedad de la zona de reserva. Adujeron que el propósito de los actos jurídicos de reserva de inmuebles era impedir la obtención de licencias de urbanismo y/o construcción, a fin de congelar su precio. Ahora bien, cuando los predios eran afectados, surgía para el Estado la obligación de adquirirlos, bien por la vía de la enajenación voluntaria, o bien mediante el mecanismo de la expropiación, previa indemnización de perjuicios en este último evento. Manifestaron que, “por razón de la reserva del inmueble y ante la obligación surgida a cargo de la Administración de adquirir el inmueble de la calle 13 A # 30-48 de Bogotá, D.C.”, se frustró la posibilidad de desarrollar en ese lugar el proyecto inmobiliario denominado “Centro de Servicios Paloquemao o Proyecto Carrera 30”, que les hubiera representado utilidades de $4.000’000.000, a lo cual se suma, por una parte, que perdieron $800’000.000 más, correspondientes a lo que dijeron haber invertido en dicho proyecto y, por otra parte, que el inmueble sufrió una gran desvalorización, que alcanzó los $3.000’000.000, teniendo en cuenta que, como la Administración lo iba adquirir, dejaron de hacerle mantenimiento; en consecuencia, solicitaron que se las condenara a pagarles los perjuicios causados, los cuales estimaron en $3.800’000.000, por daño emergente y $5.500’000.000, por lucro cesante, así como

las sumas que resultaran acreditadas en el proceso, por perjuicios inmateriales. 1.2. La contestación de la demanda El 23 de mayo de 2002, el Tribunal admitió la demanda y ordenó que se notificara el auto admisorio a las demandadas y al Ministerio Público (folios 38 y 39, cuaderno 1). 1.2.1 El Distrito de Bogotá - Departamento Administrativo de Planeación Distrital - se opuso a las pretensiones, en consideración a que no incurrió en omisión alguna y mucho menos participó en operaciones administrativas que causaran perjuicios a los demandantes. Aseguró que, a pesar de que los conceptos denominados “zonas de reserva” y “afectaciones” tenían un significado y alcance distintos, los demandantes los asimilaron; al respecto, señaló que las zonas de reserva “son las franjas de terreno necesarias para la construcción o ampliación de las vías públicas que deben ser tenidas en cuenta para definir futuras afectaciones”, de modo que el señalamiento de un área determinada no implicaba limitación alguna al derecho de propiedad y, por tanto, el dominio pleno y la disposición del inmueble continuaban en cabeza de sus titulares. Indicó que, según el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, la afectación era toda restricción impuesta por una entidad pública que limitara o impidiera la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción o de funcionamiento, por causa de una obra pública o por protección ambiental; además, la entidad que impusiera una afectación sobre un inmueble debía celebrar un contrato con su propietario, en el que pactaran el valor y la forma de

pago de la compensación debida por los perjuicios que llegaren a causarse durante el tiempo de la afectación, la cual quedaba sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no era adquirido por la entidad pública que impuso la afectación o en cuyo favor había sido impuesta. Dijo que, para la imposición y perfeccionamiento de una afectación, se requería de apropiación presupuestal, bien para la adquisición del predio, o bien para compensar los perjuicios que, durante la aplicación de dicha medida, pudieran ocasionarse al propietario, nada de lo cual ocurrió acá, teniendo en cuenta que el predio de los actores no fue afectado. Agregó que la solicitud de una licencia de construcción constituía el momento a partir del cual se consideraba si se levantaba o no la zona de reserva; es decir, “que mientras el predio objeto de la reserva vial no pretenda de manera seria su desarrollo mediante la presentación de un proyecto en tal sentido, ante las autoridades correspondientes, no será procedente estudiar si se levanta o no la reserva o se impone la afectación”, de modo que, en el asunto sub examine, los demandantes no podían alegar la existencia de un perjuicio por el solo hecho de que el inmueble se encontrara en una zona de reserva. Señaló que estaba demostrado en el plenario que los actores, previo a la expedición de la Resolución 229 del 6 de mayo de 1998, que incluyó el inmueble de su propiedad en una zona de reserva, tramitaron sin éxito, ante la Curaduría 2 de Bogotá, la expedición de una licencia de desarrollo integral para el “Proyecto Carrera 30 o Centro de Servicios Paloquemao”, actuación que se surtió entre el 26

