CE-25000-23-26-000-2002-01710-01(29177)-2014

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA FUNCIONAL / REGLA DE COMPETENCIA / DOBLE INSTANCIA / SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la pretensión mayor, individualmente considerada-, supera la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en 2002 tuviera esa vocación.

COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA PRUEBA

DOCUMENTAL / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE

DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA

SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE

DOCUMENTO / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[S]e aportaron en copia simple varios documentos (…) los cuales podrán ser valorados conforme a la posición jurisprudencial adoptada en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 28 de agosto de 2013; Exp. 25022; C.P. Enrique Gil Botero y de la Corte Constitucional, sentencia C 536 de 2008; M.P. Jaime Araujo Rentería, T 264 de 2009, T 599 de 2009 y SU 226 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada

CONCEPTO DE HECHO DEL LEGISLADOR / RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR /

PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

DAÑO ANTIJURÍDICO / PODER PÚBLICO / FUNCIÓN LEGISLATIVA /

FUNCIÓN PÚBLICA / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE

SEGURIDAD JURÍDICA

[C]uando se habla de responsabilidad por el “hecho del legislador”, no se hace alusión únicamente a la ley en sentido estricto, sino también en sentido material. Es decir, que caben en este escenario no sólo las leyes expedidas por el Congreso, sino también todas aquellas normas que se caracterizan a su vez por ser generales, impersonales y abstractas, tales como los actos administrativos, decretosley, decretos expedidos por el presidente en el marco de facultadas extraordinarias, resoluciones, ordenanzas, entre otros, comoquiera que es de la función reguladora del Estado como tal, de la que puede derivarse el daño antijurídico, sin importar su grado. (…) el artículo 90 de nuestra Carta Política es claro al señalar que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, texto normativo que como bien puede advertirse no hace ninguna exclusión ni contempla excepción alguna, por lo que se entiende que ningún órgano del Estado, bien sea que haga parte del poder ejecutivo, legislativo o judicial, está exento de responder patrimonialmente, de allí que es claro que el juez administrativo sí tiene competencia para conocer de los procesos en los que

se discuta la responsabilidad del legislador por haber causado un daño con su actividad. Es el caso de las leyes declaradas inconstitucionales el que ha encontrado mayores tropiezos, anteponiéndose como uno de los principales obstáculos, el hecho de que los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad son en su mayoría ex nunc, es decir, rigen hacia el futuro, con el fin de preservar instituciones como la cosa juzgada y principios como la seguridad jurídica.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90

PRINCIPIO DE SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN / PRINCIPIO DE

PREVALENCIA DE LA CONSTITUCIÓN / SUPREMACÍA DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA /

EXPEDICIÓN DE LA NORMA / FUNCIÓN LEGISLATIVA / FUNCIÓN CONSTITUYENTE / CONCEPTO DE HECHO DEL LEGISLADOR Nos encontramos pues frente a una colisión entre dos principios del derecho: seguridad jurídica de un lado y supremacía de la Constitución del otro. Ante este problema, conforme se concluye de varias sentencias del Tribunal Supremo Español y algún sector de la doctrina, ha prevalecido la supremacía de la Constitución para declarar la responsabilidad del legislador por la expedición de normas contrarias a ella, lo que es apenas lógico si se tiene en cuenta que el momento histórico en el que se encuentra el derecho occidental desde hace ya más de medio siglo, no deja lugar a dudas de la superioridad de la Carta Política sobre las demás normas del ordenamiento jurídico y además el que todos los

poderes públicos están obligados a acatarla y someterse a ella, regla que no contempla excepción frente a ningún órgano, ni siquiera el legislativo. (…) el argumento que propende por la inmunidad del legislador como representante de la voluntad del pueblo, cae por su propio peso y no pasa de ser una mera falacia argumentativa o error de razonamiento, pues se insiste, no puede perderse de vista que el legislador es el constituyente derivado y conforme a los más elementales principios del derecho constitucional, jamás podrá remplazar ni suplir al constituyente primario, quien plasma su voluntad en la Constitución. De este modo, aceptar sin más, que se no deriven perjuicios a partir una norma que ha sido declarada inconstitucional equivaldría a decir que la voluntad del constituyente primario carece de valor.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL

LEGISLADOR / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / PODER PÚBLICO / FUNCIÓN LEGISLATIVA / FUNCIÓN PÚBLICA / FALLA DEL SERVICIO / TÍTULO DE

IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / EVOLUCIÓN

JURISPRUDENCIAL / DAÑO ESPECIAL / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL

[E]l legislador sí puede incurrir en falla en el servicio y si bien, existen ciertos casos en los que es la misma norma la que consagra el deber de reparar, como son las hipótesis de los artículos 58, 336 y 365 de la Carta Política, ello no obsta

para que a través de las acciones ordinarias pueda obtenerse la indemnización de los perjuicios derivados de la expedición de una ley, aún cuando no haya sido autorizado por ella, máxime cuando a la luz de los más elementales principios de la responsabilidad, no tiene sentido que sea el mismo causante del daño, quien decida a su arbitrio si debe resarcir o no el perjuicio, pues tal prerrogativa situaría al administrado en una situación de franca desventaja. (…) el Estado podría responder por los daños causados en el ejercicio de su competencia reguladora, bien sea cuando éstos se deriven de la expedición de una norma ajustada al ordenamiento superior, siempre y cuando quien lo padece no tenía en principio por qué sufrirlos; o todo lo contrario, cuando se origine en una disposición que es declarada nula o inexequible según el caso, advirtiendo que en el primer evento, el daño será imputable a título de daño especial y en el segundo, de falla en el servicio. Como bien puede verse y ya se puso de manifiesto ab initio, no han sido uniformes los pronunciamientos en torno al tema, especialmente cuando del régimen de falla se trata, pues ningún tropiezo se ha presentado – al menos en Colombiaen relación a declarar la responsabilidad a título de daño especial. (…) cuando se está frente a leyes en sentido estricto, es decir aquellas expedidas por el Congreso, la jurisdicción contencioso administrativa ha sido mucho más temerosa al momento de dar por acreditada la existencia de una falla en el servicio, mientras que tratándose de leyes en sentido material, como es el caso de los actos administrativos declarados nulos, no han sido mayores los reparos u

objeciones al respecto, diferenciación que carece de sentido, lógica y sindéresis, pues como se explicó en acápites precedentes, todos son actos expedidos por el Estado en ejercicio de su función reguladora y se caracterizan por ser generales, impersonales y abstractos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 336 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 365

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 18 de octubre de 1990; Exp. 5396; C.P. Julio César Uribe Acosta, del 25 de agosto de 1998; Exp.

IJ001. C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, del 26 de septiembre de 2002; Exp.

20945. C.P. Alier Eduardo Hernández, del 8 de septiembre de 1998; Exp. IJ002, del 15 de mayo de 2003; Exp. 23245; C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. del 12 de junio de 2003; Exp. 25000 23 27 000 2002 00014 01(AG); C.P. María Inés

Ortiz Barbosa.

