CE-25000-23-26-000-2002-00997-01(23839)A-2003

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 13 de agosto de 2002, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por considerar caducada la acción.

LEY APLICABLE AL CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN

INMUEBLE / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO

[E]l artículo 80 del decreto 222, vigente al momento de la celebración y cumplimiento del contrato, dispuso que los contratos de compraventa de bienes inmuebles se regían por lo dispuesto en tal estatuto. De manera que, teniendo en cuenta la clasificación de los contratos estatales contenida en el artículo 16 del decreto 222 de 1983, el contrato del que aquí se trata era de derecho privado, por lo que en sus efectos estaría sujeto a las normas civiles o comerciales, según su naturaleza, excepto en lo que tenga que ver con la caducidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTÍCULO 80

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CONTROVERSIAS DEL CONTRATO ESTATAL /

CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL El artículo 17 del decreto 222 regulaba específicamente el punto previendo que, cuando los contratos fueran administrativos, las controversias que de ellos

surgieran serían conocidas por la justicia contencioso administrativa y cuando fueran de derecho privado lo serían por la ordinaria, dejando claro que, en todo caso, la jurisdicción administrativa conocería también de los litigios derivados de los de derecho privado en que se hubiere pactado la cláusula de caducidad. (…) estando el contrato de compraventa de inmuebles regido por el decreto 222, dada la presunción del pacto de cláusula de caducidad aplicable a ese contrato y teniendo en cuenta que el legislador fijó como criterio determinante de la competencia de la justicia administrativa la existencia de dicha cláusula, deberá entenderse que los asuntos relacionados con el contrato de compraventa del inmueble “Agualongo” celebrado entre el Fondo de inmuebles Nacionales y el señor L. A. C. O. el 20 de mayo de 1987 deben discutirse ante esta jurisdicción, aunque la caducidad no haya sido expresamente pactada por las partes.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTÍCULO 17

CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE

ACCIÓN / PLAZO PERENTORIO / TÉRMINO PERENTORIO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia

de la Corte Constitucional de 25 de marzo de 1998, Exp. C - 115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESUPUESTO

PROCESAL EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / EVOLUCIÓN NORMATIVA En el ámbito contractual administrativo, en la discusión ha influido el hecho de que las normas reguladoras de la caducidad de las acciones para discutir controversias de esa naturaleza han sido modificadas varias veces. Antes del primero de marzo de 1984, el tema de las acciones contractuales en el proceso contencioso administrativo no había sido objeto de regulación, por lo que se imponía la aplicación de las normas generales de prescripción contenidas en el Código Civil; luego, con la entrada en vigencia del Decreto 01 de 1984 (en la fecha mencionada), se introdujeron previsiones expresas sobre el tema, pues en el numeral 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se estableció que el fenómeno de la caducidad para ese tipo de acciones ocurriría después de dos años contados desde la expedición de los actos o desde la ocurrencia de los hechos que hubieren originado la reclamación. Esta norma fue modificada, posteriormente, por el decreto 2304 de 7 de octubre de 1989, ésta, a su vez, por la

ley 80 de 28 de octubre1993 y, finalmente, el tema quedó regulado por la ley 446 de 1998, que entró en vigencia el 7 de julio de ese año.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 7 / DECRETO 2304 DE 1989 / LEY 80 DE 1993 / LEY 446 DE 1998

PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Dado que, en este caso, el contrato se celebró y ejecutó en 1987, y son, precisamente, tal celebración y ejecución, lo que se cuestiona en la demanda, será esa la fecha a partir de la cual debe computarse el término de caducidad previsto en el Decreto 01 de 1984, de donde resulta que el 21 de mayo de 1989 caducó la acción relativa al contrato de compraventa del inmueble “Agualongo”. En conclusión, dado que la demanda fue presentada el 19 de diciembre de 2000, ante los jueces civiles del circuito de Bogotá, cuando ya había operado la caducidad, la Sala confirmará la providencia impugnada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio dos mil tres (2003)

Radicación número: 25000-23-26-000-2002-00997-01(23839)A

Actor: RUTH BAHAMÓN ANDRADE Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS

Referencia: APELACIÓN AUTO - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 13 de agosto de 2002, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por considerar caducada la acción.