de febrero y el 6 de diciembre de 1997, esto es, cuando el citado predio aún no se encontraba en dicha zona de reserva, de modo que no es posible que pretendan ahora reclamar, a través de la acción de reparación directa, unos perjuicios que jamás se causaron (folios 47 a 59, cuaderno 1). 1.2.2 El IDU solicitó desestimar las pretensiones, en atención a que no se demostró que el inmueble de los actores hubiera sufrido afectación alguna, pues, según la demanda, se trató de una reserva vial. Manifestó que, conforme al artículo 506 del P.O.T., toda imposición de afectaciones requería una reglamentación por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, además de una destinación específica para el pago de contratos de compensación, nada de lo cual ocurrió, toda vez que, como se dijo, el predio de los demandantes no fue afectado. Adujo que la reserva de que fue objeto el inmueble de propiedad de los actores no obligaba a la Administración a comprarlo y, por ende, ningún perjuicio pudieron haber sufrido ellos por el hecho de que ésta no lo haya adquirido, pues, como se dijo, únicamente la afectación del predio, previa existencia de disponibilidad presupuestal y de una reglamentación al respecto, daba lugar al pago de una compensación. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de ausencia de falla en la prestación del servicio, ya que el IDU no expidió ninguna de las normas y de los actos referenciados en la demanda, los cuales, por lo demás, se encontraban ajustados a derecho. Aseguró que el

levantamiento de la reserva vial no comportaba la reparación de perjuicios; además, como lo indicó la demanda, los actores dejaron de hacerle mantenimiento al predio, pues creyeron erradamente que, por el solo hecho de la reserva vial, la Administración contraía la obligación de adquirirlo (folios 109 a 130, cuaderno 1). 1.2.3 La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió despachar negativamente las pretensiones, con fundamento en que nada tuvo que ver con los hechos objeto de la demanda, pues la determinación de zonas de reserva vial y la adquisición de predios no estaban dentro de las funciones que le confirió la ley, ya que tales medidas eran competencia de las autoridades del orden distrital. Sostuvo que las funciones a su cargo, cuando tenían relación directa con planes, programas o proyectos de desarrollo de una entidad territorial, se limitaban a conceder financiamiento o cofinanciación, según el caso, y nada más. En adición, dijo que no expidió las normas y los actos administrativos que habrían afectado a los demandantes.

Propuso las excepciones de: I) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) caducidad de la acción, toda vez que los fundamentos fácticos que daban sustento a la demanda se encontraban en el Decreto 295 de 1995, la Ley 188 de 1995, la Resolución 229 de 1998, el Decreto 750 de 1998 y la Resolución 144 del 13 de abril de 2000, y la demanda fue instaurada el 30 de abril de 2002, esto es, 2

años después de su expedición y iii) culpa exclusiva de la víctima, toda vez que, previo a la expedición de la Resolución 229 de 1998, por la cual se estableció como zona de reserva el predio de los actores, éstos ya habían desistido de la obtención de la licencia de construcción y de sometimiento al régimen de propiedad horizontal, para el desarrollo del proyecto denominado “Centro de Servicios Paloquemao o Proyecto Carrera 30” (folios 183 a 214, cuaderno 1). 1.3 Alegatos de conclusión en primera instancia Practicadas las pruebas decretadas, el 30 de septiembre de 2004 se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (folio 429, cuaderno 1). 1.3.1 La parte actora solicitó acceder a las pretensiones, teniendo en cuenta que las demandadas “incurrieron en fallas en el servicio y en violación a la proporcionalidad de la distribución de las cargas públicas por la operación administrativa”, que se iniciaron con la expedición de del Decreto Distrital 295 de 1995, la Ley 188 de 1995, la Resolución 229 de 1998 y el Decreto Distrital 750 de 1998, y culminaron con la expedición de la Resolución 144 del 13 de abril de 2000 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá, que ordenó el restablecimiento de los usos del suelo, “sin haber adquirido a título de compraventa el citado inmueble de la calle 13 A # 30-48 de Bogotá, D.C. (…) y sin haber compensado, ni indemnizado a la parte demandada”. Aseguró que

tales disposiciones impusieron una limitación en el uso del predio y una afectación de hecho, que impidió el desarrollo de un proyecto comercial, así como el arrendamiento y la enajenación del inmueble; asimismo, se opuso a las excepciones formuladas por las demandadas, por improcedentes (folios 394 a 427, cuaderno 1). 1.3.2 La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseguró que ninguna responsabilidad tenía en el asunto, toda vez que no expidió las normas y los actos cuestionados por los demandantes. Indicó que su misión consistió en realizar aportes en dinero, para el desarrollo y ejecución del plan de transporte de Bogotá, según lo acordado en el Convenio Interadministrativo suscrito entre la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Alcaldía Mayor de Bogotá y el IDU, entidad esta última que se encargó de adquirir los predios requeridos para el desarrollo y ejecución del referido plan de transporte. Reiteró la excepción falta de legitimación en la causa por pasiva e insistió en que la acción se encontraba caducada (folios 430 a 462, cuaderno 1). 1.3.3 El IDU reiteró las razones expuestas en la contestación de la demanda. En adición, aseguró que los actores escogieron la acción equivocada, pues, tratándose de actos administrativos, debieron incoar la de nulidad y restablecimiento del derecho; pero, como no lo hicieron, tales actos quedaron en firme y se presumían válidos. Explicó que la actuación del IDU siempre estuvo ajustada a derecho, como quiera que cumplió las funciones que, al respecto, le