FUENTE DEL DAÑO / CAUSACIÓN DEL DAÑO / PRODUCCIÓN DEL DAÑO /

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA / EXPEDICIÓN DE LA

NORMA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO

DEL LEGISLADOR / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO /

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY / NEXO DE CAUSALIDAD

[N]o hay razón alguna para distinguir entre los daños producidos por una norma u otra, ya que en ninguno de los dos supuestos se estaría atentando contra la institución de la cosa juzgada, lo que ocurre es que en el caso de los daños derivados del reglamento o acto administrativo que ha sido declarado nulo, quien está llamado a reparar el daño es por regla general el mismo sujeto que lo expidió; mientras que en el caso de las leyes declaradas inexequibles, el llamado a responder patrimonialmente es el legislador, pese a no haber ejecutado la norma, justamente por ser el creador del precepto inconstitucional. De allí se sigue como conclusión que el factor de imputación no está constituido por la ejecución de la norma inconstitucional, sino por su creación y expedición. Sostener lo contrario sería permanecer en el sistema conceptual que exigía únicamente la existencia del nexo causal directo para atribuir el daño, que ya ha sido ampliamente superado. Es así como la misma Corte Constitucional, en sentencia C-038 de 2006, en la que se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 86 del decreto 01 de 1984 -C.C.A.-, señaló que la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de los hechos del legislador, se encuentra expresamente contemplada en el artículo 90 de la Constitución y aclaró que aunque en ella se consagran varios supuestos en los que la actuación del legislador da lugar a la respectiva reparación de quienes puedan verse perjudicados con la misma, ello no excluye la

posibilidad de imputar el daño por otros eventos derivados de la misma actividad reguladora del Estado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional C 038 de 2006.

EXPEDICIÓN DE LA NORMA / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA

NORMA / ALCANCE DE LA SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD / DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / NORMA INCONSTITUCIONAL / FALLA DEL SERVICIO / FALLA EN EL SERVICIO /

DAÑO ANTIJURÍDICO / PRODUCCIÓN DEL DAÑO / FUNCIONES DE LA

CORTE CONSTITUCIONAL / COMPETENCIA DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA

[N]adie está obligado a soportar las consecuencias adversas de una norma que nació a la vida jurídica contrariando la Constitución, pues ello sería desdibujar el principio de la supremacía constitucional, que constituye la piedra angular de nuestro ordenamiento jurídico. No cabe duda que la expedición de una norma con tales características y que luego es declarada inexequible, constituye per se una falla en el servicio que puede generar un daño antijurídico y ello se dice, por cuanto los ciudadanosy es apenas lógico-, esperan legítimamente, con base en el principio de confianza legítima, que el legislador expida normas que se ajusten al texto constitucional. (…) el principal argumento para negar la existencia de

responsabilidad, es el hecho de que los efectos de las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional, son ex nunc y sólo cuando esta señala lo contrario, pueden derivarse de ellas efectos hacia el pasado o ex tunc , afirmación que sustentan quienes la respaldan, en el artículo 45 de la ley 270 de 1996-LEAJ- (…) De acuerdo con la sentencia C-037 de 1996, que revisó la constitucionalidad del articulado de la mencionada ley, sólo ella tiene competencia para fijar los efectos de las sentencias, por lo que por regla general las mismas sólo surten efectos a partir de su expedición. Es pertinente precisar que inicialmente el artículo 45 de la LEAJ, sí contemplaba varios supuestos en los que las sentencias de inexequibilidad debían ser tener efectos ex tunc, consagrándose expresamente la posibilidad de demandar la reparación de los perjuicios. Sin embargo, los mismos fueron declarados inexequibles por la Corte.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 45

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia C 037 de 1996.

COMPETENCIA DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL

LEGISLADOR / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO / FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA

LEY / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA FALLA DEL

SERVICIO / ALCANCE DE LA SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD /

DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / NORMA

INCONSTITUCIONAL / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / ACTO LEGISLATIVO

[E]l juez contencioso administrativo carece de jurisdicción para juzgar los actos del legislador y que al condenarlo a reparar el daño se está supliendo su voluntad y por lo tanto usurpando sus funciones, pues el operador judicial simplemente se limita a verificar si la conducta del creador de la norma, reúne los presupuestos de responsabilidad del artículo 90, esto es, la existencia de un daño antijurídico y la imputación del mismo y en ningún momento ejerce un control sobre la constitucionalidad del precepto. Esta crítica parte del supuesto de que es el mismo legislador quien desde la expedición de la ley debe autorizar la indemnización de los daños que cause con aquella, sin embargo, en los casos de disposiciones declaradas inexequibles, ¿cómo exigirle tal actuación si no pudo avizorar la producción del daño antijurídico desde un comienzo? Es por ello que se concluye de manera contundente, que el ordenar la reparación, el Juez no incursiona en la órbita de las competencias de la rama legislativa, pues no está creando ni modificando una ley, simplemente está corrigiendo una situación que el particular no estaba en la obligación de soportar, cual es al fin de cuentas la esencia y el fin último del medio de control de reparación directa. Finalmente, cabe precisar que

en los casos de normas declaradas inexequibles, en los que como ya se dijo, el título de imputación es la falla en el servicio, el legislador no podrá eximirse de responsabilidad alegando diligencia y cuidado, toda vez que basta sólo con la misma declaratoria de inconstitucionalidad, para que se origine la falla en el servicio, ya que, se reitera, los ciudadanos esperan que el hacedor de las normas actúe siempre respetando los preceptos de la Constitución y es precisamente esa expectativa la que constituye el juicio de reproche. (…) la declaratoria de inexequibilidad equivale a la falla en el servicio, sin importar si la misma obedece a razones de forma o de fondo, toda vez que en ambos casos el legislador infringió una norma de orden superior.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90

AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[L]a demandante equivocó la interpretación del precepto declarado inexequible, concluyendo erradamente que le impedía demandar la nulidad de la norma por la que se suprimió su cargo, cuando en realidad, la disposición establecía un requisito de procedibilidad para demandar la nulidad del acto en el que que se reconocía la indemnización a su favor, en caso de que hubiere optado por ella. En consecuencia, nada le impedía interponer desde un comienzo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el decreto 0909 del 30 de marzo de

1999, por lo que no se le causó ningún daño. (…) la [actora], señala en la demanda y aduce tal argumento en el recurso de apelación, que adelantó una serie de diligencias orientadas a instaurar la demanda, sin embargo al respecto sólo obra la certificación (…) y no existe en el expediente ningún medio de prueba del que pueda inferirse que en efecto, la accionante intentó acudir a la jurisdicción para obtener la nulidad del aludido decreto.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 24 de abril de 2013; Exp. 28221; C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz, del 24 de abril de 2013; Exp. 27720; C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz y sentencia de la Corte Constitucional C 642 de

1999.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto del honorable

consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-26-000-2002-01710-01(29177) Actor: MARÍA DE LA CRUZ MURILLO TORRES Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL DERECHO Y DE JUSTICIA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 14 de septiembre de 2004 proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. En escrito presentado el 20 de agosto de 2002, la señora María de la Cruz Murillo Torres, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la NaciónMinisterio del Interior, Ministerio de Justicia y del Derecho y Congreso de la República-, por los perjuicios que le fueron ocasionados “por la expedición del aparte final del parágrafo segundo del artículo 39 de la ley 443 de 1998, posteriormente declarado inexequible, y la aplicación de sus efectos en la situación particular de la actora, en cuanto la privó del ejercicio de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y consecuencialmente de la posibilidad de debatir judicialmente su derecho al trabajo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. (fl. 7, cdno. ppal.).

Por lo anterior, deprecó el monto de la indemnización que habría recibido de haber sido restablecido su derecho, como consecuencia de la anulación del acto que la excluyó del servicio, mediante la respectiva orden de reintegro al mismo cargo o a uno de superior jerarquía, a partir del momento del retiro y hasta que se verificara por haber llegado a la edad de retiro forzoso, suma que estimó en $519.101.676. Así mismo, solicitó los gastos en que incurrió para cancelar los honorarios del profesional del derecho que adelanta el proceso de la referencia. De manera subsidiaria, pidió que en caso de no existir bases para hacer la liquidación de los perjuicios materiales, por razones de equidad se fijen los mismos en el equivalente de

1.000 SMLMV.

Finalmente, a título de perjuicios morales, deprecó el equivalente de 200 SMLMV.

2. Como fundamento de las pretensiones, expuso los siguientes hechos: 2.1. El Congreso de la República aprobó la Ley 443 del 11 de junio de 19981, que en su

artículo 39, reguló los derechos de los empleados de carrera administrativa en los eventos de supresión de cargos y estableció en su parágrafo 2°: “En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos de la conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el código contencioso administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo.” 2.2. Mediante ordenanza No. 05 del 31 de marzo de 1998, se le otorgaron facultades al Gobernador de Cundinamarca para reestructurar la Administración Departamental hasta el 31 de diciembre de 1998, las cuales ejerció en relación a la demandante, mediante el decreto No. 0909 del 30 de marzo de 1999. Fue así como por medio de comunicación calendada el 31 de marzo de 1999, se le informó que el cargo en el que se desempeñaba como tecnóloga código 4410, grado 05, en la planta de personal de la Sección de Obras Públicas de la Gobernación, había sido suprimido. 2.3. En vista de lo anterior, la señora María de la Cruz Murillo Torres contactó al abogado

Ferenc Legitime Julio para que demandara la nulidad del decreto 0909 del 30 de marzo de 1999, lo que constituía requisito de procedibilidad para interponer una posterior demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo establecía el parágrafo 2° del artículo 39 de la ley 443 de 1998. 2.4. Mediante sentencia C-1341 del 4 de octubre del 2000, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del aparte final del parágrafo 2° del artículo 39 de la mencionada ley, toda vez que entrañaba una restricción al acceso a la administración de justicia. Sin embargo, para esa fecha, la posibilidad de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el decreto No. 0909 del 30 de marzo de 1999, había caducado. 2.5. Como consecuencia de la expedición de una norma contraria a la Constitución y que posteriormente fue declarada inexequible, la demandante se quedó sin la posibilidad de demandar la satisfacción de sus derechos.

3. La demanda fue admitida en auto del 26 de septiembre de 2002 y se notificó en debida forma a las entidades demandadas y al Ministerio Público.

1 Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.

4. Al contestar, las accionadas se pronunciaron en los siguientes términos: 4.1. El Ministerio del Interior formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que la demanda pretende se declare la responsabilidad del Estado en cabeza del Congreso de la República, por haber expedido una ley que le impidió a la accionante ejercer en vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la

defensa de sus derechos ante la Gobernación de Cundinamarca, hecho en el cual el Ministerio no tuvo ninguna injerencia. De otro lado, adujo que la responsabilidad por el hecho del legislador se restringe a aquellos eventos en los que el mismo legislador autorice indemnizar los daños que cause con su actividad y además, por tratarse de un acto general, no puede hablarse de la especialidad del daño. 4.2. El Congreso de la República también manifestó que por regla general el Estado no responde por su actividad legislativa, salvo que la misma ley lo autorice, advirtiendo además que la expedición de una ley puede imponer cargas que los ciudadanos se encuentran en el deber de soportar, en aras de preservar el interés general, por lo que no puede hablarse de la existencia de un daño especial.

5. En proveído del 3 de abril de 2003, se decretaron las pruebas y el 29 de abril de 2004, el tribunal les corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para alegar de fondo y rendir concepto, respectivamente, oportunidad en la que sólo se pronunciaron las demandadas, en los siguientes términos: 5.1. El Ministerio del Interior y de Justicia, además de reiterar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que se encontraba probada la excepción de caducidad, toda vez que a su juicio, la demandante dejó vencer el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y pretende acceder a la indemnización de los perjuicios que alega a través de la acción de reparación directa. 5.2. El Congreso de la República señaló que no se acreditó debidamente la existencia de la

sentencia de la Corte Constitucional en la que la accionante fundamenta sus pretensiones, es decir, en copia auténtica y con su respectiva constancia de ejecutoria. A su vez, adujo que no se acreditó la violación del derecho al acceso a la administración de justicia, toda vez que no se probó que la actora en efecto, hubiera intentado interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el decreto 0909 de 1999. De otro lado, manifestó que la Corte Constitucional, al declarar la inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, debió darle un alcance interpretativo, en el sentido de señalar que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, comenzaba a partir de su ejecutoria, por lo que se configura el hecho de un tercero como eximente de responsabilidad. 5.3. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El a - quo en providencia del 14 de septiembre de 2004, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa formulada por el Ministerio del Interior y de Justicia y no probada la de caducidad, propuesta por la misma entidad, y finalmente negó las pretensiones de la demanda.

