CE-25000-23-26-000-2002-0158-01(ACU-1346)-2002

COMPENSACION DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS - Procedimiento previo al estudio de las compensaciones por cumplimiento de sentencias y conciliaciones judiciales. En los casos del artículo 29 de la Ley 344 de 1996 la compensación opera respecto de todo crédito constituido por sentencia o conciliaciones cualquiera que sea su fuente El artículo 29 de la Ley 344 de 1996 y el artículo 1 del Decreto 212 de 1997, establecen el deber a cargo de la Nación o uno cualquiera de los órganos que sean sección del presupuesto general de la Nación, entre ellos el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, de enviar la información sobre la existencia de providencias o conciliaciones judiciales a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, para que efectúe una inspección tributaria sobre la persona natural o jurídica beneficiaria con dichos títulos. Dicho procedimiento es previo al estudio de la procedencia de la compensación. Empero, las mentadas normas en manera alguna consagran el deber a cargo de la citada entidad de automáticamente aplicar el fenómeno liberatorio de obligaciones en comento. Observa la Sala, que al actor le asiste razón en cuanto a la citada obligación que se predica a cargo de la autoridad demandada, conforme a lo reglado por el artículo 1° del Decreto 2126 de 1997. Sin embargo, el deber que pesa sobre la citada entidad, se circunscribe únicamente a enviar los datos necesarios a la Subdirección de Recaudación de la DIAN, con el fin de que se efectúe el trámite señalado en dicha norma legal. En consecuencia, no le es dable a esta Corporación ordenarle al Ministerio del

Trabajo y Seguridad Social que acceda a las pretensiones del actor, en el sentido de compensar las deudas que la sociedad que representa tiene con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, como quiera que del estudio de las disposiciones legales pertinentes, se reitera, no se desprende a cargo del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social el deber de compensar, sino, el de enviar a la autoridad tributaria la información necesaria como requisito previo para efectuar la compensación si a ello hubiere lugar, sin que este deber implique acceder a dicho medio de extinción de las obligaciones, ya que esa otra fase no sólo es posterior, sino que ese dependerá de la evaluación que en cada caso haga la respectiva entidad pública. De otra parte, considera la Sala pertinente precisar, que la compensación que contempla el artículo 29 de la ley 344 de 1996 opera, sin distinción alguna, respecto de todo crédito constituido por sentencias o conciliaciones judiciales que las personas naturales o jurídicas tengan a su favor y en contra de una entidad y organismo estatal, cualquiera que sea la fuente u origen de dichos créditos. No sucede lo mismo en la norma contenida en el artículo 57 de la ley 550 de 1999, toda vez que, para la aplicación de la figura regulada en esa otra disposición legal, para que proceda la compensación de créditos, sí es requisito indispensable que los créditos objeto de compensación dimanen directamente de una relación de carácter contractual. Por lo tanto, como quiera que las normas contenidas en los artículos 29 de la ley 344 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2126 de 1997 no condicionan la compensación de

obligaciones tributarias allí previstas, a la naturaleza u origen de los créditos contenidos en sentencias o conciliaciones judiciales, esto es, a si provienen o no de una relación contractual, laboral o de otra índole, es claro que, la entidad demandada tiene el deber legal de adelantar el trámite administrativo que para ese efecto consagran tales disposiciones, concretamente, de enviar la información pertinente a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, para que esta certifique a cerca de las obligaciones tributarias que la sociedad Catering de Colombia S.A., en reestructuración, dice tener pendientes de cancelar a la DIAN. Nota de Relatoría: En similar sentido ver ACU-0157 del 4 de febrero de 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil dos (2002).

Radicación número: 25000-23-26-000-2002-0158-01(ACU-1346)

Actor: CATERING DE COLOMBIA S.A.

Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: ACCION DE CUMPLIMIENTO Conoce la Sala de la impugnación presentada por la sociedad actora contra la sentencia del 23 de abril de 2002 proferida por la Sección TerceraSubsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

En escrito presentado el 15 de marzo de 2002 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 4), el señor Hernando Rueda Amorocho, en representación de la sociedad Catering de Colombia S.A. en reestructuración, instauró acción de cumplimiento en contra del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, con el objeto de que se le ordene dar cumplimiento al artículo 29 de la ley 344 de 1996 y los Decretos 2126 de 1997 y 2267 de 2001, en el sentido de informar de manera inmediata a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la existencia de obligaciones a favor de la sociedad actora, a fin de que se inicie el trámite de compensación con los créditos a su favor.

2. Los hechos Los fundamentos fácticos de la petición expuestos por el actor, son los siguientes: 2.1 Con fundamento en lo estipulado en el artículo 29 de la ley 344 de 1996, reglamentado por el Decreto 2126 de 1997 y el Decreto 2267 del 26 de octubre de 2001, radicó unas “sentencias” pertenecientes a la sociedad que representa, con el fin de hacer una compensación o cruce de cuentas, respecto de unas obligaciones fiscales administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que se encontraban pendientes de cancelar por parte de la sociedad Catering de Colombia S.A. en Reestructuración. 2.2 Mediante escrito enviado el 10 de enero de 2002, la Coordinadora General el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia, le informó que se había establecido un orden cronológico

para la revisión de las reclamaciones sustentadas en sentencias de segunda o única instancias, conciliaciones y mandamientos de pago cuyo título de recaudo sea uno de estos documentos. 2.3 Como consecuencia de lo anterior, por escrito del 25 de enero del presente año el actor insistió en la solicitud, manifestando al Ministerio del Trabajo, que en el decreto 2267 de 2001 se incluye un procedimiento para el efecto, y lo único que se exige en él, es que el acreedor de una entidad estatal debe dar una autorización escrita, como la efectuada por la sociedad que representa, para que con cargo a la acreencia se realice el pago total o parcial de las obligaciones fiscales administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y/o de un tercero, y que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la mencionada autorización, se debe comunicar a la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cambio, para tramitar ante la Dirección del Tesoro Nacional el respectivo PAC Plan Anual Mensualizado de Caja por el monto de la acreencia. 2.4 A pesar de lo anterior, la Coordinadora Judicial y Asesoría Legal (E) del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, le indicó al actor, que no obstante lo anteriormente dicho, respecto a la revisión de las sentencias en orden cronológico, y además de calificar de improcedente el trámite realizado por la sociedad que representa, ésta desconoce el trámite indicado en el artículo 29 de la ley 344 de 1996, reglamentado por los Decretos 2126 de 1997 y 2267 de 2001.

Al propio tiempo, le puso de presente que en relación con el cruce de cuentas para el pago de tributos nacionales, de conformidad con lo reglado en el artículo 57 de la ley 550 de 1999, sólo es procedente respecto de créditos de origen contractual y no de naturaleza laboral, como acontece en el caso del actor. 2.5 El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no está cumpliendo con lo ordenado en el artículo 29 de la ley 344 de 1996 reglamentado por los Decretos 2126 de 1997 y 2267 de 2001 ni con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 550 de 1999. 2.6 La entidad en mención, adicionalmente, pretende sustraerse de las obligaciones indicadas en las normas que son fundamento legal de esta acción, aduciendo que no se tiene la calidad de acreedores contratistas de la nación, desconociendo abiertamente las normas que se refieren concretamente a figuras tan conocidas y de fácil aplicación, como son la cesión de derechos y la compensación como modo de extinción de las obligaciones.

3. Intervención del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social La apoderada judicial de la entidad requerida contestó la demanda mediante escrito presentado el 4 de abril de 2002 (fls. 26 a 29), en cuya dirección manifestó, que conforme a lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Reglamentario 2267 de 2001, el cruce de cuentas sobre deudas existentes entre una entidad estatal del orden nacional y una persona natural o jurídica, únicamente se limita a los eventos en que el crédito a favor del deudor tenga origen en una relación de orden contractual, y no de índole laboral, situación que

no se presenta en el caso de la sociedad que representa el actor. Además, que de acuerdo con el parágrafo del artículo 9° de la ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procede para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, lo que hace improcedente la acción instaurada por la sociedad Catering de Colombia S.A., en reestructuración.