ANTECEDENTES El 19 de diciembre de 2000, la señora Ruth Bahamón y otros, por medio de apoderado, interpusieron, ante el juez civil del circuito de Bogotá, una demanda en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, y el Distrito Capital cuyas pretensiones eran las siguientes: “Que se declare la inexistencia del contrato de compraventa celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte – Fondo de Inmuebles Nacionales y el señor Luis Alfonso Correa Ospina… esposo y padre de (los actores), el día 20 de mayo de 1987 sobre el inmueble “agualongo” (cuyo actual propietario es el Distrito Capital)… En subsidio de la pretensión principal… que se declare la nulidad absoluta del contrato de compraventa celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte – Fondo de inmuebles Nacionales y el señor Luis Alfonso correa Ospina… el día 20 de mayo de 1987 sobre el inmueble “agualongo”… Que se restituya a los demandantes el derecho de dominio y la tenencia del inmueble objeto del contrato de compraventa anteriormente

mencionado para lo cual el señor juez ordenará la cancelación de las anotaciones a que haya lugar…y la entrega material del mismo a favor de los demandantes. En subsidio de la pretensión principal… que se compense a (los actores) teniendo en cuenta como valor aproximado de la compensación sin perjuicio de lo que se demuestre en el proceso, la suma – actualizada a valor presente – que resulte de substraer (sic) del valor del inmueble al momento de la compraventa según lo establezca el peritaje que se pide adelante el valor nominal que se pactó en la compraventa ($33.600.000)”. El apoderado de la parte actora expuso en la demanda que, de acuerdo con el artículo 17 del decreto 222 de 1983, vigente para la época de la celebración del contrato en cuestión, “la jurisdicción competente para conocer de los conflictos derivados de los contratos celebrados por la administración se determina por el tipo de contrato celebrado, de tal forma que la jurisdicción encargada de conocer de los conflictos derivados de los contratos privados celebrados por la administración es la jurisdicción ordinaria, salvo en el caso de aquellos contratos de esta categoría en los que se hubiere pactado la cláusula de caducidad (que no es el caso expuesto en esta demanda)”. Sostuvo que, de acuerdo con el tipo de contrato objeto de la demanda, con la fecha de su celebración (20 de mayo de 1987), y con lo dispuesto en el decreto 222 de 1983, debe aplicarse el régimen privado y la jurisdicción competente es la ordinaria. El juzgado 38 civil del circuito de Bogotá consideró, por el contrario, que la

jurisdicción competente es la contencioso administrativa y, mediante providencia de 1 de marzo de 2002, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El Tribunal, mediante auto de 5 de junio de 2002, inadmitió la demanda para que se estimara razonadamente la cuantía. El apoderado de los actores indicó que la cuantía del proceso corresponde al valor actualizado del bien inmueble objeto del contrato de compraventa, es decir tres mil quinientos millones de pesos ($3.500’000.000). La providencia impugnada El 13 de agosto de 2002, el Tribunal aclaró que la decisión del Juzgado Civil había tenido como fundamento el artículo 75 de la ley 80 de 1993 que no distingue entre contratos administrativos y de derecho privado, y que, “al entrar en vigor (la ley 80) también entraron a regir las normas atinentes a la jurisdicción competente para conocer ese tipo de controversias e, igualmente, las referentes a la caducidad de las acciones que de ellas se pudieran derivar, contenidas estas últimas en el Decreto 01 de 1984, primero, luego en el Decreto 2304 de 1989 y, finalmente, en la ley 446 de 1998”. De allí que, concluyó el a quo, en este caso la demanda presentada el 19 de diciembre de 2000 “cuando ya desde el 27 de octubre de 1993 se encontraba vigente la Ley 80 de ese año” está caducada, pues el artículo 136 del CCA dispone que la caducidad de la acción contractual opera por el transcurso de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o

de derecho que le sirvan de fundamento. Resolvió, en consecuencia, rechazar la demanda y devolver los documentos a los actores. Recurso de apelación El apoderado de los actores interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación en contra del auto que rechazó la demanda insistiendo en que el contrato de compraventa “cuya nulidad se solicita” se celebró el 20 de mayo de 1987, cuando estaba vigente el decreto 222 de 1983 según el cual dicho contrato era de derecho privado. En este caso, además, no se pactó cláusula de caducidad, de manera que, definitivamente, le eran aplicables las normas civiles y comerciales correspondientes. Sostuvo que, si bien es cierto la ley 80 cambió las reglas de jurisdicción, ello no supone un cambio en las reglas que deben aplicarse para dirimir los conflictos, “pues a los contratos de derecho privado de la administración se les continúa (sic) aplicando las normas sustanciales de derecho privado, incluidas las normas sobre prescripción y caducidad de las acciones”. Agregó que la ley 153 de 1887 dispone que a los contratos se les deben aplicar las normas sustanciales vigentes al momento de su celebración, de manera que, para el caso concreto, deben tenerse en cuenta las disposiciones sustanciales que regían en 1987. En consecuencia, “al contrato de compraventa objeto del presente proceso no le fueron y no le serán aplicables nunca las normas sobre caducidad mencionadas por los honorables magistrados… pues dichas normas se encontraban dentro de las normas (sic) que establecían la caducidad de las acciones