Al abordar el fondo del asunto, señaló que la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, “reconoce la existencia de una falla en la función legislativa” (fl. 116, cdno. ppal.) y concluyó que, si bien, podía afirmarse en principio que la exigencia que consagraba el parágrafo 2° del artículo 39 de la ley 443 de 1998, que fue

declarado inexequible, le imprimía una carga irrazonable al administrado, no se logró demostrar que la señora Murillo Torres hubiera adelantado los trámites pertinentes para demandar la nulidad del decreto 0909 del 30 de marzo de 1999, ni que hubiera presentado la demanda respectiva, por lo que consideró que no podía “con fundamento en una acción de reparación directa, pretender que le sean indemnizados los perjuicios, con ocasión del actuar del legislador, sin por lo menos haber tramitado la acción de nulidad en la que hubiese planteado los argumentos por los cuales estimó que el decreto 0909 de 1999 devenía en acto nulo.” (fl. 118, cdno. ppal.).

III. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

1. La parte demandante impugnó la sentencia y radicó su inconformidad en el hecho de que se hayan negado las pretensiones, con el argumento de que la demandante no demandó la nulidad del decreto 0909 de 1999, ya que a su juicio, el perjuicio está configurado por la misma restricción del derecho a acceder a la administración de justicia y los efectos que de esa situación se derivaron como consecuencia de la expedición del parágrafo 2° del artículo 39 de la Ley 443 de 1998. Añadió que la señora Murillo Torres sí realizó gestiones para procurar la defensa de sus derechos, que consistieron concretamente en la consulta que hizo al abogado Legitime Julio.

Con fundamento en lo anterior, arguyó que una vez determinado que el daño estaba constituido por la imposibilidad de ejercer el derecho al acceso a la administración de

justicia, el Juez debió proceder a establecer si los perjuicios se agotaban allí o si con base en las expectativas que tenía la demandante, era posible acceder al reconocimiento de perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente y lucro cesante y de no lograr una proyección exacta, acudir a la indemnización en equidad.

2. El recurso se concedió el 20 de octubre de 2004 y se admitió el 11 de febrero de 2005, y luego de ello se corrió traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público para emitir concepto, etapa en la que se pronunciaron en los siguientes términos: 2.1. El Ministerio del Interior y de Justicia, intervino únicamente para solicitar se confirme la sentencia de primer grado, en cuando declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a esa entidad. 2.2. El Congreso de la República manifestó que según el artículo 45 de la ley 270 de 1996LEAJ-, las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en sede de control de constitucionalidad, tienen efectos hacia el futuro, aspecto que también fue reiterado en sentencia C-113 de 1993 de esa misma Corporación. En consecuencia, concluyó que si bien, el parágrafo 2° de la ley 443 de 1998 fue declarado inexequible mediante sentencia C-1341 del 2000, sólo produjo efectos a partir de la publicación y notificación del fallo, y no de manera retroactiva, como lo pretende la accionante.

Finalmente, adujo que la señora María del Carmen Murillo Torres no sufrió ningún daño patrimonial, comoquiera que ella de manera voluntaria, una vez se suprimió el cargo que

desempeñaba, optó por la indemnización que le ofreció la Gobernación de Cundinamarca. 2.2. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

IV. CONSIDERACIONES

1. La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la pretensión mayor, individualmente considerada-, supera la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en 2002 tuviera esa vocación2. 2 De acuerdo con la demanda, el valor de la pretensión mayor ascendía a $519.101.676, suma que excedía para el año en que fue presentada – 20 de agosto de 2002la establecida en el numeral 10° del artículo 132 del Decreto 01 de 1984, subrogado por el artículo 40 de la ley 446 de 1998.

2. Previo a abordar el fondo del asunto, debe advertirse que con la presentación de la demanda, se aportaron en copia simple varios documentos relacionados con la vinculación de la señora María de la Cruz Murillo Torres, al cargo de tecnóloga, código 4410, grado 05, de la planta asignada a la Gerencia para la Infraestructura, de