4. La providencia impugnada En proveído del 23 de abril de 2002 (fls. 51 a 57), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda, por cuanto la entidad demandada no ha desatendido las normas que se acusan como incumplidas, en cuanto que el cruce de cuentas en donde la citada entidad es deudora, no deviene de una relación contractual sino de una de carácter laboral, y por tanto no se encuentra obligada a realizar dicha operación.

5. La impugnación Inconforme con la decisión del tribunal, el 29 de abril de 2002 el actor la impugnó (fls. 60 a 70), argumentando básicamente dos motivos: a) El artículo 29 de la ley 344 de 1996, que a su vez fue reglamentado por el Decreto 2126 de 1997, señala el procedimiento que debe surtirse para efectuar la respectiva compensación por parte de la entidad estatal deudora de un crédito judicial. b) Las normas citadas disponen que para la procedencia de la compensación de créditos, el beneficiario del pago debe serlo de un crédito que provenga de una relación contractual, a lo cual agregó, que el artículo 57 de la ley 550 de 1999 no derogó ni modificó lo dispuesto en la ley 344 de 1996 y su

decreto reglamentario.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Finalidad de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1.

Sobre el particular, la Sala ha establecido que los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre

consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

2. La norma legal cuyo cumplimiento se reclama y la constitución en renuencia La lectura integral de la demanda presentada por la Sociedad Catering de Colombia S.A., en reestructuración, permite establecer que las

normas legales son las siguientes: 1 Artículo 29 de la ley 344 de 1996: “Artículo 29.- El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonel.

“Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por pagar a favor del Tesoro Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación alguna.”(resalta la Sala). 1 Artículo 1° del Decreto 2126 de 1997. “Artículo 1° Decreto 2126 de 1997.- Las oficinas encargadas en cada organismo de dar cumplimiento a las sentencias y conciliaciones judiciales de acuerdo con el artículo 29 de la ley 344 de 1996, deberán informar sobre la existencia de la providencia o auto que aprueba la conciliación debidamente ejecutoriada, a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. “En la información enviada a la Subdirección de Recaudación de la DIAN, se incluirán los siguientes datos: “a) Nombres y apellidos o razón social completos de los beneficiarios de la sentencia o conciliación; “b) Número de identificación personal, tarjeta de identidad, cédula de ciudadanía o el Número de Identificación Tributaria si lo tiene disponible, según sea el caso; “c) Dirección que se obtenga del respectivo expediente de los beneficiarios de las providencias o conciliaciones, así como el monto de la obligación a cargo de la Nación o del órgano que sea una sección del Presupuesto General de la Nación según sea el

caso; “d) Número y fecha de la providencia o auto de conciliación y fecha de la ejecutoria de la providencia, datos que se entenderán certificados para todos los efectos. “Esta información será remitida por el obligado al pago de la sentencia o conciliación en un término máximo de un (1) día, una vez se disponga de la misma”. (se adicionan negrillas). Las disposiciones antes transcritas establecen el deber a cargo de la Nación o uno cualquiera de los órganos que sean sección del presupuesto general de la Nación, entre ellos el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, de enviar la información sobre la existencia de providencias o conciliaciones judiciales a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, para que efectúe una inspección tributaria sobre la persona natural o jurídica beneficiaria con dichos títulos. Dicho procedimiento es previo al estudio de la procedencia de la compensación. Empero, las mentadas normas en manera alguna consagran el deber a cargo de la citada entidad de automáticamente aplicar el fenómeno liberatorio de obligaciones en comento. Ahora bien, observa la Sala, que al actor le asiste razón en cuanto a la citada obligación que se predica a cargo de la autoridad demandada, conforme a lo reglado por el artículo 1° del Decreto 2126 de 1997. Sin embargo, el deber que pesa sobre la citada entidad, se circunscribe únicamente a enviar los datos necesarios a la Subdirección de Recaudación de la DIAN, con el fin de que se efectúe el trámite señalado en dicha norma legal. En consecuencia, no le es dable a esta Corporación ordenarle al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social