de los contratos administrativos, es decir que sólo son sujeto de aplicación (sic) para dichos contratos, los cuales son diferentes de los contratos de derecho privado de la administración dentro de los cuales se localiza (sic) el contrato de compraventa que se demanda en el presente trámite”. Finalmente, sostuvo que es contrario a derecho que “en una primera instancia” el Tribunal inadmitiera la demanda por no haberse estimado la cuantía y que, una vez subsanado el defecto, decida rechazar “basándose en argumentos que en nada fueron relacionados dentro de la instancia de la inadmisión”, cuando, en su concepto, es de esperar que si se corrigen los errores indicados por el Tribunal, la demanda sea admitida. CONSIDERACIONES En primer lugar, la Sala determinará cuál es el régimen legal aplicable al contrato objeto de la demanda; en segundo lugar, cuál la jurisdicción encargada de conocer de las acciones propias de dicho contrato; y, finalmente, cuáles las normas de caducidad que rigen tales acciones.

1. Régimen aplicable al contrato El contrato de compraventa del inmueble “Agualongo” celebrado entre el Fondo de inmuebles Nacionales y el señor Luis Alfonso correa Ospina el 20 de mayo de 1987, estaba regido, para la época, por el decreto 222 de 1983.

En efecto, el artículo 80 del decreto 222, vigente al momento de la celebración y cumplimiento del contrato, dispuso que los contratos de compraventa de bienes inmuebles se regían por lo dispuesto en tal estatuto1. De manera que, teniendo en cuenta la clasificación de los contratos

estatales contenida en el artículo 16 del decreto 222 de 1983, el contrato del que aquí se trata era de derecho privado, por lo que en sus efectos estaría sujeto a las normas civiles o comerciales, según su naturaleza, excepto en lo que tenga que ver con la caducidad. 1 Artículo 80: El presente estatuto trata de los siguientes contratos: de obras públicas, de consultoría,, de suministro, compraventa y permuta de muebles, compraventa y permuta de inmuebles, arrendamiento, prestación de servicios, donación, para recuperación de bienes ocultos, concesión de servicios públicos, de correo, acuñación de moneda metálica y de billetes, empréstito y seguros. Los demás contratos continuarán rigiéndose por las normas generales o especiales vigentes para los mismos.

2. Jurisdicción competente para conocer del contrato El artículo 17 del decreto 222 regulaba específicamente el punto previendo que, cuando los contratos fueran administrativos, las controversias que de ellos surgieran serían conocidas por la justicia contencioso administrativa y cuando fueran de derecho privado lo serían por la ordinaria, dejando claro que, en todo caso, la jurisdicción administrativa conocería también de los litigios derivados de los de derecho privado en que se hubiere pactado la cláusula de caducidad.2

De otra parte, el artículo 61 del decreto 222, disponía que la cláusula de caducidad debía pactarse en todos los contratos que no fueran de compraventa de bienes muebles o de empréstito3. Tal disposición tenía una importante consecuencia prevista por el legislador en el artículo 65 del mismo estatuto,

consistente en que dicha cláusula se presumía pactada en todos los contratos en que era obligatoria4. En resumen, de una interpretación armónica de las normas comentadas resulta que, estando el contrato de compraventa de inmuebles regido por el decreto 222, dada la presunción del pacto de cláusula de caducidad aplicable a ese contrato y teniendo en cuenta que el legislador fijó como criterio determinante de la competencia de la justicia administrativa la existencia de dicha cláusula, deberá entenderse que los asuntos relacionados con el contrato de compraventa del inmueble “Agualongo” celebrado entre el Fondo de inmuebles Nacionales y el señor Luis Alfonso Correa Ospina el 20 de mayo de 1987 deben discutirse ante esta jurisdicción, aunque la caducidad no haya sido expresamente pactada por las partes. 2 Artículo 17: La calificación de contratos administrativos determina que los litigios que de ellos surjan son del conocimiento de la justicia contencioso administrativa; los que se susciten con ocasión de los contratos de derecho privado, serán de conocimiento de la justicia ordinaria. Parágrafo. No obstante, la justicia contencioso administrativa conocerá también de los litigios derivados de los contratos de derecho privado en que se hubiere pactado la cláusula de caducidad (...). 3 Artículo 61. La caducidad será de forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles o empréstito. No será obligatoria en los contratos interadministrativos. En la cláusula respectiva deberán señalarse claramente los motivos que den lugar a la declaratoria de