confirieron la ley y la constitución (folios 496 a 508, cuaderno 1). 1.3.4 El Departamento Administrativo de Planeación Distrital explicó que, según el artículo 120 del Acuerdo 6 de 1990, para que la imposición de la afectación surtiera efectos era necesario inscribirla en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; no obstante, en el presente asunto, si bien se estableció una zona de reserva, que incluyó el predio ubicado en la calle 13 A # 30-48, de Bogotá, éste no fue afectado y, por tanto, ninguna anotación aparecía al respecto en el folio de matrícula inmobiliaria, como se ve en los documentos que militan en el expediente. Agregó que la demarcación de una zona de reserva sobre determinado bien no comportaba para la Administración la obligación de adquirirlo, ya que podía ocurrir que la entidad encargada de la ejecución de la obra decidiera “no utilizar una determinada área para el desarrollo de la misma” (folios 509 a 520, cuaderno 1). Mediante auto del 22 de octubre de 2004, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, para elaborar proyecto de fallo (folio 521, cuaderno 1). 1.4La sentencia apelada Mediante sentencia del 10 de noviembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, declaró, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se abstuvo de emitir pronunciamiento de

fondo, pues, a su juicio, los daños y perjuicios alegados por los demandantes se originaron exclusivamente con la expedición de la Resolución 144 del 13 de abril de 2000, por la cual, según la parte actora, “se levantó la reserva constituida sobre el predio de los actores, pero nos se les indemnizó de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia”, de modo que aquélla tenía la obligación de demandar dicho acto a través de la acción procedente, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no lo hizo. Según el Tribunal, la acción de reparación directa escogida por los demandantes no era la idónea, teniendo en cuenta que, en este caso, no se configuró operación administrativa alguna; además, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando el daño tiene como causa la expedición de un acto administrativo, la acción no podría ser otra distinta que la de nulidad y restablecimiento del derecho, como no podría ser sino de reparación directa cuando la lesión proviniera de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de la ocupación de un inmueble, por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa (folios 523 a 534, cuaderno principal). 1.5 El recurso de apelación Dentro del término legal, el apoderado de la parte actora formuló recurso de apelación contra la decisión anterior, a fin de que fuera revocada y se accediera a las pretensiones de la demanda, ya que se demostró en el proceso que el origen de los daños causados “fue la falta de realización del proyecto de los demandantes en el predio de su propiedad”.

Manifestó que la inclusión de dicho predio en una zona de reserva, y la afirmación del Distrito de Bogotá de que lo compraría ocasionaron que “se volviera improductivo y, en consecuencia, que sus propietarios hubieran dejado de mantener físicamente el inmueble”. Aseguró que la ejecución de los actos administrativos a los que se hizo alusión a lo largo del proceso frustró el proyecto inmobiliario denominado “Centro de Servicios Paloquemao”, lo cual les produjo enormes perjuicios, que se encuentran acreditados en el plenario y deben resarcirse. Adujo que la acción idónea, a fin de obtener la reparación de los perjuicios causados como consecuencia de la operación administrativa, conformada –en su opiniónpor los actos administrativos referidos en la demanda, era la de reparación directa, de suerte que no le asistía razón alguna al Tribunal cuando aseguró que los daños sufridos por los demandantes se originaron por la expedición de la Resolución 144 del 13 de abril de 2000, expedida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, pues lo cierto es que fueron varios actos administrativos, ligados entre sí, los causantes de tales daños, de modo que la acción de reparación directa instaurada fue la correcta. Indicó que la Resolución 144 del 13 de abril de 2000 no estaba viciada de ilegalidad, teniendo en cuenta que no infringió las normas en las que se fundó y mucho menos fue proferida por funcionario u organismo incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa,

o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario que la expidió. Afirmó que no era posible separar dicho acto administrativo –la Resolución 144 de 2000de los demás, pues, como se dijo, los daños y perjuicios sufridos por los demandantes obedecieron a una operación administrativa, conformada por la expedición y ejecución de un conjunto de actos. Por último, estimó que el Tribunal se equivocó al señalar que se había configurado una inepta demanda, por indebida escogencia de la acción, “puesto que el concepto de la ineptitud de la demanda radica en la falta de requisitos formales de la demanda o en la indebida acumulación de pretensiones, lo que no acaece en este asunto” (folios 544 a 556, cuaderno principal). 1.6 Alegatos y trámite en segunda instancia Por auto del 2 de diciembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, concedió el recurso de apelación formulado contra la sentencia anterior (folio 539, cuaderno principal) y, mediante auto del 17 de junio de 2005, el recurso fue admitido por el Consejo de Estado (folio 558, cuaderno principal). El 21 de junio de 2005, el Despacho corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (folio 560, cua