que acceda a las pretensiones del actor, en el sentido de compensar las deudas que la sociedad que representa tiene con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, como quiera que del estudio de las disposiciones legales pertinentes, se reitera, no se desprende a cargo del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social el deber de compensar, sino, el de enviar a la autoridad tributaria la información necesaria como requisito previo para efectuar la compensación si a ello hubiere lugar, sin que este deber implique acceder a dicho medio de extinción de las obligaciones, ya que esa otra fase no sólo es posterior, sino que ese dependerá de la evaluación que en cada caso haga la respectiva entidad pública. De otra parte, considera la Sala pertinente precisar, que la compensación que contempla el artículo 29 de la ley 344 de 1996 opera, sin distinción alguna, respecto de todo crédito constituido por sentencias o conciliaciones judiciales que las personas naturales o jurídicas tengan a su favor y en contra de una entidad y organismo estatal, cualquiera que sea la fuente u origen de dichos créditos. No sucede lo mismo en la norma contenida en el artículo 57 de la ley 550 de 1999, toda vez que, para la aplicación de la figura regulada en esa otra disposición legal, para que proceda la compensación de créditos, sí es requisito indispensable que los créditos objeto de compensación dimanen directamente de una relación de carácter contractual. En el presente asunto, se tiene que los créditos con base en los cuales la sociedad Catering de Colombia S.A., en reestructuración pretende compensar las obligaciones tributarias que ella tiene pendientes de cancelar a la DIAN, están constituidos por conciliaciones judiciales de índole laboral que le

fueron cedidos por terceras personas, aspecto éste en modo alguno ha sido discutido por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Por lo tanto, como quiera que las normas contenidas en los artículos 29 de la ley 344 de 1996 y el artículo 1° del Decreto 2126 de 1997 no condicionan la compensación de obligaciones tributarias allí previstas, a la naturaleza u origen de los créditos contenidos en sentencias o conciliaciones judiciales, esto es, a si provienen o no de una relación contractual, laboral o de otra índole, es claro que, la entidad demandada tiene el deber legal de adelantar el trámite administrativo que para ese efecto consagran tales disposiciones, concretamente, de enviar la información pertinente a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, para que esta certifique a cerca de las obligaciones tributarias que la sociedad Catering de Colombia S.A., en reestructuración, dice tener pendientes de cancelar a la DIAN. De otra parte, no es de recibo la causal de improcedencia alegada por la entidad demandada, por cuanto el deber legal específico cuyo cumplimiento reclama la parte actora, como ya se indicó, en forma alguna establece un gasto. En virtud de lo expuesto, la Sala revocará la providencia impugnada y le ordenará al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas proceda a enviarle a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, la información necesaria sobre las conciliaciones presentadas ante dicha entidad

por el actor, para que efectúe el respectivo estudio tributario a la sociedad actora, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Reglamentario 2126 de 1997, sin que ello implique automáticamente la concesión de la solicitud de compensación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO: REVOCASE la sentencia impugnada, esto es, la proferida el 23 de abril de 2002 por la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual queda así: ORDENASE al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a darle cumplimiento al artículo 1° del Decreto 2127 de 1997, en el sentido de informarle a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, sobre la existencia de las conciliaciones a favor de la sociedad Catering de Colombia S.A. en Reestructuración, para que proceda a practicarle una inspección tributaria con el fin de establecer si dicha sociedad tiene obligaciones tributarias pendientes de cancelar a la DIAN.

SEGUNDO: NOTIFIQUESE esta sentencia a las partes por telegrama u otro medio expedito que asegure su cumplimiento, en la forma indicada en el artículo 22 de la ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta decisión DEVUELVASE el expediente al

tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MARIA CARRILLO

BALLESTEROS

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR