CE-25000-23-26-000-2002-01096-01(26223)-2014

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATACIÓN ESTATAL /

FINALIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / INTERÉS GENERAL / ACTIVIDAD

DE INTERÉS GENERAL / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

NORMAS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN

ESTATAL / REGLAS DE CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIO DE

TRANSPARENCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA /

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD / PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD

CONTRACTUAL / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / SELECCIÓN OBJETIVA

DEL CONTRATISTA / PROCEDIMIENTO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA DEL

CONTRATISTA / PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN OBJETIVA DE LA

CONTRATACIÓN DIRECTA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE SELECCIÓN

OBJETIVA / DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN

OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA / PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PROFESIONALES / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PROFESIONALES / CONTRATACIÓN DIRECTA / LÍMITES DE LA CONTRATACIÓN

DIRECTA / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA / PROCEDIMIENTO DE

CONTRATACIÓN DIRECTA / REQUISITOS DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA /

SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA /

CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / OFERTA /

SOLICITUD DE OFERTA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

PROCEDENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

[L]a contratación estatal es uno de los vehículos necesarios para materializar las finalidades del Estado, entre las cuales se destaca la prestación de los servicios a su cargo con miras a satisfacer el interés general; por ende, la actividad contractual es constitutiva de función administrativa. Según el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa debe desarrollarse “con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”, lo cual significa que la actuación de quienes intervengan en la contratación estatal debe desarrollarse con sujeción y respeto a los citados principios y, además, con observancia de los de transparencia y responsabilidad y del deber de selección objetiva, tal como lo disponen los artículos 23 y 29 de la Ley 80 de 1993, normas que se hallaban vigentes para la fecha de celebración del contrato (derogadas por la Ley 1150 de 2007) y, que, por ende, resultan aplicables al presente asunto, tal como lo dispone el artículo 38 de la Ley 153 de 1887. Particularmente, el principio de transparencia exige que la escogencia del contratista se haga, por regla general, a través de licitación pública, salvo en los casos en los cuales el mismo ordenamiento jurídico autoriza contratar directamente. Precisamente, uno de los casos exceptuados del proceso de licitación pública era el atinente a la contratación de servicios profesionales, según lo disponía el literal d) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, caso en el cual se permitía acudir a la contratación directa; pero, el hecho de que la entidad pública pudiera contratar directamente la

prestación de los servicios profesionales no significaba que se encontrara relevada de cumplir los principios enunciados párrafos atrás o el deber de selección objetiva y mucho menos que la selección del contratista fuera absolutamente discrecional. Los mencionados principios de la contratación y el deber de selección objetiva se materializan, entre otras actuaciones, cuando la entidad estatal cumple los procedimientos señalados por el reglamento para la escogencia del contratista, los cuales están orientados a garantizar que el contrato se adjudique al ofrecimiento más favorable y conveniente para los intereses de la entidad, es decir, los intereses públicos, prescindiendo de cualquier consideración de afecto, de interés particular o de motivación subjetiva. En este caso específico, para garantizar el deber de selección objetiva, la entidad estatal debió acudir al procedimiento de contratación directa contemplado por el artículo 3 del Decreto 855 de 1994, el cual se hallaba vigente para la fecha en la que fue celebrado el contrato y preceptuaba que, para contratar, se requería la obtención de, por lo menos, dos (2) ofertas que debían ser solicitadas verbalmente o por escrito, pero, en todo caso, con la indicación del servicio requerido, las condiciones de pago y el término para la presentación de la propuesta; sin embargo, dentro del expediente no existe elemento de juicio alguno, o por lo menos no fue allegado al proceso, que demuestre el cumplimiento de tales exigencias. En efecto, en los antecedentes de los actos administrativos cuestionados (…), sólo aparece el memorando (…) suscrito por el Jefe de Recursos Humanos (E) del Ministerio de

Transporte, en el cual solicita al Jefe de la División de Adquisiciones y Contratos la elaboración del contrato de prestación de servicios profesionales de asesoría jurídica que sería celebrado con el abogado (…). En el citado documento no se menciona que la entidad haya solicitado varias ofertas para escoger al contratista y, por el contrario, sólo se hace referencia a la propuesta presentada por el doctor (…). Ahora, la Sala no puede afirmar que la entidad estatal estuviera en la obligación de invitar públicamente a presentar ofertas, a través del procedimiento señalado por el inciso cuarto del artículo 3º del Decreto 855 de 1994, pues se desconoce si el precio del contrato superaba el 50% de la menor cuantía de la entidad; sin embargo, lo que sí puede señalar con certeza es que los encargados de la contratación no dejaron constancia de la ocurrencia de alguna situación excepcional que permitiera, dentro del marco contemplado por la norma en cita, celebrar el contrato contando al efecto con una única oferta, esto es, sin que mediara la previa solicitud de varias ofertas más. Así, pues, en el trámite de celebración del contrato 010 A del 16 de enero de 1998 fue desconocido el principio de transparencia, por cuanto la escogencia del contratista no fue precedida de un procedimiento de selección objetiva; por consiguiente, el contrato celebrado está viciado de nulidad absoluta.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 3 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 23 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 /

LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 29 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 855

DE 1994 - ARTÍCULO 3

CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

NORMAS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN

ESTATAL / REGLAS DE CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATISTA / DEBERES

DEL CONTRATISTA / RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES

DEL CONTRATISTA / AMONESTACIÓN AL CONTRATISTA / NULIDAD ABSOLUTA

DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO

[E]s de anotar que, contrario a lo que aduce el recurrente, la observancia de los principios que informan la actividad contractual del Estado no es del exclusivo resorte de las entidades estatales, pues no debe olvidarse que los particulares que intervienen en dicha actividad son colaboradores de la administración y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones; de hecho, existen varios preceptos, algunos de ellos introducidos como principios, cuyos destinatarios son los particulares que intervienen en la actividad contractual (artículos 3 -inciso segundo-, 5 -numeral 2-, 23, 26 -numerales 6, 7 y 8de la Ley 80 de 1993), de modo que el incumplimiento de tales principios genera consecuencias jurídicas que deben ser asumidas no sólo por la administración y los servidores públicos que los soslayan, sino también por los particulares que los desconocen. Una de tales consecuencias jurídicas es la sanción

que se impone con la declaración de nulidad de los actos jurídicos que se producen con desconocimiento del ordenamiento jurídico imperativo, como sucede en el asunto sub lite.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 3 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 5 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 23 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 26

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CONCEPTO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO Las causales de nulidad absoluta están concebidas como una sanción que implica privar de eficacia los actos jurídicos y los contratos que se han erigido en contravía de los intereses superiores, por cuya protección propende el derecho, con el fin de proteger al conglomerado social de los efectos adversos que puedan desprenderse de un acto viciado de nulidad absoluta.

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / REQUISITOS DE LA DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / ALCANCE DE LA DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA / PODER OFICIOSO DEL JUEZ La Sala ha precisado en distintas oportunidades que la facultad del juez de declarar de

manera oficiosa las nulidades absolutas que sean manifiestas en los actos o contratos no está sometida al régimen de la caducidad, no solo porque resulta evidente que durante el trámite del proceso puede transcurrir el tiempo previsto por la legislación para que fenezca la oportunidad de alegarlas, sino porque la facultad oficiosa difiere ostensiblemente del derecho público subjetivo de acción y los términos de caducidad están concebidos como límites temporales para hacer efectivos ante la jurisdicción los derechos sustanciales; además, el fenecimiento del término de caducidad carece de la virtualidad de sanear los vicios de que adolezcan los actos o contratos; sin embargo, la facultad del juez no es ilimitada, pues, para declarar la nulidad de manera oficiosa, debe observar: i) que no haya transcurrido el término de prescripción extraordinaria a que se refiere el artículo 1742 del C.C., pues, ocurrida la prescripción, se produce el saneamiento de los vicios, ii) que al proceso se hallen vinculadas las partes intervinientes en el contrato o sus causahabientes y iii) que el vicio surja de manera ostensible, palmaria o patente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1742

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el saneamiento de los vicios por la ocurrencia ocurrida la prescripción, consultar providencia de la Corte Constitucional, C-597 de 1998. Acerca de los requisitos de la declaración oficiosa de la nulidad absoluta del contrato, consultar providencia de 16 de febrero de 2006, Exp. 13414, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PROFESIONALES / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PROFESIONALES / CONTRATACIÓN DIRECTA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN

OBJETIVA / SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA / PROCEDIMIENTO DE

LA SELECCIÓN OBJETIVA DEL CONTRATISTA / PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN

OBJETIVA DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE

SELECCIÓN OBJETIVA / DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA / CONTRATACIÓN DIRECTA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE OFICIO DE

LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN OFICIOSA

DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / REQUISITOS DE LA

DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / PRESCRIPCIÓN ORDINARIA / IMPROCEDENCIA DE LA PRESCRIPCIÓN / OBJETO ILÍCITO / OBJETO ILÍCITO DEL CONTRATO ESTATAL /

CONFIGURACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / PROCEDENCIA

DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO ESTATAL

[S]e precisa que el término de prescripción extraordinaria que rige en el caso concreto es el de 20 años, según lo dispuesto por el artículo 2532 del C.C., norma de carácter sustancial que se hallaba vigente para la fecha en que comenzó a correr el término, el

cual resulta aplicable al caso, conforme al artículo 41 de la Ley 153 de 1887. En el asunto sub – lite, la Sala encuentra reunidos los presupuestos para declarar, de manera oficiosa, la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios profesionales 00010 A del 16 de enero de 1998. En efecto, no han transcurrido los veinte años (20) años de la prescripción extraordinaria contemplada por el artículo 2532 del C.C., pues el contrato fue celebrado, como se anotó en precedencia, el 16 de enero de 1998 (…), las partes intervinientes en ese negocio jurídico fueron vinculadas al presente proceso y el vicio que afecta la validez surge de manera ostensible. Evidentemente, la omisión o la elusión del procedimiento previsto por la ley para la escogencia del contratista atenta contra el orden público jurídico, pues las normas que informan y estructuran los procesos de selección son de carácter imperativo y, por lo mismo, de cumplimiento incondicional e irrestricto, tal como lo dispone el artículo 16 del Código Civil, en la medida en que están previstas para proteger el interés implícito en la contratación estatal, que no es otro que el interés de la colectividad y la realización de los fines del Estado, tal como lo contempla el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, a lo cual se agrega [lo dispuesto en] (…) el numeral 8 del artículo 24 de la misma ley (…). Al respecto, la jurisprudencia de la Sala ha precisado que la pretermisión del procedimiento de selección que resulte pertinente, cuando no existe norma expresa que la autorice, conduce a la nulidad absoluta del contrato, por estar viciado de objeto ilícito, según las

voces del artículo 1519 del Código Civil, en la medida en que el acto jurídico surge contraviniendo normas imperativas y de orden público. Esta causal de nulidad absoluta se halla prevista en el artículo 1741 del Código Civil, la cual se encuentra integrada al artículo 44 de la Ley 80 de 1993, por expreso mandato del inciso primero de esta misma norma. En consecuencia, la Sala declarará en la parte resolutiva de esta providencia, la nulidad absoluta del contrato 00010 A del 16 de enero de 1998, celebrado entre el Ministerio de Transporte y el señor (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1519 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1741 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2532 / LEY 80

DE 1993 - ARTÍCULO 3 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 NUMERAL 8 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 41

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la nulidad absoluta del contrato por la pretermisión del procedimiento de selección que resulte pertinente, cuando no existe norma expresa que la autorice, consultar providencia de 16 de septiembre de 2013, Exp. 19705, C.P.

Carlos Alberto Zambrano Barrera.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PROFESIONALES / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PROFESIONALES / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

ACTO JURÍDICO UNILATERAL / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN /

CONTRATACIÓN DIRECTA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / SELECCIÓN

OBJETIVA DEL CONTRATISTA / PROCEDIMIENTO DE LA SELECCIÓN OBJETIVA

DEL CONTRATISTA / PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN OBJETIVA DE LA

CONTRATACIÓN DIRECTA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE SELECCIÓN

OBJETIVA / DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN

OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA / CONTRATACIÓN DIRECTA /

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN OFICIOSA DE

LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CONFIGURACIÓN DE LA NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / IMPROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN

DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RESTITUCIONES MUTUAS /

IMPROCEDENCIA DE RESTITUCIONES MUTUAS / NEGACIÓN DE LAS

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NEGACIÓN DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El Tribunal de primera instancia se abstuvo de declarar la nulidad de los actos

administrativos demandados y de condenar a la entidad demandada a la indemnización de los perjuicios que el demandante afirma irrogados, por la terminación unilateral y anticipada del contrato 00010A del 16 de enero de 1998; sin embargo, en opinión del recurrente, el hecho de que la entidad estatal no haya adelantado el proceso de selección objetiva que resultaba procedente para escoger al contratista no es fundamento válido para que la administración, en ejercicio del poder excepcional que el ordenamiento jurídico le atribuye, termine unilateralmente el contrato, porque dicha irregularidad sólo es imputable a la entidad pública y, por ende, el contratista no está obligado a soportar las consecuencias jurídicas del proceder, contrario a derecho, de la administración. Lo anterior significa que el demandante acepta que la entidad pública no adelantó el proceso de selección pertinente para seleccionarlo como contratista, sólo que, en su sentir, tal irregularidad no podía afectar el contrato y sus derechos como contratista de la administración. (…) En las anteriores condiciones, las pretensiones de condena formuladas por la parte demandante, consecuenciales a la declaración de incumplimiento del contrato, están condenadas al fracaso, pues ellas sólo pueden abrirse paso cuando la obligación que se dice incumplida es válida y eficaz, cosa que no sucede cuando tal obligación surge de un contrato absolutamente nulo. No se resolverá sobre restituciones mutuas, porque el contrato declarado nulo no fue ejecutado y la entidad pública no entregó dineros al contratista.

APELANTE ÚNICO / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS / EXCEPCIÓN DE APLICACIÓN AL PRINCIPIO DE LA NON REFORMATIO IN PEJUS EN

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /DECLARACIÓN DE OFICIO DE

LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN OFICIOSA

DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

[E]s necesario advertir que, en este caso, el recurso de apelación fue interpuesto únicamente por la parte actora, lo cual significa que, en virtud del principio de la non reformatio in pejus, el juez de segunda instancia, en principio, no puede hacer más gravosa su situación, en relación con lo decidido por el juez de primera instancia, salvo “que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla” (artículo 357 del C. de P.C). La citada garantía constitucional ampara el derecho individual del recurrente único, para impedir que quien no apeló resulte, en últimas, favorecido con la decisión del superior funcional, en detrimento de los intereses de quien sí manifestó su inconformidad con la decisión de primera instancia; pero, cuando el juez de segunda instancia encuentra que el acto jurídico sometido a su conocimiento vulnera de manera protuberante el orden público jurídico, a tal punto que lo vicia de nulidad absoluta, como en el caso presente, el principio individual de la non reformatio in pejus debe ceder, para abrir paso a la protección del interés del conglomerado social y permitir que ese acto o contrato que se ha erigido con vicios de tal raigambre sea eliminado del ordenamiento jurídico. En suma, la declaración oficiosa de la nulidad absoluta del contrato no comporta violación del principio de la non reformatio in pejus, porque mientras éste propende por la

protección de un interés individual, el control de legalidad que ejerce el juez ampara el interés general.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 357

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN UNILATERAL

DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO /

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LÍMITES DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARATORIA DE

NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /

NULIDAD DEL CONTRATO / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

CELEBRACIÓN DE CONTRATO CONTRA EXPRESA PROHIBICIÓN LEGAL /

SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / PROCESO DE SELECCIÓN DEL

CONTRATISTA / CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / PRINCIPIOS

DE LA SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / SELECCIÓN OBJETIVA DEL

CONTRATISTA / DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN

OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN DIRECTA / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE

SELECCIÓN OBJETIVA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD ESTATAL /

NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA / CONFIGURACIÓN DE LA NULIDAD

POR FALTA DE COMPETENCIA

El Ministro de Transporte terminó unilateralmente el contrato de prestación de servicios 00010 A del 16 de enero de 1998, al amparo de la facultad contemplada en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993, bajo la premisa de que el contrato celebrado se hallaba afectado por la “causal de nulidad absoluta prevista en el numeral 2º (sic) del artículo 44 de la citada ley” (…), por cuanto la entidad pública no agotó el procedimiento de selección objetiva que determina la legislación para la escogencia del contratista. El vicio que, en sentir de la Sala, afecta la validez del contrato 00010 A del 16 de enero de 1998 es el de objeto ilícito, (…) y el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 no contempla la facultad –deberde terminar unilateralmente el contrato cuando esté incurso en tal causal de nulidad, pues la administración sólo puede terminarlo cuando se presente alguna de las causales de nulidad contempladas en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 44 ibídem. Al respecto, debe recordarse que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado en distintas oportunidades que, para que se configure la causal de nulidad contemplada en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, “el negocio jurídico debe estar prohibido bien por una ‘norma constitucional’ … o por una norma con fuerza de ley”. La prohibición constitucional o legal debe ser expresa, bien sea en relación con el tipo (…) o en torno a la celebración de un contrato en ciertas condiciones (…). En este caso no se presenta ninguno de los supuestos que

estructuran la causal de nulidad absoluta contemplada en la citada causal de nulidad, pues el tipo contractual (prestación de servicios profesionales) no está prohibido por la Constitución o por la ley, y el contrato -en cuanto a sus condiciones generalesno contiene previsiones que estén expresamente prohibidas por el ordenamiento jurídico imperativo. En las anteriores condiciones, resulta evidente que el acto administrativo contenido en la Resolución 0003615 del 18 de noviembre de 1998, “Por la cual se da por terminado un contrato y se ordena su liquidación,” está viciado de nulidad absoluta por falta de competencia ratione materiae de la entidad pública para proferir la decisión. Así lo declarará la Sala en la parte resolutiva de esta providencia. La misma suerte debe seguir el acto administrativo contenido en la Resolución 001162 del 18 de mayo de 2000, “Por la cual se liquida unilateralmente un contrato”, porque el acto proferido al amparo de una resolución declarada nula no puede subsistir en el ordenamiento jurídico, al desaparecer de éste el acto que le sirve fundamento.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO

45

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos para que se configure la causal de nulidad del contrato contemplada en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, consultar providencia de 16 de agosto de 2006, Exp. 31480, C.P. Alier Eduardo

Hernández Enríquez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 25000-23-26-000-2002-01096-01(26223)

Actor: CARLOS HERNÁN RODRÍGUEZ ACHURY

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 24 de septiembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.- Mediante escrito radicado el 17 de mayo de 2002 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el señor Carlos Hernán Rodríguez Achury, actuando por conducto de apoderado, formuló demanda, en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, contra la Nación Colombiana – Ministerio de Transporte, con el fin de obtener la declaración de nulidad de las Resoluciones 0003615, del 18 de noviembre de 1998, “Por la cual se da por terminado un contrato y se ordena su liquidación”, y 0001162, del 18 de mayo de 2000, “Por la cual se liquida unilateralmente un contrato”, proferidas por la entidad demandada, y la consecuencial condena al pago de los perjuicios materiales causados

“… por el incumplimiento del contrato 0001 A (sic) de 1998 …”, los cuales se estiman en $80’000.000.oo (fl. 2, C. 1). 2.- Hechos.- Los fundamentos fácticos de las pretensiones se pueden compendiar así: 2.1.- El 16 de enero de 1998 fue celebrado un contrato de prestación de servicios profesionales entre el Ministerio de Transporte (contratante) y el señor Carlos Hernán Rodríguez Achury (contratista), mediante el cual éste se obligó a prestar sus servicios de asesoría jurídica a la entidad contratante, para el “Análisis de la situación administrativa laboral de los trabajadores de ADENAVI – MOPT y las consecuencias generadas por la ampliación del decreto 2171 de 1992” (ibídem). 2.2.- El contrato no se ejecutó, porque el certificado de disponibilidad presupuestal fue anulado por solicitud del Ministro de Transporte, según lo informó el Jefe de Contabilidad y Presupuesto del Ministerio el 15 de mayo de 1998. 2.3.- Pese a lo anterior, el 18 de mayo de 1998 el contratista presentó a la contratante la garantía única de cumplimiento y, el 17 de julio del mismo año, entregó el comprobante de pago de los derechos de publicación del contrato en el Diario Oficial. 2.4.- El 18 de noviembre de 1998, el Ministerio de Transporte profirió la Resolución 0003615, a través de la cual terminó unilateralmente el contrato y, el 18 de mayo de 2000, profirió la Resolución 00162, mediante la cual lo liquidó unilateralmente. 3.- Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de violación.-

La demanda invocó como violados los artículos 2, 6, 25, 83, 90, 123, 124 y 352 de la Constitución Política, 1, 5 (numerales 1 a 3), 26 (numerales 1, 2 y 4), 27, 28, 40 (incisos tercero y cuarto), 50 y 51 de la Ley 80 de 1993 y el Decreto 2150 de 1995. Según el demandante, la administración violó los principios de legalidad y buena fe al expedir las resoluciones atacadas, pues, para proceder a la terminación unilateral del contrato, adujo que el demandante no tenía título de especialización en derecho; pero, la administración no tuvo en cuenta que el abogado Rodríguez Achury tiene amplia experiencia profesional en el área del derecho laboral. Por otra parte, el demandante sostuvo que los errores que se pudieron presentar en el proceso de escogencia del contratista no son atribuibles a éste y, por ende, no pueden viciar de nulidad el contrato (fls. 6 a 87, C. 1). 4.- La actuación procesal.- Por auto del 18 de junio de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la providencia al Ministro Transporte y al agente del Ministerio Público, dispuso la fijación en lista del negocio y reconoció personería a la apoderada del demandante (fl. 11, C. 1). 4.1.- La impugnación.- Dentro del término de fijación en lista, la Nación contestó la demanda, se opuso a la

prosperidad de las pretensiones y, en cuanto a los hechos, manifestó atenerse a los que resulten probados (fl. 15, C. 1). Como razones de la defensa, señaló que la expedición de los actos cuestionados obedeció a que se seleccionó al contratista con absoluta pretermisión de los artículos 24 (literal d) de la Ley 80 de 1993 y 3 (inciso quinto) del Decreto 855 de 1994, es decir, con omisión del deber de selección objetiva. Según la entidad demandada, para la contratación del acá demandante era necesario que el Ministerio realizara una invitación pública y que se obtuvieran, previamente, dos ofertas, como mínimo, pues el contrato que se pretendía celebrar sobrepasaba los 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la época de la contratación y excedía el 50% de la menor cuantía de la entidad. Por otra parte, la demandada sostuvo que no se cumplía ninguno de los requisitos contemplados por el parágrafo del artículo 3º del Decreto 855 de 1994, para que la administración pudiera prescindir de la presentación de varias ofertas. Añadió que el parágrafo del artículo 1º de la Ley 190 de 1995 exige que quien suscriba contratos de prestación de servicios con el Estado debe presentar los certificados de antecedentes penales y disciplinarios y que el demandante aportó un certificado de antecedentes disciplinarios que no coincide con el número de cédula declarado como suyo en el texto del contrato, así como un certificado de antecedentes judiciales que se hallaba vencido. Además de lo anterior, señaló que el demandante no acreditó que tuviera título de

especialización en derecho y experiencia laboral en el área en la que debía asesorar a la entidad pública. Por todo lo expuesto, indicó que el Ministerio de Transporte, actuando al amparo de lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, terminó unilateralmente el contrato celebrado y ordenó su liquidación, pues consideró que se estaba en presencia de la causal contemplada en el numeral 2 del artículo 44 ibídem, según la cual los contratos del Estado son nulos cuando: “Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal”. P