caducidad. 4Artículo 65. La cláusula de caducidad se entiende pactada en los contratos en que es obligatoria, aun cuando no se consigne expresamente. En este evento son causales de caducidad las señaladas en el artículo 62 del presente estatuto

3. La caducidad Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos5.

La caducidad, ha dicho la Corte Suprema, está ligada con el concepto de plazo extintivo en sus especies de perentorio e improrrogable; el que, vencido, la produce sin necesidad de actividad alguna, ni del juez ni de la parte contraria6. La Corte Constitucional, por su parte, ha sostenido que el fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones cuando por un acto, hecho omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública se lesiona un derecho particular7. a) Normas sobre caducidad en materia administrativa En el ámbito contractual administrativo, en la discusión ha influido el hecho de que las normas reguladoras de la caducidad de las acciones para discutir controversias de esa naturaleza han sido modificadas varias veces. Antes del primero de marzo de 1984, el tema de las acciones contractuales en el proceso contencioso administrativo no había sido objeto de

regulación, por lo que se imponía la aplicación de las normas generales de prescripción contenidas en el Código Civil; luego, con la entrada en vigencia del Decreto 01 de 1984 (en la fecha mencionada), se introdujeron previsiones expresas sobre el tema, pues en el numeral 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se estableció que el fenómeno de la caducidad para ese tipo de acciones ocurriría después de dos años contados desde la expedición de los actos o desde la ocurrencia de los hechos que hubieren originado la reclamación. Esta norma fue modificada, posteriormente, por el decreto 2304 de 7 de octubre de 1989, ésta, a su vez, por la ley 80 de 28 de octubre1993 y, 5 Corte Constitucional. Sentencia C – 115 de 1998 6 Corte Suprema de Justicia Sentencia de 12 de diciembre de 1974 7 Corte Constitucional. Sentencia C – 115 de 1998 finalmente, el tema quedó regulado por la ley 446 de 1998, que entró en vigencia el 7 de julio de ese año. b) Normas aplicables al caso concreto Como se dijo, en este caso, se trata de un contrato de derecho privado respecto del cual se entiende pactada la cláusula de caducidad circunstancia que determina que esta controversia deba surtirse ante esta jurisdicción mediante las acciones contractuales administrativas, y, teniendo en cuenta que el contrato se celebró dentro de la vigencia del decreto 01 de 1984 –cuando ya estaban regulados los términos para ejercer dichas accioneslo cierto es que, para efectos

de estudiar las normas de caducidad aplicables, lo mismo da que se trate de un contrato administrativo o de uno privado con cláusula de caducidad, pues ambos se demandan en ejercicio de las mismas acciones, gobernadas, ciertamente, por idénticas normas de caducidad. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que el contrato de compraventa del inmueble “Agualongo”, como se ha señalado repetidas veces, fue celebrado entre el Fondo de inmuebles Nacionales y el señor Luis Alfonso Correa Ospina el 20 de mayo de 1987 y ejecutado en el mismo año, época en la que estaba vigente el decreto 01 de 1984 que establecía, en el numeral 7 del art. 136, que las acciones contractuales debían ser ejercidas dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia de los hechos que hubieren originado la reclamación so pena de caducar. Dado que, en este caso, el contrato se celebró y ejecutó en 1987, y son, precisamente, tal celebración y ejecución, lo que se cuestiona en la demanda, será esa la fecha a partir de la cual debe computarse el término de caducidad previsto en el Decreto 01 de 1984, de donde resulta que el 21 de mayo de 1989 caducó la acción relativa al contrato de compraventa del inmueble “Agualongo”. En conclusión, dado que la demanda fue presentada el 19 de diciembre de 2000, ante los jueces civiles del circuito de Bogotá, cuando ya había operado la caducidad, la Sala confirmará la providencia impugnada. Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA

R E S U E L V E: 1.- CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo DE Cundinamarca el 13 de agosto de 2002. 2.- Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sala

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA